姜勝輝

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標，要求實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為國家治理體系重要組成部分的基層社會治理，其現(xiàn)代化建設進度決定著國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)程度。而在基層社會治理過程中，民主監(jiān)督領域常常面臨組織虛置化、管理不規(guī)范、監(jiān)督不順暢等問題，成為制約基層社會治理現(xiàn)代化的短板，影響著國家治理現(xiàn)代化的整體進程。為此，在國家深化標準化工作改革戰(zhàn)略引領下，將標準化與基層社會治理現(xiàn)代化有機銜接，努力推進村務監(jiān)督委員會標準化建設，成為實現(xiàn)基層民主監(jiān)督規(guī)范化、程序化、精細化的有效手段?；诖?，文章深入探究了村務監(jiān)督委員會標準化建設的價值內(nèi)涵，剖析了村務監(jiān)督委員會標準化建設的運行基礎、要素體系與實踐困境，并提出了進一步優(yōu)化村務監(jiān)督委員會標準化建設的可依路徑。

一、村務監(jiān)督委員會標準化建設的內(nèi)涵價值

村務監(jiān)督委員會標準化建設具有豐富的科學內(nèi)涵和系統(tǒng)的基本特性，探索村務監(jiān)督委員會標準化建設，對于促進基層社會治理現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。

(一)村務監(jiān)督委員會標準化建設的科學內(nèi)涵

標準是對重復性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，具有非強制性，該概念起源于20世紀的工業(yè)(企業(yè))管理領域，隨后被推廣應用到其他領域。標準化作為國內(nèi)國際公認的管理經(jīng)濟活動和公共服務的政策工具、技術(shù)依據(jù)，在產(chǎn)品生產(chǎn)、公共服務、行政管理和社會治理等層面發(fā)揮著重要作用。2002年，我國國家標準GB20000.1—2002《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》中對“標準化”的具體定義是：為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用條款的活動。其具有標準明確、質(zhì)量清晰、方法規(guī)范和流程優(yōu)化等特性。[1]從歷史宏觀層面分析，我國標準化建設工作已從經(jīng)濟領域向文化、社會、政治和生態(tài)文明領域延伸覆蓋。從具體微觀層面來看，我國標準化建設內(nèi)容從安全生產(chǎn)、物流貿(mào)易、交通通訊、公共服務、行政管理向公共治理領域拓展。2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標。在此基礎上，2015年國辦印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》中提出，發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性和戰(zhàn)略性作用，將標準化建設作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效手段。而國家治理現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)在于基層社會治理現(xiàn)代化，尤其是作為基層社會治理重要載體的農(nóng)村基層權(quán)力組織，同樣需要推進和強化標準化建設。但是，目前農(nóng)村基層權(quán)力組織標準化建設更多側(cè)重在黨建方面，村務監(jiān)督的標準化建設在理論和實踐上尚存不足。為此，創(chuàng)新探索村務監(jiān)督委員會標準化建設，將標準化理念、方法、技術(shù)引入民主監(jiān)督領域，制定并實施民主監(jiān)督標準體系，有助于實現(xiàn)民主監(jiān)督主體明確化、事項清晰化、管理精細化、過程系統(tǒng)化、運轉(zhuǎn)長效化，有利于健全民主監(jiān)督機制，提升民主監(jiān)督水平?？傮w來看，村務監(jiān)督委員會標準化建設既是一項治理機制創(chuàng)新，也是一系列動態(tài)治理過程，包括采取科學合理方法對村務監(jiān)督框架體系的制定過程，有效落實村務監(jiān)督標準以保障民主監(jiān)督權(quán)利實現(xiàn)的實施過程，以及收集信息、考核評估村務監(jiān)督標準化實施結(jié)果的系統(tǒng)反饋過程。

(二)村務監(jiān)督委員會標準化建設的基本特性

村務監(jiān)督委員會標準化建設作為實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的有效途徑，與民主監(jiān)督規(guī)范化、制度化、精細化和創(chuàng)新性要求緊密相關。一是村務監(jiān)督委員會標準化建設是實現(xiàn)民主監(jiān)督規(guī)范化的重要基礎。在俞可平教授看來，社會現(xiàn)代化離不開社會生活的規(guī)范化、程序化和合理化，而所有這些都與標準化密切相關。沒有標準化，就談不上規(guī)范化、程序化和合理化。[2]在基層民主監(jiān)督領域，迫切需要以標準化手段實現(xiàn)村務監(jiān)督委員會規(guī)范化建設目標，進而為實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化夯實基礎。二是村務監(jiān)督委員會標準化建設是民主監(jiān)督制度化發(fā)展的更高級形式。制度化是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，而標準化是制度體系不斷發(fā)展成熟的系統(tǒng)動態(tài)過程，是建立在一定制度基礎之上的。村務監(jiān)督委員會在宏觀制度建設上經(jīng)歷了從無到有、從不完善到相對健全的過程，而村務監(jiān)督委員會標準化建設則可從微觀機制層面進一步推進民主監(jiān)督質(zhì)量的躍升。三是村務監(jiān)督委員會標準化建設是在尊重差異化基礎上對民主監(jiān)督的深化發(fā)展?；鶎用裰鞅O(jiān)督需要解決社區(qū)內(nèi)部人的問題和人與人之間關系的問題，由于基層干群對于標準的立場和認識不同，容易出現(xiàn)離散化傾向。而村務監(jiān)督委員會標準化建設可為基層民主監(jiān)督提供系統(tǒng)科學標準，保障基層治理擺脫離散性。[3]村務監(jiān)督委員會標準化建設并不強制要求以同質(zhì)化方式推進，而是選擇與社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的民主監(jiān)督形式，保證村務監(jiān)督委員會標準化與適宜性、創(chuàng)新性相結(jié)合。四是村務監(jiān)督委員會標準化建設是實現(xiàn)民主監(jiān)督精細化的有效載體?；鶎由鐣毣卫硎谴鍎毡O(jiān)督委員會標準化建設的目標導向，也是標準化建設的運行結(jié)果。而村務監(jiān)督委員會標準化建設能夠為精細化治理提供尺度和依據(jù)，有效落實精細化治理理念。

(三)村務監(jiān)督委員會標準化建設的現(xiàn)實價值

村務監(jiān)督委員會標準化建設對于整合民主監(jiān)督組織，細化民主監(jiān)督事項，規(guī)范民主監(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化具有重要價值。一是村務監(jiān)督委員會標準化建設有利于整合民主監(jiān)督組織，形成民主監(jiān)督合力。在法律上規(guī)定村務監(jiān)督委員會成立后，應撤銷原村務公開監(jiān)督小組或民主理財小組。但是在村務民主監(jiān)督實踐中，經(jīng)常存在民主理財小組、村務公開監(jiān)督小組和村務監(jiān)督委員會“多頭監(jiān)督”現(xiàn)象。因此，在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，整合民主監(jiān)督組織，規(guī)范民主監(jiān)督組織名稱，有助于發(fā)揮民主監(jiān)督合力。二是村務監(jiān)督委員會標準化建設有利于明晰民主監(jiān)督事項，提升民主監(jiān)督水平。村務監(jiān)督委員會標準化建設實現(xiàn)村務監(jiān)督內(nèi)容清單化、監(jiān)督事項流程化、監(jiān)督依據(jù)合法化，能使村務監(jiān)督委員會成員明白“監(jiān)督什么”“如何監(jiān)督”，也能使基層群眾了解“監(jiān)督結(jié)果”“監(jiān)督作用”，既降低了民主監(jiān)督成本，又提高了民主監(jiān)督效率。三是村務監(jiān)督委員會標準化建設有助于健全基層社會治理機制，規(guī)范村級權(quán)力行使。一方面由于村務公開或民主監(jiān)督組織制度缺位，“村兩委”或集體經(jīng)濟組織在權(quán)力行使過程中缺乏監(jiān)督規(guī)范，容易侵蝕基層群眾合法權(quán)益，滋生權(quán)力腐敗問題。另一方面，村務監(jiān)督組織缺少外部約束機制，“越位”監(jiān)督影響基層社會治理秩序。村務監(jiān)督委員會標準化建設能為基層社會治理提供清晰化權(quán)責，促進基層社會治理規(guī)范化、程序化、制度化。

二、村務監(jiān)督委員會標準化建設的運行基礎

村務監(jiān)督委員會標準化建設作為一項創(chuàng)新探索和有益嘗試，基于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生需要，源于國家治理政策體系的外部推動，更是民主監(jiān)督制度不斷完善的必然結(jié)果。

(一)村務監(jiān)督委員會標準化建設的社會基礎

村務監(jiān)督委員會標準化建設的社會基礎：一是著力于強化民主監(jiān)督集體經(jīng)濟事務。村務監(jiān)督委員會制度一定程度上解決了村務財務公開不及時、村級“三資”經(jīng)營管理不到位和重大工程招投標程序不合法等民主監(jiān)督問題。但是，隨著村級集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，基層群眾的財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利意識日益增強，民主監(jiān)督要求愈加強烈，已有制度難以適應集體經(jīng)濟事務的發(fā)展需求。實施村務監(jiān)督委員會標準化建設，有利于強化基層群眾對集體經(jīng)濟事務的民主監(jiān)督，真實保障基層群眾依法享有對集體經(jīng)濟事務的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是立足于基層干群治理理念轉(zhuǎn)型升級。當前，部分發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基層事務類型多樣，利益結(jié)構(gòu)復雜，管理難度逐漸增加，要求地方政府和基層干部適時轉(zhuǎn)變治理理念，變粗放型管理為精細化治理。對此，及時開展村務監(jiān)督委員會標準化建設，細化民主監(jiān)督事項，明晰民主監(jiān)督權(quán)責，明確民主監(jiān)督流程，是順應基層社會精細化治理要求的具體舉措。三是根植于地區(qū)先進的技術(shù)條件支持。村務監(jiān)督委員會標準化建設需要相應的技術(shù)條件支持，而部分發(fā)達地區(qū)在生產(chǎn)貿(mào)易、公共服務、社會管理和政府治理等領域的標準化體系建設基本成熟，標準化技術(shù)和信息化資源優(yōu)勢明顯，為開展村務監(jiān)督委員會標準化建設提供了強有力的技術(shù)支撐。

(二)村務監(jiān)督委員會標準化建設的政策基礎

村務監(jiān)督委員會標準化建設在基層社會治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著保障性作用，其功能發(fā)揮得益于中央、地方標準化政策體系的建立健全。一是，中央高層系統(tǒng)性的標準化建設思想指導。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視標準化建設工作，將其提升到國家戰(zhàn)略地位，強調(diào)標準化建設的緊迫性和重要性。中央高層系列完整的標準化思想為基層社會治理現(xiàn)代化，尤其是村務監(jiān)督委員會標準化建設提供了路徑，指明了方向。二是，連續(xù)性的國家治理標準化建設規(guī)劃安排。在中央高層標準化思想戰(zhàn)略布局下，2015年《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》(國發(fā)〔2015〕13號)中提出強化標準的實施與監(jiān)督。隨之，在《國務院辦公廳關于印發(fā)國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕89號)中強調(diào)，要推進社會治理創(chuàng)新，強化社會監(jiān)督作用，形成標準化共治新格局。為此，將標準化建設引入農(nóng)村基層社會治理領域，開展村務監(jiān)督委員會標準化建設，具備明確的方案規(guī)劃引導。三是，全面性的地方標準化建設政策保障。為進一步規(guī)范村務公開和民主監(jiān)督，以浙江寧波和廣東佛山為代表的發(fā)達地區(qū)，率先開展村務監(jiān)督委員會標準化建設實踐，制定了較為完善的村務監(jiān)督委員會標準化實施意見。如2011年浙江寧波奉化區(qū)印發(fā)《關于開展村務監(jiān)督委員會標準化建設的通知》(奉紀〔2011〕24號)，從工作保障、工作內(nèi)容、工作流程等方面對村務監(jiān)督委員會標準化建設提供政策支持。2018年廣東省佛山市民政局牽頭制定《佛山市關于推進村務監(jiān)督委員會標準化建設的實施意見》，從政策方面對村務監(jiān)督委員會的工作設施、組織構(gòu)成、工作制度、權(quán)責義務、考核評估標準化等作了具體規(guī)定。

(三)村務監(jiān)督委員會標準化建設的制度基礎

要使村務監(jiān)督委員會這一新生事物得以良好發(fā)展并在村務管理中進一步發(fā)揮積極效應，還有許多事情要做。[4]村務監(jiān)督委員會標準化建設是逐漸成熟的民主監(jiān)督制度體系的重要組成部分，在當前探索創(chuàng)建階段，需要分步驟推進。首先，初步構(gòu)建村務監(jiān)督制度體系。1998年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，推動了全國農(nóng)村的村務公開，在村一級設立民主理財小組，以監(jiān)督約束村民選舉出來的村干部。2004年，浙江省武義縣成立村務監(jiān)督委員會，撤銷合并民主理財小組或村務公開監(jiān)督小組，建立完善的民主監(jiān)督和民主管理制度，探索出一條“分權(quán)制衡、制度規(guī)范、過程監(jiān)督和信息溝通”的民主監(jiān)督機制。通過總結(jié)地方經(jīng)驗，于2010年寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》，其地位得到了法律的明確認可。由于村務監(jiān)督委員會制度具有可延擴性，[5]該制度在全國各地得以復制推廣。但是村務監(jiān)督委員會在實踐中存在“成員組成、監(jiān)督事項、監(jiān)督地位和監(jiān)督制度”虛化問題，[6]其監(jiān)督功能發(fā)揮具有局限性。為此，河南、山東、湖北等地推進村務監(jiān)督委員會規(guī)范化建設，做實做強村務公開和民主監(jiān)督。其次，加強村務監(jiān)督委員會標準化建設。村務監(jiān)督委員會制度在協(xié)助村莊各方利益主體通過復雜制度表達利益訴求，爭取利益最大化方面發(fā)揮著重要作用。[7]但是如果村集體資源很少，利益爭斗也不激烈，復雜的決策程序只會徒增麻煩，甚至導致鄉(xiāng)村治理無效率空轉(zhuǎn)。[8]因此，實施村務監(jiān)督委員會標準化建設，既有可供依賴的制度路徑，更有制度簡化提升的空間。

三、村務監(jiān)督委員會標準化建設的要素體系

建立健全村務監(jiān)督委員會制度，對于維護農(nóng)村基層群眾合法權(quán)益，優(yōu)化農(nóng)村基層治理秩序意義重大。為此，需要著力構(gòu)建村務監(jiān)督委員會標準化要素體系，制定系統(tǒng)標準，規(guī)范自身建設，以實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理現(xiàn)代化目標。

(一)村務監(jiān)督委員會標準化建設的設施體系

健全基礎設施體系是開展村務監(jiān)督委員會標準化建設的基本前提。在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級需要充分溝通協(xié)調(diào)，要為村務監(jiān)督委員會提供“屋子、牌子、章子、欄子、簿子”等配套設施設備。首先，配置標準化的辦公設施。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟條件，區(qū)鎮(zhèn)財政統(tǒng)籌或者村級獨立出資，為村務監(jiān)督委員會提供單獨辦公或者“合署”辦公場地、設備等硬件設施，保證民主監(jiān)督工作正常開展。其次，定制統(tǒng)一的機構(gòu)銜牌(印章)。為規(guī)范村務監(jiān)督委員會的名稱標識，確保村務監(jiān)督委員會的法定地位，擴大其在基層社區(qū)的實際影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要統(tǒng)一制作“××鄉(xiāng)(鎮(zhèn))××村村務監(jiān)督委員會”機構(gòu)銜牌(印章)，并將其掛在辦公場所的顯要位置。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要統(tǒng)一制作村務監(jiān)督委員會印章，指定專人專門負責保管印章，并制定規(guī)范的印章管理使用制度，從源頭上規(guī)范村務監(jiān)督。再次，配備有效的公開平臺。鎮(zhèn)村統(tǒng)一開發(fā)設置村務公開APP和村務公開欄，定期或不定期公開村務財務、村級“三資”經(jīng)營管理、工程招投標等公共事項，確保村務公開和民主監(jiān)督的時效性、廣泛性。最后，印制專門的工作臺賬。為完善村務監(jiān)督委員會標準化建設工作，實現(xiàn)民主監(jiān)督工作留痕化和可追溯，鎮(zhèn)村統(tǒng)一印制專門的村務監(jiān)督工作記錄簿，擬定村務監(jiān)督臺賬管理制度，專人負責記錄村務監(jiān)督內(nèi)容，及時將工作報告或資料整理歸檔，并列入村務檔案管理。

(二)村務監(jiān)督委員會標準化建設的組織體系

村務監(jiān)督委員會標準化建設的真正實施在于形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、系統(tǒng)聯(lián)動的組織框架體系，包括組織構(gòu)成、組織權(quán)責、組織制度等。一是構(gòu)建整體性的村務監(jiān)督組織體系。一方面，區(qū)鎮(zhèn)層面統(tǒng)一由黨委組織部門牽頭負責，紀檢監(jiān)察、民政、農(nóng)業(yè)、金融等部門配合參與，在區(qū)鎮(zhèn)層面為村務監(jiān)督委員會構(gòu)造組織保障體系。另一方面，優(yōu)化村務監(jiān)督委員會成員結(jié)構(gòu)。在成員選舉過程中堅持“嚴進”原則，結(jié)合推薦、競選的方式選舉思想素質(zhì)好，公道正派，有一定議事能力，有一定威信的人加入，[9]不斷吸納時間較充裕、教育程度較高、業(yè)務水平較好、公益心較強的村民進入村務監(jiān)督委員會，組成3～5人的班子。通過優(yōu)化成員班子的年齡、教育、職業(yè)結(jié)構(gòu)，促進村務監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)年輕化、職業(yè)化。二是明確清單式的村務監(jiān)督組織權(quán)責。權(quán)責明晰是村務監(jiān)督委員會制度得以全面貫徹落實的基礎，[10]為此，一方面要明確村務監(jiān)督組織的監(jiān)督權(quán)利。要保證村務監(jiān)督委員會依法享有知情、建議、質(zhì)詢、調(diào)查、審核和民主評議等完整權(quán)利，借助法律賦權(quán)方式為村務監(jiān)督工作提供合法依據(jù)。另一方面，明晰村務監(jiān)督組織的監(jiān)督職責。在村務監(jiān)督委員會標準化實踐中，對村務財務公開、重大工程項目實施、村級“三資”經(jīng)營管理、重大經(jīng)濟社會事務決策、村莊精神文明建設和惠農(nóng)政策措施落實等職責實行清單細化，做到逐項全面監(jiān)督。三是健全系統(tǒng)性的村務監(jiān)督組織制度。村務監(jiān)督委員會標準化建設要求構(gòu)建科學、系統(tǒng)的制度保障體系，制定出臺工作臺賬制度、履職報告制度、工作例會制度、考核評估制度和薪酬待遇制度等，保證村務監(jiān)督委員會“敢監(jiān)督、能監(jiān)督、善監(jiān)督”。

(三)村務監(jiān)督委員會標準化建設的監(jiān)管體系

村務監(jiān)督委員會標準化建設要求監(jiān)督流程化、合理化和高效化，因此，需要充實監(jiān)督主體，再造監(jiān)督流程，創(chuàng)新監(jiān)督方式。一是實行主體共參的多元化監(jiān)督。為規(guī)范村務監(jiān)督和民主評議，在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管部門參與業(yè)務指導，黨組織和村民代表聽取匯報，將村級組織和基層群眾納入民主監(jiān)督體系，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互補充、彼此協(xié)調(diào)的多元復合體系，[11]鞏固村務監(jiān)督的組織基礎。二是實現(xiàn)“事前—事中—事后”的全程化監(jiān)督。為實現(xiàn)村務監(jiān)督委員會標準化建設，村務監(jiān)督委員會需要對監(jiān)督事項按照“收集民意—調(diào)查分析—監(jiān)督落實—通報反饋”的方式，事前實施超前監(jiān)督、事中實施跟蹤監(jiān)督和事后實施檢查監(jiān)督，全程監(jiān)督能有效避免事后監(jiān)督的滯后性，可較好地保障農(nóng)村基層權(quán)力的正常運行。[12]三是實行技術(shù)支撐的信息化監(jiān)督。充分運用技術(shù)手段和技術(shù)平臺是提高村務監(jiān)督時效性的重要手段，可以降低信息傳遞阻力，減少民主監(jiān)督時間成本。為此，鎮(zhèn)村建立統(tǒng)一規(guī)范的集體資源資產(chǎn)交易平臺、財務公開平臺或陽光村務平臺，實時發(fā)布村級“三資”經(jīng)營管理信息、重大事項議決執(zhí)行情況等，為基層群眾打通更多民主監(jiān)督渠道。

(四)村務監(jiān)督委員會標準化建設的考評體系

為推進村務監(jiān)督委員會建設，需要制定完善的考核評估方案，建立考核評估結(jié)果反饋體系，并合理運用考評結(jié)果。首先，建立村務監(jiān)督委員會考評細則。由區(qū)鎮(zhèn)黨委組織部門統(tǒng)籌負責，制定村務監(jiān)督委員會考評方案，涉及考評目標、主體、對象、內(nèi)容、方式等子體系，政府、群眾和獨立第三方共同參與，對村務監(jiān)督委員會及其成員的政治素質(zhì)、工作能力等事項進行定性和定量考核，按目標、分步驟有序推進村務監(jiān)督委員會“雙目標績效考核管理”。其次，構(gòu)建村務監(jiān)督委員會考評結(jié)果反饋體系。相關責任主體按照村務監(jiān)督委員會考評方案對村務監(jiān)督委員會開展考評，對結(jié)果進行量化輸出，得出考評結(jié)果。[13]依據(jù)考評結(jié)果對考評對象進行綜合比較分析，得出完整科學的考評報告。最后，合理運用村務監(jiān)督委員會考評結(jié)果。在村務監(jiān)督委員會考評體系中，將村務監(jiān)督委員會成員的工作履職情況和民主測評結(jié)果與個人薪酬待遇、參選晉升等事項掛鉤，形成有效激勵。同時，對于不合格、不稱職的村務監(jiān)督委員會及成員，實行誡勉談話、責令整改或依法撤銷資格等懲處辦法，建立起長效約束機制。

四、村務監(jiān)督委員會標準化建設的實踐困境

村務監(jiān)督委員會標準化建設在完善民主監(jiān)督組織，健全民主監(jiān)督機制，規(guī)范民主監(jiān)督制度和提升民主監(jiān)督效率等方面具有重要實踐價值。但是，村務監(jiān)督委員會標準化建設作為一項新生事物，在基層社區(qū)民主監(jiān)督實踐中，仍然需要進一步改進、調(diào)適和深入探索，現(xiàn)階段村務監(jiān)督委員會標準化建設在民主監(jiān)督過程中面臨諸多困境。

(一)村務監(jiān)督委員會標準化建設的理論研究不到位

當前，村務監(jiān)督委員會標準化建設在實踐層面和理論層面都還存有不足之處。從實踐層面來看，村務監(jiān)督委員會標準化建設在市場化、制度化和法治化水平較高的發(fā)達地區(qū)開展，并未在全國全面鋪開，因此村務監(jiān)督委員會標準化建設的地方性探索還需深入，以便更好地為實證研究和比較分析提供地方經(jīng)驗。從理論層面來看，理論界的現(xiàn)有研究聚焦在三個層面：一是對村務監(jiān)督委員會標準化建設的經(jīng)驗總結(jié)和模式推廣；二是對村務監(jiān)督委員會標準化建設的背景透視和對策分析；三是對村務監(jiān)督委員會標準化建設的發(fā)生過程描述。上述研究更多側(cè)重于村務監(jiān)督委員會標準化建設的應用研究和對策研究上，缺少對概念框架、基本內(nèi)涵、功能價值、解決路徑等內(nèi)在機理和演進邏輯的探討，缺乏從基礎理論為切入點的創(chuàng)新研究。目前學界對村務監(jiān)督委員會標準化建設的理論研究滯后于現(xiàn)實發(fā)展需要，也不能完整地呈現(xiàn)村務監(jiān)督委員會標準化建設的發(fā)展方向。另外，由于村務監(jiān)督委員會存在“重建立、輕建設”的問題，政府、學界和社會對于村務監(jiān)督委員會標準化建設缺乏統(tǒng)一認識，在基層社會實踐中還需擴大宣傳引導和輿論營造。

(二)村務監(jiān)督委員會標準化建設的法律制度不健全

在基層社會治理中，村務監(jiān)督委員會標準化建設在法律、制度和標準建設層面還不夠健全完善。一是村務監(jiān)督委員會標準化建設缺乏系統(tǒng)的法律保障。在我國標準化建設中，雖然制定有《標準化法》《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》等法律法規(guī)，《村組法》對村務監(jiān)督委員會的性質(zhì)、地位、制度等方面作了規(guī)定，但是面對復雜變化的基層民主監(jiān)督事務，村務監(jiān)督委員會標準化建設法律法規(guī)還需進一步制定、修訂和完善，以便實現(xiàn)法律保障系統(tǒng)化、長效化。二是村務監(jiān)督委員會標準化建設實施標準還需完善跟進。部分發(fā)達地區(qū)在推進村務監(jiān)督委員會標準化建設過程中，制定了相關實施方案或?qū)嵤┮庖?，但是村務監(jiān)督委員會標準化建設實施意見規(guī)定的相關制度、權(quán)責、機制仍不完備、不精細，在村務監(jiān)督委員會標準化建設實踐中，還有進一步完善修訂的空間。三是村務監(jiān)督委員會標準化建設制定標準需要進一步科學規(guī)范。政府在制定村務監(jiān)督標準過程中，監(jiān)督標準選擇的依據(jù)需要科學合法，監(jiān)督標準的適宜性和統(tǒng)一性需要全面權(quán)衡，村務監(jiān)督委員會標準化建設的組織、制度、權(quán)責、考核等各項標準需要系統(tǒng)有效。

(三)村務監(jiān)督委員會標準化建設的發(fā)展基礎不均衡

村務監(jiān)督委員會標準化建設在制度設計上要求統(tǒng)一和均等，以便提高標準化建設工作的質(zhì)量效益。但是在基層社區(qū)實踐中，村務監(jiān)督委員會面臨的社會基礎、制度基礎是多樣化、多類型的。一方面經(jīng)濟社會發(fā)展基礎不均衡。由于基層社區(qū)的資源稟賦、歷史文化、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平等存在差異，各個社區(qū)推進村務監(jiān)督委員會標準化建設的意愿程度并不相同。另一方面，村務監(jiān)督制度發(fā)展水平不均等。由于村務監(jiān)督委員會標準化建設是在已有民主監(jiān)督制度基礎上深化發(fā)展而來的，原有村務監(jiān)督委員會制度建設、完善與運作情況，決定了村務監(jiān)督委員會標準化建設的實施程度和發(fā)展水平，不同社區(qū)在推進村務監(jiān)督委員會標準化建設的制度基礎上存在差異。

(四)村務監(jiān)督委員會標準化建設的協(xié)同參與不充分

在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，存在參與主體不足和主體之間協(xié)同不力的問題。一是系統(tǒng)聯(lián)動建設不充分。在基層社會治理過程中，村級黨組織、村委會和村務監(jiān)督委員會等具有相互制約、相互促進的關系，共同影響農(nóng)村基層社會治理。但是，農(nóng)村基層權(quán)力組織之間在村務監(jiān)督標準化建設中缺乏協(xié)調(diào)與合作，影響標準化建設的進程和整體合力。二是政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)推進。在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，由于部門之間存在利益壁壘，受掣肘因素制約，造成“碎片化”治理局面。在制定村務監(jiān)督委員會標準化建設的法規(guī)、標準時，容易出現(xiàn)“政出多門”、重復建設的弊端。同時，在缺乏領導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，“九龍治水”的條塊體制造成部門之間合作力量不足。三是社會力量協(xié)同共建不夠。由于地方政府治理理念滯后，規(guī)范引導和政策支持不足，科研機構(gòu)、地方院校、行業(yè)組織等社會力量難以參與到村務監(jiān)督標準化建設當中，政府單一主體主導模式導致村務監(jiān)督委員會標準化建設的人才隊伍體系不完善，不利于村務監(jiān)督委員會標準化建設的長效運行。

五、村務監(jiān)督委員會標準化建設的優(yōu)化路徑

村務監(jiān)督委員會標準化建設在實踐中受到多重因素制約，出現(xiàn)民主監(jiān)督實踐困境。為此，需要從宏觀法律制度、中觀協(xié)同建設和微觀保障機制層面實現(xiàn)突破，探索村務監(jiān)督委員會標準化建設的可行路徑。

(一)強化村務監(jiān)督委員會標準化的法律制度建設

村務監(jiān)督委員會標準化建設離不開法律制度體系支撐。為此，需要做好如下三項工作：一是完善村務監(jiān)督標準化建設的法治體系。在強化完善《標準化法》的基礎上，國辦可制定出臺關于村務公開和民主監(jiān)督標準化建設的發(fā)展規(guī)劃或戰(zhàn)略部署，明確規(guī)定村務監(jiān)督委員會標準化建設的實施意見，提供村務監(jiān)督委員會標準化建設規(guī)范、指導。二是完善村務監(jiān)督委員會標準化建設的標準體系。在基層民主監(jiān)督實踐中，根據(jù)宏觀政策和法律法規(guī)要求，參照其他村級權(quán)力組織標準化建設的體系框架，繼續(xù)深化完善村務監(jiān)督委員會標準化建設要素標準體系。[14]三是完善村務監(jiān)督委員會標準化建設法律制度的實施機制。努力實現(xiàn)有關村務監(jiān)督委員會標準化建設的法律、制度、規(guī)定、意見或辦法等有效銜接，將法治體系和實施標準運用到實踐當中，“內(nèi)化于心、外化于行”，真正發(fā)揮其作用。

(二)完善村務監(jiān)督委員會標準化的協(xié)同參與建設

多元主體協(xié)同參與是村務監(jiān)督委員會標準化建設的重要載體。一是構(gòu)建政府與社會力量協(xié)同參與機制。在村務監(jiān)督委員會標準化建設中，政府要制定制度規(guī)范，加大宣傳引導，營造良好的社會輿論氛圍。積極引導社會媒介、行業(yè)組織、學術(shù)團體等社會力量參與建設，為村務監(jiān)督委員會標準化建設提供堅實的主體基礎和思想基礎。二是構(gòu)建政府部門之間的協(xié)調(diào)合作機制。政府為制度變遷提供了主要動力，[15]在推進村務監(jiān)督委員會標準化建設過程中，一方面建立領導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。由地方政府行政首長負責組織安排，建立跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度，加強整體統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)，運用法治手段推進標準化建設工作。另一方面，建立部門分工合作機制。明確部門職責義務，厘清權(quán)責關系，細化分工安排，加強信息溝通和資源共享，共同參與村務監(jiān)督委員會標準化建設，提升整體合力。三是構(gòu)建基層社區(qū)有效參與機制。村務監(jiān)督委員會標準化建設的根本力量源泉在于基層社區(qū)。政府在標準體系制定過程中，需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，收集并采納居民的合理意見與需求。同時，號召農(nóng)村基層社區(qū)居民積極參與到村務監(jiān)督委員會標準化建設當中，真正讓居民成為村務監(jiān)督主體，發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

(三)夯實村務監(jiān)督委員會標準化的投入保障建設

投入保障機制是村務監(jiān)督委員會標準化建設的必要條件。一是加強信息建設。在村務財務、重大工程招投標、村級“三資”經(jīng)營管理中，政府需要完善集體資產(chǎn)交易平臺、財務監(jiān)督信息平臺和“陽光村務”平臺，構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、居三級共聯(lián)共享信息系統(tǒng)，實現(xiàn)縱向監(jiān)管到底。同時，政府部門之間需要搭建信息互聯(lián)互通平臺，打破部門之間“信息孤島”和數(shù)字鴻溝，提高信息資源利用率。通過革新手段提高監(jiān)督效率，將村務監(jiān)督委員會標準化建設與智能化建設有效結(jié)合起來。[16]二是保證資金支持。村務監(jiān)督委員會標準化建設工作是一項系統(tǒng)工程，需要充足資金支持。為此，一方面政府通過劃撥專項財政資金，給予鎮(zhèn)街、村居建設資金和運轉(zhuǎn)經(jīng)費。另一方面，拓展資金籌集渠道，發(fā)動外部社會力量籌集社會資本。同時，鼓勵村居社區(qū)利用民間資本投入到村務監(jiān)督委員會標準化建設當中。三是強化隊伍建設。村務監(jiān)督委員會標準化建設需要多元智力支持。[17]一方面政府內(nèi)部需要智力資源共享，優(yōu)勢互補，發(fā)揮專業(yè)人才在標準制定中的作用。另一方面，采取購買服務方式，與行業(yè)團體、科研機構(gòu)合作治理，尋求外部智力支持。另外，積極培育地方專業(yè)知識人才，為村務監(jiān)督委員會標準化建設工作蓄積人才資源。

(四)健全村務監(jiān)督委員會標準化的考核激勵機制

考核激勵機制是村務監(jiān)督委員會標準化建設的長效保障機制。政府部門要構(gòu)建系統(tǒng)聯(lián)動的考評機制、問責機制和獎勵機制，實現(xiàn)標準化建設工作的長效運轉(zhuǎn)。為此：一要健全考評機制。在村務監(jiān)督委員會標準化建設實施過程中，及時跟進督導工作落實情況，總結(jié)先進經(jīng)驗，對于落后村居給予指導支持，并將村務監(jiān)督委員會標準化建設工作與年度考核掛鉤，落實考核監(jiān)督，及時反饋考核結(jié)果，保障工作按步驟分階段有序推進。二要建立問責機制。在村務監(jiān)督委員會標準化建設過程中，制定明確的問責主體、內(nèi)容、方式、對象、過程等，對于亂作為、不作為、敷衍塞責的部門單位給予嚴格責任追究，保證村務監(jiān)督委員會標準化建設工作執(zhí)行落實。三要建設激勵機制。設立系統(tǒng)科學、指標清晰的獎勵政策和激勵辦法，對在村務監(jiān)督委員會標準化建設工作中作出重大貢獻的集體或個人，給予精神、物質(zhì)獎勵，充分調(diào)動村務監(jiān)督委員會標準化建設主體的積極性和能動性。