黃怡然

蘇州大學(xué)采購與招投標(biāo)管理中心 江蘇蘇州 215021

隨著政府采購理論和實(shí)踐的發(fā)展，以及改革創(chuàng)新在這一領(lǐng)域的深入推進(jìn)，協(xié)議供貨作為一種兼顧效率和效益的采購模式近年來被運(yùn)用得愈發(fā)普遍。協(xié)議供貨是指通過公開招標(biāo)或其他方式，確定協(xié)議供貨項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商、配置、價(jià)格和服務(wù)條件等，并以協(xié)議書的形式固定，由采購人在供貨有效期和供貨目錄內(nèi)自主選擇供應(yīng)商及產(chǎn)品的一種采購模式[1]。在高等院校辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，采購量逐年增長的當(dāng)下，這種采購模式也被越來越多地應(yīng)用到高校采購工作中。特別是對(duì)于品目復(fù)雜、占總體采購份額比例較大的集中采購目錄外項(xiàng)目、集中采購目錄內(nèi)可自行采購的項(xiàng)目，協(xié)議供貨有著廣闊的應(yīng)用前景。

1 協(xié)議供貨應(yīng)用于高校的優(yōu)勢

首先，協(xié)議供貨可以節(jié)約采購成本。隨著原本零星采購的項(xiàng)目合并成為協(xié)議供貨項(xiàng)目，可以形成一定的規(guī)模優(yōu)勢，從而在供應(yīng)商處獲取更為優(yōu)惠的價(jià)格。同時(shí)實(shí)施協(xié)議供貨可以減少采購部門工作人員大量用于同類、小額項(xiàng)目反復(fù)購置的時(shí)間和精力，從而降低行政成本。而對(duì)于實(shí)驗(yàn)耗材、辦公耗材等貨物，協(xié)議供貨有助于高校實(shí)現(xiàn)“零庫存”管理，供應(yīng)商將相關(guān)貨物直接送達(dá)采購人[2]，原本存在于中間環(huán)節(jié)的管理成本得以降低或消解。

其次，協(xié)議供貨可以彌補(bǔ)高校采購計(jì)劃性的不足。一方面，高校采購經(jīng)費(fèi)來源渠道多元化，部分經(jīng)費(fèi)時(shí)效性短，在落實(shí)之后用于采購的時(shí)間有限[3]；另一方面，高校管理結(jié)構(gòu)松散，“九龍治水”現(xiàn)象的存在導(dǎo)致采購部門難以進(jìn)行統(tǒng)籌。這些原因?qū)е赂咝２少徲?jì)劃性較差，部分項(xiàng)目必須采取缺乏競爭性的緊急程序才能完成。而對(duì)于實(shí)施協(xié)議供貨的項(xiàng)目，采購人僅需根據(jù)供貨目錄下訂單即可完成采購，既提高了效率又有相對(duì)靈活的自主選擇權(quán)。

2 協(xié)議供貨在高校的應(yīng)用范圍

協(xié)議供貨在域外國家作為“框架協(xié)議程序”已有較長發(fā)展歷史。根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購示范法》，框架協(xié)議適用于兩種情況：一是采購需求在特定時(shí)間內(nèi)不定期或重復(fù)出現(xiàn)的項(xiàng)目，采用框架協(xié)議可以將一次招標(biāo)的行政成本分?jǐn)偟矫糠萦唵紊?，從而獲得最佳的成本效益；二是預(yù)計(jì)采購需求可能在緊急情況下出現(xiàn)的項(xiàng)目，采用框架協(xié)議可以確保供應(yīng)安全，并盡可能避免因采用緊急程序而導(dǎo)致成交價(jià)格過高的問題。

在我國政府采購體制中，更傾向于在第一種情形下適用協(xié)議供貨。以江蘇省為例，蘇采購〔2017〕48號(hào)文件規(guī)定的省級(jí)政府采購協(xié)議供貨項(xiàng)目包括PC服務(wù)器等6類貨物、車輛維修和保養(yǎng)等9類服務(wù)，以及工程項(xiàng)目；再以浙江省為例，浙財(cái)采監(jiān)〔2017〕6號(hào)規(guī)定的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購項(xiàng)目則涵蓋了空調(diào)等21類貨物以及計(jì)算機(jī)設(shè)備和軟件租賃等14類服務(wù)。

由此可見政府采購整體格局趨于保守，協(xié)議供貨適用面窄，以免其在臻于成熟前被濫用。而高校作為重要的社會(huì)創(chuàng)新主體，可以在確保符合法規(guī)前提下，穩(wěn)步推進(jìn)協(xié)議供貨在上述兩種情形下更多項(xiàng)目中的應(yīng)用，包括但不限于后勤物資、實(shí)驗(yàn)耗材、設(shè)備養(yǎng)護(hù)、法律顧問、招標(biāo)代理、外貿(mào)代理、公務(wù)機(jī)票代理、教學(xué)視頻攝制等。

不過高校采購部門必須意識(shí)到，協(xié)議供貨由于具體采購量的不確定性，所能取得的規(guī)模效益難以和批量集中采購相比擬，可從供應(yīng)商處取得的優(yōu)惠有限。并且協(xié)議供貨模式下實(shí)際參與競爭的供應(yīng)商匿名性差，可能造成相互串通乃至個(gè)別寡頭壟斷市場，與政府采購的初衷背道而馳。因此協(xié)議供貨只能被定位為集中采購的補(bǔ)充手段，其應(yīng)用必須通過充分的調(diào)研和論證，切忌盲目擴(kuò)大范圍，如對(duì)專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的設(shè)備、復(fù)雜服務(wù)、有條件實(shí)施批量集中采購以及預(yù)計(jì)采購頻次低的項(xiàng)目應(yīng)避免使用協(xié)議供貨。

3 協(xié)議供貨模式及協(xié)議供貨合同的類型

《公共采購示范法》所指出框架協(xié)議的類型有：無第二階段競爭的“封閉式”框架協(xié)議，即載明除交付數(shù)量和時(shí)間外所有采購條款、在訂立后沒有其他供應(yīng)商能加入的協(xié)議；有第二階段競爭的“封閉式”框架協(xié)議，即與多個(gè)供應(yīng)商訂立并僅明確主要條款，在具體訂單下達(dá)前的第二階段要求入圍供應(yīng)商進(jìn)行另一輪競爭的封閉式協(xié)議；“開放式”框架協(xié)議，即任何供應(yīng)商只要具備資格且通過申請(qǐng)即可隨時(shí)加入并有第二階段競爭的協(xié)議[4]。

從高校采購實(shí)踐來看，這些協(xié)議類型分別適合不同情形。無第二階段競爭的“封閉式”協(xié)議適用于市場價(jià)格較為透明、規(guī)格相對(duì)統(tǒng)一、采購頻次極高的貨物，如圖書期刊、食堂伙食物資；有第二階段競爭的“封閉式”協(xié)議適用于價(jià)格波動(dòng)較大的貨物，以及價(jià)格透明度較低的服務(wù)和工程，如電子設(shè)備、零星維修工程；“開放式”協(xié)議則限于高校性質(zhì)的特殊性，僅適用于有上級(jí)主管部門所確定定點(diǎn)采購供應(yīng)商名錄的項(xiàng)目，如審計(jì)服務(wù)、會(huì)議服務(wù)。

與類型的多樣性相呼應(yīng)，供需雙方所簽署的協(xié)議供貨合同也應(yīng)采取不同形式，如不確定交付合同、一攬子合同和總括合同等。不確定交付合同可用于交付時(shí)間或數(shù)量無法預(yù)知的單一品目采購項(xiàng)目；一攬子合同則包含冗長的供貨目錄，用于在不確定交付合同基礎(chǔ)上連采購品目都無法預(yù)知的采購項(xiàng)目[5]；總括合同主要用于承包項(xiàng)目。高校采購部門必須結(jié)合具體項(xiàng)目實(shí)際情況，審慎決定采用何種協(xié)議供貨類型、合同形式，不斷積累經(jīng)驗(yàn)并形成規(guī)范。

4 高校協(xié)議供貨的發(fā)展路徑

4.1 構(gòu)建一站式平臺(tái)

隨著信息化建設(shè)的發(fā)展以及網(wǎng)上購物的普及，高校應(yīng)參照政府采購協(xié)議供貨電子賣場、第三方網(wǎng)購商城等設(shè)計(jì)方案，構(gòu)建自有的一站式協(xié)議供貨平臺(tái)，將各類協(xié)議供貨項(xiàng)目納入統(tǒng)一管理，尤其是諸如辦公設(shè)備、辦公耗材、普通家具、實(shí)驗(yàn)耗材等通用貨物。該平臺(tái)應(yīng)具備協(xié)議供貨的核心業(yè)務(wù)模塊，包括針對(duì)采購人的直接采購、第二階段競爭信息發(fā)布，針對(duì)供應(yīng)商的產(chǎn)品信息管理、報(bào)價(jià)提交，針對(duì)采購部門的流程審批、查詢統(tǒng)計(jì)、問卷調(diào)查、供應(yīng)商庫管理等模塊。此外還可強(qiáng)化平臺(tái)與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等系統(tǒng)的銜接，進(jìn)一步完善平臺(tái)功能性。

一站式協(xié)議供貨平臺(tái)可為采購人完成工作提供便捷，采購體驗(yàn)更符合當(dāng)今主流購物習(xí)慣。各職能部門則可直觀監(jiān)控采購人的采購行為和記錄，收集關(guān)于協(xié)議供貨相關(guān)問題的反饋意見；還可壓縮存在于采購、驗(yàn)收、支付、資產(chǎn)入庫環(huán)節(jié)中的冗余程序，實(shí)現(xiàn)由財(cái)務(wù)按賬期統(tǒng)一結(jié)算的付款方式，在提升效率的同時(shí)降低管理成本。同時(shí)借助該平臺(tái)采購部門還可曝光供應(yīng)商的不良行為，并為其提供申訴渠道，使供應(yīng)商庫的管理更透明有序。最后，如需采用電子逆向拍賣、網(wǎng)上競價(jià)等第二階段競爭程序，可考慮放寬參與者資質(zhì)到協(xié)議供貨框架以外，通過吸引更多供應(yīng)商參與以強(qiáng)化競爭，為采購人爭取更優(yōu)的價(jià)格和服務(wù)。

當(dāng)然一站式平臺(tái)存在固有缺點(diǎn)。一方面建設(shè)成本較高，針對(duì)高校間組織結(jié)構(gòu)之差異需定制開發(fā)，而高校本身采購規(guī)模有限，應(yīng)權(quán)衡開發(fā)投入及通過平臺(tái)所能節(jié)約采購成本、管理成本的得失。另一方面平臺(tái)增加了供應(yīng)商上架、維護(hù)產(chǎn)品信息的成本，可能推高產(chǎn)品價(jià)格，如銷量不理想更將影響供應(yīng)商響應(yīng)積極程度。同時(shí)，基于“封閉式”協(xié)議構(gòu)建的一站式平臺(tái)天然競爭性不足，品牌、品種、庫存等均受到限制。有鑒于此，相同地域內(nèi)的高?？煽紤]建立采購聯(lián)盟，探索構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)的可能性，以免出現(xiàn)信息孤島和資源浪費(fèi)現(xiàn)象[6]。

4.2 推進(jìn)電商化進(jìn)程

中央國家機(jī)關(guān)根據(jù)國機(jī)采字〔2016〕9號(hào)文件，對(duì)5類貨物實(shí)行電子賣場定點(diǎn)采購，首期定點(diǎn)電商包括6家大企業(yè)、22家中小微企業(yè)；江蘇省根據(jù)蘇財(cái)購〔2015〕45號(hào)文件，對(duì)限額以下的39類、160品目貨物實(shí)行網(wǎng)上商城直接采購，首期引入蘇寧、京東、天貓3家定點(diǎn)電商。定點(diǎn)電商作為一種特殊的協(xié)議供貨模式，是“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的創(chuàng)新舉措，是公共部門電子政務(wù)與私營部門電子商務(wù)的結(jié)合，體現(xiàn)了公共資源優(yōu)勢和市場機(jī)制的互補(bǔ)[7]。

對(duì)采購規(guī)模不大、采購頻次高且個(gè)性化差異明顯的通用類貨物，定點(diǎn)電商在價(jià)格、品種、庫存和配送速度上具有傳統(tǒng)供應(yīng)商無可比擬的優(yōu)勢。傳統(tǒng)供應(yīng)商在定價(jià)時(shí)需要綜合計(jì)算投標(biāo)成本、伴隨服務(wù)、生產(chǎn)廠家定價(jià)策略、稅金與賬期結(jié)算方式等多方面因素[8]，且所代理品牌數(shù)量、實(shí)體經(jīng)營場所規(guī)模、配送專員人數(shù)有限。相較而言，定點(diǎn)電商憑借與市場緊密結(jié)合的成熟平臺(tái)，所提供產(chǎn)品價(jià)格更為公開透明，有助于克服價(jià)格監(jiān)管的難題[9]；同時(shí)其倉儲(chǔ)、物流管理水平也久經(jīng)市場考驗(yàn)，相比傳統(tǒng)供應(yīng)商顯然更有競爭力。

然而定點(diǎn)電商模式也有亟待解決的問題，如高校如何取得采購數(shù)據(jù)主導(dǎo)權(quán)、數(shù)據(jù)安全性和規(guī)范性如何保障、付款方式如何轉(zhuǎn)換成賬期結(jié)算等，因此不宜盲目擴(kuò)大其應(yīng)用。由于政府采購電商化也仍在探索階段，可供高校借鑒的經(jīng)驗(yàn)尚不充分，電商定點(diǎn)采購協(xié)議應(yīng)被暫時(shí)定位為一種準(zhǔn)“開放式”協(xié)議，即面向主管部門所確定的當(dāng)期定點(diǎn)電商開放，以保持與上級(jí)政策一致性。定點(diǎn)電商供貨品目也應(yīng)立足于政府采購所規(guī)定范圍，在平穩(wěn)運(yùn)行后逐步向其他通用類貨物推進(jìn)。尤其是對(duì)諸如小型電器、清潔用具、生活用品等傳統(tǒng)協(xié)議供貨采購一般不涉及的小額、零星項(xiàng)目，采購部門可通過引入定點(diǎn)電商來填補(bǔ)管理空白。

盡管定點(diǎn)電商有諸多優(yōu)勢，但因供貨范圍局限，無法取代傳統(tǒng)供應(yīng)商地位，特別是在其所不涉足的服務(wù)、工程方面。即使就通用貨物而言，傳統(tǒng)供應(yīng)商也可充分發(fā)揮其本地化優(yōu)勢，以服務(wù)為核心與定點(diǎn)電商展開差異化競爭，如提供響應(yīng)時(shí)間更短的現(xiàn)場服務(wù)、增加質(zhì)保期限、提供應(yīng)急備品等。高校采購部門應(yīng)落實(shí)“放管服”改革精神，為采購人提供多種渠道供其自主選擇，使采購人無分價(jià)格導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向都能在協(xié)議供貨框架內(nèi)獲取滿意的產(chǎn)品。唯其如此才能使協(xié)議供貨采購模式的價(jià)值最大化，成為高?？沙掷m(xù)發(fā)展的助推力。