金美霞 毛寧 張宇豪 陳邱譽(yù)

【摘 要】環(huán)境公眾參與制度是公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)、全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的結(jié)果，它與傳統(tǒng)的解決環(huán)境問(wèn)題的機(jī)制相比有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)了環(huán)境問(wèn)題的特征要求。目前國(guó)內(nèi)的公眾參與作為環(huán)境治理中可以用到的政策工具備受關(guān)注。公眾參與得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步，正日漸成為健全國(guó)家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

【關(guān)鍵詞】公共參與;環(huán)境治理

一、環(huán)境現(xiàn)狀及公共參與的意義

水環(huán)境作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)受到各種自然和人為因素的影響而使其水質(zhì)、水量發(fā)生變動(dòng)、水環(huán)境質(zhì)量的好壞也直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公眾健康狀況和社會(huì)穩(wěn)定。而嘉興市位于浙江省東北部，毗鄰上海、蘇州、杭州，由于這一特殊的城市區(qū)位，環(huán)境矛盾較為突出，遭受著區(qū)域環(huán)境非正義，即享受較少的環(huán)境收益，但承擔(dān)了更多的環(huán)境成本。在經(jīng)歷了紡織印染污水污染和全城惡臭等環(huán)境污染的切膚之痛后，嘉興市開(kāi)始不斷探索和完善其環(huán)境公共治理模式，取得了顯著效果。嘉興作為污水治理的重點(diǎn)地區(qū)，更應(yīng)該加大力度治理水污染，給居民提供一個(gè)友好綠色的居住環(huán)境。

而通過(guò)一系列事實(shí)，我們可以了解到，由于地區(qū)政府受到自身的資源、信息等方面的限制，無(wú)法承擔(dān)“五水共治”的全部責(zé)任，同時(shí)市場(chǎng)機(jī)制在治理水資源方面也存在著自身的缺陷。因此公眾參與是解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑之一，也是新時(shí)期生態(tài)的制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。建立公眾參與“五水共治”的機(jī)制后，才能使得水環(huán)境得到徹底而長(zhǎng)遠(yuǎn)改善。隨著近幾年人們對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸加強(qiáng)，使得輿論媒體對(duì)環(huán)境保護(hù)話題也日益關(guān)注。這也推動(dòng)了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視。

而目前國(guó)內(nèi)對(duì)于環(huán)境治理中可以用到的政策工具——“公眾參與”成為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。公眾參與得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步，正日漸成為健全國(guó)家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

二、公共參與環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)分析

1.公眾參與凝聚了社會(huì)大眾的智慧。

這對(duì)促進(jìn)治理水污染規(guī)劃、決策的科學(xué)化、合理化都具有積極作用。相對(duì)一個(gè)非常具體的項(xiàng)目而言，規(guī)劃的意義比建成的意義更強(qiáng)。規(guī)劃的階段若有公眾參與到污染治理，就會(huì)起到一種事前的預(yù)防作用?？梢酝ㄟ^(guò)公眾參與對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行更有效的監(jiān)督，保證政策執(zhí)行的有效性。其中以治污水為例，由于涉及政績(jī)、利益等方面的問(wèn)題，面對(duì)排污企業(yè)等一些外在的壓力，政府可能會(huì)不作為，或者不嚴(yán)格按照法律的要求去做，這個(gè)時(shí)候公眾能夠起到事后監(jiān)督。

2.公眾是環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量。

相對(duì)于環(huán)保部門(mén)和海洋管理部門(mén)的專業(yè)監(jiān)管人員，公眾人多勢(shì)眾，可以對(duì)環(huán)境污染源和環(huán)境狀況進(jìn)行切實(shí)的監(jiān)督。民眾可以通過(guò)許多途徑舉報(bào)違法排污企業(yè)，從而對(duì)企業(yè)的排污行為造成一種約束。公眾參與可以提高政府環(huán)保的決策效率。在環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，政府不是萬(wàn)能的。在許多情況下，由于受到制度安排不合理，環(huán)保干部素質(zhì)差距等多方面的制約。政府在環(huán)境保護(hù)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不到位，甚至失誤，從而影響決策效率和監(jiān)管效率。而公眾中的專家參與，可以提高政府工作人員環(huán)境治理知識(shí)和技術(shù)儲(chǔ)備，提升政府環(huán)境決策的科學(xué)性。

3.環(huán)境民主建設(shè)提高公眾的地位

環(huán)境民主是民主制度建設(shè)的重要組成部分，是民主原則在環(huán)境管理中的延伸是調(diào)節(jié)。人與自然環(huán)境關(guān)系的根本保證，也是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)?！肮姯h(huán)保權(quán)”，是指公眾有享用清潔健康環(huán)境的權(quán)利。確認(rèn)和保障公民環(huán)保權(quán)力是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的法制基礎(chǔ)。環(huán)境公眾參與，有一個(gè)從較低水平到較高水平的過(guò)程。在這一過(guò)程中，公眾在環(huán)境保護(hù)的豐富實(shí)踐中提高了自身的參政能力，提升了自身與政府和企業(yè)的協(xié)調(diào)能力，確立了公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要地位，從而促進(jìn)了環(huán)境民主建設(shè)。

三、公共參與環(huán)境治理的阻礙

1.公眾參與途徑缺乏。

從已有的與社會(huì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)模式中，公共參與并未完全發(fā)揮其作用，效用較低，社會(huì)組織缺失，有效平臺(tái)缺乏，如水防治信息公開(kāi)與公眾參與平臺(tái)，與公眾參與有關(guān)的內(nèi)容，除環(huán)評(píng)公示外，其他如建議咨詢、舉報(bào)投訴、意見(jiàn)征求、問(wèn)卷調(diào)查等的信息更新頻率極低，從而加劇導(dǎo)致公眾個(gè)體環(huán)境行政參與的無(wú)序性等

2.公眾參與過(guò)程中信息嚴(yán)重缺乏、公眾知情權(quán)的保障力度不夠。

從過(guò)程中相關(guān)信息披露零散、滯后、不完整發(fā)現(xiàn)，公共參與的傾向性較強(qiáng)，實(shí)質(zhì)性的核心內(nèi)容較缺乏，尤其是與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和行為有關(guān)的信息少。

3.利益訴求的效力不夠，對(duì)公眾意見(jiàn)的回應(yīng)機(jī)制不完善。

公共參與的效力決定了公共參與的真正實(shí)行力，只有在激勵(lì)更多的公眾參與下，公共參與才能真正地對(duì)治理環(huán)境起到效果性的作用。而現(xiàn)實(shí)中，讓公眾全部自覺(jué)自愿參與是不現(xiàn)實(shí)的前提，同時(shí)，公眾在參與環(huán)境治理的過(guò)程中，沒(méi)有足夠的回應(yīng)機(jī)制，也是無(wú)法使公眾得到滿足感，無(wú)法使公眾保持對(duì)參與環(huán)境治理的持續(xù)性。

四、對(duì)策與建議

1.豐富公眾參與方式，拓寬公眾參與路徑

我國(guó)在公眾參與環(huán)境保護(hù)方式方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位在發(fā)生法定情形的情況下可以用論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他法定方式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。公眾參與環(huán)保工作的形式、范圍單一原則化。所以“賦權(quán)”是嘉興模式參與機(jī)制中的核心突破。嘉興市積極轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式，拓展了公眾參與的路徑。

例如，民主協(xié)商、集思廣益的“圓桌會(huì)”，環(huán)保案件處罰監(jiān)督的“陪審員”，“點(diǎn)單式”環(huán)保督查，增強(qiáng)主體環(huán)境責(zé)任意識(shí)的“道歉書(shū)”，等等，都成為嘉興公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式。嘉興市生態(tài)文明暨環(huán)境保護(hù)宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心等組織配合環(huán)保局，積極主動(dòng)進(jìn)行常態(tài)化的生態(tài)環(huán)保宣傳教育，推進(jìn)公眾環(huán)境信息知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)建設(shè)，保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，同時(shí)也吸納更多的公眾參與環(huán)境保護(hù)當(dāng)中。

2.公眾參與組織化和精英化，提升公眾參與能力。

首先，保證公眾參與環(huán)境保護(hù)的組織化行動(dòng)。分散的、未經(jīng)組織的大多數(shù)公眾，在采取行動(dòng)方面往往會(huì)在無(wú)所事事和無(wú)所顧忌這兩種極端方式之間進(jìn)行選擇，由于個(gè)體化公眾參與的無(wú)序、行動(dòng)能力弱、參與能力低等局限，公眾參與組織化是彌補(bǔ)公眾參與度不足，發(fā)揮公眾參與效能的必然路徑，因此，在實(shí)踐中可以構(gòu)建環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，宣傳和吸納公眾個(gè)體，使其利益表達(dá)和活動(dòng)都通過(guò)組織理性作用于環(huán)境保護(hù)，并通過(guò)制度化的運(yùn)作機(jī)制塑造行動(dòng)的“規(guī)范性”。

其次，構(gòu)建專門(mén)的組織為精英主體提供其發(fā)揮功能的路徑。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)或者其他行政部門(mén)組織構(gòu)建專家服務(wù)團(tuán)、律師服務(wù)團(tuán)為環(huán)境行政決策、企業(yè)環(huán)境治理、技術(shù)和設(shè)備更新進(jìn)行論證、評(píng)估，提出建議。

3.完善地方性制度構(gòu)建，為公眾參與提供指導(dǎo)和保障

具體而全面的公眾參與環(huán)境公共治理地方性制度是嘉興模式有條不紊實(shí)施的重要保障。首先，以國(guó)家制度為基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)與治理、政府信息公開(kāi)均有條文明確規(guī)定，其中2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》專門(mén)對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)與治理進(jìn)行了規(guī)定，2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也設(shè)置了《信息公開(kāi)和公眾參與》專業(yè)化章程。法律法規(guī)的不斷完善為嘉興公眾參與環(huán)境治理提供了前提和基礎(chǔ)。

其次，嘉興市地方性制度與法規(guī)繼續(xù)沿用了“一核多元”的理念?！都闻d市環(huán)保聯(lián)合會(huì)章程》是嘉興治理模式的核心制度，這是由嘉興市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的重要地位所決定的?！岸嘣笔侵笇?duì)于組織籌備、組織建設(shè)、成員招募、活動(dòng)開(kāi)展等方面均有制度加以規(guī)范。

五、結(jié)語(yǔ)

“公眾參與”是實(shí)現(xiàn)嘉興水污染治理的重要內(nèi)容和保障，構(gòu)建合適的協(xié)同治理模式能更合理、更適度、更有效地讓公眾參與水污染的治理。同時(shí)公眾可以更好的使用監(jiān)督權(quán)，使相關(guān)政策得以充分落實(shí)，發(fā)揮高效率公眾參與社會(huì)協(xié)同治理水污染的不斷完善，可以為其他地區(qū)治理水環(huán)境提供重要的借鑒意義，使更多的治理地區(qū)得到相應(yīng)的幫助。

【參考文獻(xiàn)】

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