劉琳

2019年伊始，國務院常務會議便推出了新一輪針對小微企業(yè)的減稅大禮包。1月9日的國務院常務會議決定，對小微企業(yè)實施一批新的普惠性減稅措施，包括大幅放寬可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標準，加大所得稅優(yōu)惠力度等多項措施。

在這批減稅措施下，小型微利企業(yè)年應納稅所得額不超過100萬元、100萬元到300萬元的部分，分別減按25%、50%計入應納稅所得額，使稅負降至5%和10%?！斑@輪小微企業(yè)減稅是對2019年財政政策強調(diào)加力提效的一個有力詮釋?！敝袊斦茖W研究院副院長白景明對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

那么，在加力提效的積極財政政策大方針下，2019年中央和地方將面臨怎樣的財政形勢？財政支出又會如何安排主次重點？《財經(jīng)國家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，未來的財政政策和財政形勢，在總量和結構上都將圍繞增、減二字調(diào)整。

增長減速

財政收入增長減速，可能成為財政政策進一步發(fā)力的客觀結果。

“加大減稅降費的力度，對財政收入的增長顯然會帶來壓力。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對記者說，“但這是主動為之的結果，是在經(jīng)濟下行背景下為企業(yè)和個人帶去紅利、增加微觀主體活力的表現(xiàn)。”

這一趨勢在2018年四季度就已經(jīng)體現(xiàn)出來。2018年前三季度我國中央財政收入一直保持了較快的同比增長，但進入10月份，全國一般公共預算收入增速由正轉(zhuǎn)負。

95%

調(diào)整后的小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，將覆蓋95% 以上的納稅企業(yè)，涉及企業(yè)1798 萬戶，其中98% 為民營企業(yè)。

“財政收入增幅下降，有經(jīng)濟下行壓力帶來的因素，但也是從2018年上半年起一系列減稅降費措施開始起效的一個體現(xiàn)?！卑拙懊髡f。

財政部部長劉昆近日表示，2019年減稅降費在制定方案時，將把握三個原則：突出普惠、簡明易行、盡早實施生效。

以1月9日國務院常務會議推出的新一輪減稅政策為例，調(diào)整后的小型微利企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，將覆蓋95%以上的納稅企業(yè)，涉及企業(yè)1798萬戶，其中98%為民營企業(yè)。

此外，一攬子的新年減稅禮包，還包括對小微企業(yè)、個體工商戶和其他個人的小規(guī)模納稅人的增值稅優(yōu)惠，對增值稅小規(guī)模納稅人在50%幅度內(nèi)減征資源稅、教育附加費等稅費，以及擴展投資初創(chuàng)科技型企業(yè)享受優(yōu)惠政策的范圍等。

“這些都是直接提高標準、放寬范圍，實打?qū)?、硬碰硬、強調(diào)普惠，而且都是從1月1日起就開始實施，見效早?！卑拙懊髡f。一攬子減稅禮包預計每年可再為小微企業(yè)減負約2000億元。這意味著2019年的減稅政策也將更早、更明顯地傳導至財政收入增速上。

而在主動為之的財政收入增速下調(diào)之外，被動因素在2019年可能也將凸顯。中國人民大學于2018年12月發(fā)布的《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟報告》認為，經(jīng)濟下行壓力的進一步加大使得2019年政府收入增速可能出現(xiàn)明顯回落。

中國人民大學教授劉元春認為，2018年前三季度政府性基金收入累計同比增長28%，是政府收入的一個有力支撐。但上述報告預計，進入2019年后，隨著房地產(chǎn)土地市場的調(diào)整，政府性基金收入增速也將出現(xiàn)明顯下滑。

支出增減分化

收入放緩之下，支出如何安排，政府收入如何劃分，就成為財政政策中更加關鍵的看點。

財政收支和央地債務的增減之下，地方債務的風險聚集在2019年可能會更為突出，防風險將繼續(xù)成為2019年財政工作的重點。

記者發(fā)現(xiàn)，2019年不同領域的財政支出將體現(xiàn)出增減分化的特點。2018年底召開的全國財政工作會議，在談到2019年財政政策加力提效之后的第二點，便提出要優(yōu)化財政支出結構，樹立過緊日子的思想，嚴格壓縮一般性支出，加大對重點領域支持力度，提高資金配置效率，有效降低企業(yè)負擔。

“減的方面，主要是一般性支出，更明確一點，則是指‘三公支出?！眹倚畔⒅行难芯繂T牛犁對記者說。

劉昆則于近日給出了2019年“三公”經(jīng)費預算的壓縮目標。劉昆表示，要嚴控“三公”經(jīng)費預算，一般性支出要壓減5%以上，取消低效無效支出，對于不該花的錢財政部門就要做“鐵公雞”一毛不拔。

“增的方面將主要體現(xiàn)在經(jīng)濟形勢穩(wěn)增長所需要的各方面支出上，聚焦重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，以及民生支出。”張斌說，脫貧攻堅、三農(nóng)、結構調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等方面的投入，均在其列。

“在財政收入增長壓力不斷增加的情況下，過緊日子將該省的錢省下來，加大對重點領域的支持力度，才能使財政更好服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的大局?！迸＠鐚τ浾弑硎?。

值得注意的是，“過緊日子”不僅僅是少花錢那么簡單，背后是財政預算改革的進一步深化。

劉昆近日表示，除減稅降費外，2019年財政政策加力提效的另一大體現(xiàn)，就是提高財政資金配置效率和使用效益。

2019年我國將通過擴圍、優(yōu)化、融合等多項舉措，實現(xiàn)財政資金使用效率的提高，比如將預算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端，擴大中央部門和單位整體績效評價試點范圍，建立分行業(yè)、分領域、分層次的預算績效指標和標準體系，研究出臺績效評價結果與預算安排掛鉤的激勵約束機制，推動重大政策和項目績效評價結果報送同級人大，并向社會公開等。

另有多位專家建議，隨著精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化，2019年還應加快扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機制建設，從而保證扶貧資金的配置和使用提高效益。

新增發(fā)債額度

收入放緩、支出壓力增大，除了節(jié)省“三公”經(jīng)費、提高財政資金使用效率之外，另一個保證合理支出的途徑，便是加大發(fā)債力度。

加大發(fā)債力度，首先就體現(xiàn)在提前發(fā)債上。2018年底召開的十三屆全國人大常委會第七次會議決定，在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前，授權國務院提前下達2019年新增地方政府債務限額1.39萬億元，其中新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元。

劉昆近日表示，目前，這些新增債務限額均已下達到地方。

“僅僅下達還不夠，下一步更為重要的是如何安排資金、啟動發(fā)債工作，并確保債券資金有效使用?！卑拙懊髡f。

據(jù)記者了解，目前財政部要求各地在2019年1月份就開始啟動發(fā)債，決不允許出現(xiàn)因新增債券遲遲不能發(fā)行影響重大項目進展情況。部分一季度不具備施工條件的地區(qū)，比如東北地區(qū)等，才可以結合實際適當延后。

在債券資金的投向上，結構性特征也十分突出。劉昆近日表示，提前下達的2019年部分新增地方政府債券資金，要重點支持國家重大戰(zhàn)略，落實易地扶貧搬遷、貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎設施、污染防治、棚戶區(qū)改造等領域，并推進重大鐵路項目、高速公路、重大水利工程、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎設施、農(nóng)村基礎設施等方面的公益性基礎設施建設。

除了地方政府債券的增發(fā)之外，中央財政赤字率同樣受到市場關注。

2018年，我國中央財政赤字率為2.6%，中國人民大學《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟報告》認為，考慮到國內(nèi)外經(jīng)濟形勢壓力，2019年中央財政赤字率可以達到3%左右，并建議中央財政要積極利用國債發(fā)行規(guī)模的提高，來增加政府支出能力，以加大改革推行的力度。

不過，有多位專家對記者表示，2019年中央財政赤字率即使提高，也不可大幅提高。

“按照目前的政府債務統(tǒng)計口徑，地方政府專項債是不計入赤字的?！睆埍笳f。

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模。因此即使不考慮中央財政赤字率的變化，僅從地方專項債的角度考慮，2019年央地財政的新增債務總規(guī)模也將呈上升趨勢。

力防風險

財政收支和央地債務的增減之下，地方債務的風險聚集在2019年可能會更為突出，防風險將繼續(xù)成為2019年財政工作的重點。

劉昆近日表示，積極財政政策加力提效，絕不是要搞“大水漫灌”式的強刺激、突破債務風險底線，或是搞政府大包大攬，而要平衡好穩(wěn)增長和防風險的關系。

劉元春認為，2019年地方政府及融資平臺的債務風險可能將加大，甚至局部地區(qū)的風險可能會集中暴露。

比如，一大風險點可能來自地方政府土地出讓金的增長壓力。2018年11月，地方政府土地出讓金收入占地方政府性基金預算本級收入的比重超過90%。土地出讓金收入的增速在2018年呈現(xiàn)整體下降趨勢，2019年這部分收入增長勢頭如果繼續(xù)下滑，那么部分地區(qū)的還債能力將捉襟見肘。

在這種背景下，多位專家對記者表示，2019年應加強關注局部區(qū)域財政收入的問題，特別是基層財政收入下降帶來的各種民生問題。

1月9日召開的國務院常務會議在部署一攬子減稅措施的同時，也對因此可能造成的地方財政壓力做出安排，會議指出，為彌補因大規(guī)模減稅降費形成的地方財力缺口，中央財政將加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付。

中國人民大學《2018～2019年中國宏觀經(jīng)濟報告》建議，還可以考慮擴大財政平準基金的規(guī)模，設立過渡期基層財政救助體系。

劉元春認為，財政政策目前已經(jīng)確定的多種舉措，都對防風險具有積極效力。比如對于那些創(chuàng)新活力強、升級壓力大的行業(yè)進行全面減稅，雖然會對財政收入帶來壓力，但是卻可以促進就業(yè)，有助于實現(xiàn)“穩(wěn)就業(yè)”的目標。再比如，增加地方專項債券規(guī)模，可以起到“堵后門、開正門”的效果，防范地方隱性債務的積累。

上述報告還建議，要防范部分地方政府通過非稅收入等方式變相加大企業(yè)負擔，同時可以考慮利用積極的財政政策加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)以及中高端服務業(yè)的發(fā)展，釋放相應的需求。