王 凱

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新時(shí)代體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的政府責(zé)任——基于元治理理論和體育改革實(shí)踐的分析

王 凱1,2

（1.南京體育學(xué)院 體育賽事研究中心，江蘇 南京 210014；2.復(fù)旦大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200433）

通過(guò)文獻(xiàn)資料調(diào)研、實(shí)踐考察、邏輯分析等研究方法，對(duì)我國(guó)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的政府責(zé)任進(jìn)行了考察。研究認(rèn)為,體育治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主體的地位認(rèn)知和良性互動(dòng)，要處理好“實(shí)然”與“應(yīng)然”的關(guān)系。結(jié)果表明：西方語(yǔ)境下的治理理論在我國(guó)語(yǔ)境存在不完全匹配問(wèn)題?；谠卫砝碚撎岢隽苏隗w育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng),包括明確發(fā)展以人民為中心的體育，塑造法治和服務(wù)型政府的元目標(biāo)；重視內(nèi)部元治理，推行體育善政，打造體育“強(qiáng)政府”；加大體育社會(huì)組織、市場(chǎng)主體扶持與優(yōu)化，壯大體育“大社會(huì)”；實(shí)現(xiàn)“政府-市場(chǎng)-社會(huì)-個(gè)人”在體育治理中的廣泛參與，促進(jìn)治理元協(xié)同等。通過(guò)對(duì)國(guó)家體育總局的改革實(shí)踐考察，了解當(dāng)前政府在體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和不足?？傮w來(lái)說(shuō)，國(guó)家體育總局在意識(shí)層面和頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)做到了責(zé)任的基礎(chǔ)架構(gòu)，但依然存在改革的總體認(rèn)識(shí)不到位，人民參與體育治理的機(jī)制設(shè)計(jì)不足，政府內(nèi)部整體治理機(jī)制尚不健全，對(duì)治理主體培育尚存操作性困境等問(wèn)題?；诖?，提出了均衡政府體育發(fā)展責(zé)任目標(biāo)，推行體育行政的整體性治理，落實(shí)社會(huì)市場(chǎng)主體自治治理，促成多主體協(xié)同互構(gòu)；推動(dòng)體育治理法治進(jìn)程，強(qiáng)化元治理保障體系建設(shè)等政府責(zé)任優(yōu)化路徑。

體育；治理體系；元治理；公共服務(wù)；改革

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了這一時(shí)代命題。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，是關(guān)系我國(guó)政治發(fā)展和社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的重大命題。體育作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域也經(jīng)歷著前所未有的變化，正面臨著國(guó)際環(huán)境變化、經(jīng)濟(jì)價(jià)值彰顯、體制機(jī)制改革、社會(huì)深度轉(zhuǎn)型等因素的多重疊加。十九大報(bào)告要求“廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)”，要實(shí)現(xiàn)好黨和政府對(duì)于體育的希望，落實(shí)好全民健身和建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是體育全面深化改革發(fā)展的總目標(biāo)，又是實(shí)現(xiàn)體育使命的核心手段和根本保障。而選擇怎樣的方式實(shí)現(xiàn)體育治理的現(xiàn)代化需要直面我國(guó)體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，正如習(xí)近平總書記所指出的：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的?！保ㄈ嗣袢?qǐng)?bào),2014）體育應(yīng)該實(shí)現(xiàn)怎樣的治理必須面向我國(guó)體育發(fā)展的歷史、現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)本土化關(guān)照。

1 話題之前：體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本認(rèn)知

1.1 體育治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的銜接

伴隨社會(huì)的總體發(fā)展，公眾的體育需求呈現(xiàn)出量增、多元、高質(zhì)、差異的發(fā)展態(tài)勢(shì)，體育的功能日益彰顯；國(guó)家對(duì)體育的價(jià)值訴求由單一走向多元，由外圍走向本質(zhì)；市場(chǎng)、社會(huì)等對(duì)體育的發(fā)展有了更多的期待和參與意愿。在這一背景下，落實(shí)好全民健身國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)，需要國(guó)家體育治理體系和治理能力的跨越升級(jí)。而這一跨越要遵循體育事業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律特征，做好體育發(fā)展的歷史、現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的銜接。從國(guó)際體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)的體育發(fā)展既要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，又要避免休克療法，要穩(wěn)中求進(jìn)。我國(guó)原有的體育管理體系取得了令世界矚目的成績(jī)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在新形勢(shì)下依然要保留其合理的內(nèi)容，而不應(yīng)簡(jiǎn)單的摒棄。體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化亦不是空中樓閣，不能夠簡(jiǎn)單的理想化建構(gòu)，應(yīng)從治理的主體、治理的職能、機(jī)制的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)的體系等方面做好縱向的銜接發(fā)展。

1.2 體育治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)多元主體的地位認(rèn)知和良性互動(dòng)

提到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理主體是一個(gè)不可回避的話題，“治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)就是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系”（高小平,2014）。近些年，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)實(shí)踐進(jìn)程中，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)治理主體有了諸多的探討，體育領(lǐng)域也是如此，諸多的學(xué)者借鑒西方治理理論提出了“多中心治理”“多元治理”“網(wǎng)絡(luò)化治理”等概念，對(duì)社會(huì)主體、市場(chǎng)主體在國(guó)家體育治理中的地位進(jìn)行了彰顯。但筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的發(fā)展背景下，我們應(yīng)樹立并確證中國(guó)特色社會(huì)主義體育治理體系：一方面，應(yīng)該正確地認(rèn)識(shí)市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等主體在體育產(chǎn)業(yè)和體育事業(yè)發(fā)展中的作用、現(xiàn)實(shí)和潛能，同時(shí)要正視各主體現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、不足和突破路徑；另一方面，要推進(jìn)各主體在體育發(fā)展中的協(xié)同作用，明確體育治理現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)主體、協(xié)同主體和參與主體，剖析相互之間的協(xié)同、互助可能和需要，促進(jìn)體育治理領(lǐng)導(dǎo)主體、協(xié)同主體和參與主體之間的良性互動(dòng)。

1.3 體育治理現(xiàn)代化要處理好“實(shí)然”與“應(yīng)然”的關(guān)系

梳理體育治理現(xiàn)代化的相關(guān)研究，學(xué)者對(duì)體育治理現(xiàn)代化給予了極大的關(guān)注，且產(chǎn)生了不少高質(zhì)量的論作，但分析來(lái)看，對(duì)“應(yīng)然”的“理想建構(gòu)”者眾，而對(duì)“實(shí)然”面相者少，存在著一定的理想主義傾向。全面深化改革的總目標(biāo)是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在體育領(lǐng)域也是如此。當(dāng)前，我國(guó)體育改革依然面臨著改革總體目標(biāo)不明影響體育發(fā)展總體定位和謀劃，體育改革滯后制約體育產(chǎn)業(yè)、事業(yè)發(fā)展能力提升，改革執(zhí)行效能乏力對(duì)既有改革謀劃形成阻礙，支持系統(tǒng)發(fā)育不良遲滯改革深化推進(jìn)的問(wèn)題。體育的發(fā)展面臨著公眾需求的量質(zhì)齊增和供給的不平衡、不充分的矛盾，社會(huì)主體、市場(chǎng)主體、公民主體等參與意愿不斷增強(qiáng)和參與能力欠缺的矛盾，政府改革呼聲日高和改革方向、改革動(dòng)力、改革支撐不足的矛盾等多元困境。因此，在進(jìn)行體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)處理好“實(shí)然”與“應(yīng)然”的關(guān)系，做好總體謀劃，做好對(duì)相關(guān)主體的培育和政府職能轉(zhuǎn)移的銜接配合，明確好當(dāng)前政府的職能定位和責(zé)任內(nèi)容。

2 體育治理現(xiàn)代化中西方治理理論的本土化現(xiàn)實(shí)困境

治理理論產(chǎn)生于西方社會(huì)，面對(duì)政府失效、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈，各種問(wèn)題層出不窮的現(xiàn)實(shí)，在公共選擇理論、新自由主義思潮的理論影響下，治理理論應(yīng)運(yùn)而生并快速發(fā)展。治理理論主張政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多中心治理，強(qiáng)調(diào)主體間的平等與合作；強(qiáng)調(diào)公共利益；治理理論注重公眾的需求和公民在國(guó)家與社會(huì)事務(wù)中的參與，強(qiáng)調(diào)效率化的治理（施雪華 等,2014）。學(xué)者從不同的維度指出了西方治理理論對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的意義與啟示，基于不同的維度探討了我國(guó)體育治理現(xiàn)代化的問(wèn)題（陳洪,2014;楊樺,2015;姜世波,2016;馬德浩,2018），對(duì)我國(guó)體育治理研究做出了積極的探索。結(jié)合學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐觀察，筆者認(rèn)為，目前西方治理理論在我國(guó)體育治理現(xiàn)代化中存在著以下困境。

2.1 發(fā)展基礎(chǔ)的不同帶來(lái)治理理論的本土性匹配問(wèn)題

公共選擇和新自由主義的理論思潮，政府失靈、公民社會(huì)的成熟等現(xiàn)實(shí)被普遍認(rèn)為是治理理論產(chǎn)生的主要致因。而從治理理論的理論主張反推這一理論的時(shí)候，我們能夠發(fā)現(xiàn)，這一理論所蘊(yùn)含的豐富的后現(xiàn)代性意蘊(yùn)。一些學(xué)者對(duì)治理理論的后現(xiàn)代性給予了肯定，認(rèn)為治理理論體現(xiàn)了現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的交融，且是后現(xiàn)代性?shī)A雜一定現(xiàn)代性殘留的交融，后現(xiàn)代性清晰突出；治理理論解構(gòu)現(xiàn)代性中的秩序、確定、規(guī)律、權(quán)威等概念，主張不確定性、差異性、多元論、合作共治，因此，治理理論身處于后現(xiàn)代主義語(yǔ)境之中（鄭杭生 等,2015）。從治理理論的理論主張能夠發(fā)現(xiàn)其所處的話語(yǔ)場(chǎng)域是典型的后現(xiàn)代場(chǎng)域。我國(guó)正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程中，現(xiàn)代化是我國(guó)努力且尚未竟之事業(yè)，在體育領(lǐng)域也是如此，這一基礎(chǔ)決定了治理理論在我國(guó)推行面向的是特殊的話語(yǔ)場(chǎng)域。西方治理提倡的是社會(huì)中心，而我們遵循的是國(guó)家中心；西方強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任社會(huì)，且發(fā)揮著巨大的作用，而我們凸顯的是責(zé)任政府（也因?yàn)槲覈?guó)責(zé)任社會(huì)遠(yuǎn)未成熟）。

2.2 我國(guó)多元主體發(fā)展不足帶來(lái)多中心治理支撐不足

治理理論強(qiáng)調(diào)多中心治理，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)體的多元參與，這對(duì)緩解政府壓力，調(diào)動(dòng)社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人力量以更好地提升國(guó)家和社會(huì)治理效率，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要有著積極的意義。但是，理論的美好并不意味著現(xiàn)實(shí)的水到渠成，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)力量發(fā)展薄弱，體育社會(huì)組織發(fā)展存在著總量不足、活力不夠、能力欠缺等問(wèn)題；市場(chǎng)力量存在著制度不暢、主體不明、目標(biāo)不清、活力不足、監(jiān)管不到等問(wèn)題；個(gè)人方面也存在著治理參與意愿不強(qiáng)、通道不暢、水平不高、反饋不足等問(wèn)題。體育社會(huì)組織方面，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“注冊(cè)掛靠”制度且缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了總量和質(zhì)量的嚴(yán)重不足，根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國(guó)正式登記的體育社會(huì)組織僅有32 785個(gè)，根據(jù)當(dāng)時(shí)人口計(jì)算每萬(wàn)人僅擁有0.2個(gè)體育組織，而德國(guó)每890人便擁有1個(gè)體育組織，相距甚遠(yuǎn)；根據(jù)民政部2013年對(duì)社會(huì)組織的調(diào)查：體育類社團(tuán)的活躍度指數(shù)和服務(wù)能力指數(shù)分列倒數(shù)第2位和倒數(shù)第1位（馬德浩,2018）。根據(jù)國(guó)家體育總局內(nèi)部不完全統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)，體育的社會(huì)化程度迅速提高，全國(guó)正式登記的體育社會(huì)組織年均增幅達(dá)到10.86%，保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭，活躍在城鄉(xiāng)基層社區(qū)以健身團(tuán)隊(duì)為主體的未登記的體育社會(huì)組織（草根體育社會(huì)組織）的數(shù)量超過(guò)百萬(wàn)，網(wǎng)絡(luò)體育組織超過(guò)80萬(wàn)，并且仍呈快速發(fā)展之勢(shì)。盡管如此，我國(guó)體育社會(huì)組織的數(shù)量和質(zhì)量依然不足以支撐強(qiáng)大的體育需求。在市場(chǎng)方面，體育產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)司司長(zhǎng)歐曉理介紹，2018年我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重將超過(guò)1%，體育消費(fèi)將近1萬(wàn)億，體育產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)超過(guò)20%，吸納就業(yè)人數(shù)超過(guò)440萬(wàn)人（新浪財(cái)經(jīng),2018）。但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯不夠清晰，產(chǎn)業(yè)發(fā)展總規(guī)模依然不足，市場(chǎng)主體社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題依然制約著市場(chǎng)力量在體育治理中的參與和效力達(dá)成。

2.3 治理理論的去中心化將容易導(dǎo)致責(zé)權(quán)邊界的模糊

治理理論主張的一個(gè)重要內(nèi)容就是公共利益，西方社會(huì)在市場(chǎng)制度不斷優(yōu)化、社會(huì)制度不斷完善的背景下，社會(huì)責(zé)任已然形成了一個(gè)普遍性的認(rèn)同，在各主體進(jìn)行治理參與的過(guò)程中，公共利益往往成為一個(gè)主要的，起碼是重要的考量?jī)?nèi)容。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任政府，政府在各類公共事務(wù)上承擔(dān)著必不可少且不可或缺的責(zé)任，也是廣大人民對(duì)政府的共同認(rèn)知，而社會(huì)則往往被貼上“不正規(guī)”“不可靠”的標(biāo)簽。同時(shí)，我國(guó)無(wú)論是市場(chǎng)主體、社會(huì)主體還是公眾個(gè)人，其社會(huì)責(zé)任意識(shí)還遠(yuǎn)未形成，利己行為無(wú)處不在，在這一背景下強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理就容易導(dǎo)致各主體所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任模糊，容易造成諸多基礎(chǔ)性公共服務(wù)的缺失，最終損害人民對(duì)體育的基本需求的滿足。同時(shí)，治理理論追求共治，強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)各主體的高度自治和對(duì)重大公共事務(wù)的集體決策和集體行動(dòng)，依賴的是共同目標(biāo)的達(dá)成和協(xié)商機(jī)制的建立，在現(xiàn)有的技術(shù)條件、主體能力不夠成熟的情況下，也面臨著諸多的障礙。同時(shí)，我們也必須關(guān)注西方治理理論實(shí)踐中所出現(xiàn)的政府失靈、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈等對(duì)國(guó)家治理、社會(huì)治理所帶來(lái)的解釋力不足和實(shí)踐應(yīng)對(duì)困境的事實(shí)，在我國(guó)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中盡可能規(guī)避西方治理情境下所出現(xiàn)的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建構(gòu)本土性治理理論體系，以更好地指導(dǎo)我國(guó)體育治理現(xiàn)代化，推進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)發(fā)展，促進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的順利推進(jìn)。

3 體育治理現(xiàn)代化“元治理”與政府責(zé)任

3.1 “元治理”理論及體育治理現(xiàn)代化的元治理

英國(guó)學(xué)者鮑勃·杰索普提出了“元治理”的概念（Jessop,1997）。并在隨后的研究中指出，元治理是在“復(fù)雜性日漸突出的環(huán)境下，層級(jí)治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理必然傾向失靈”的背景和理論反思基礎(chǔ)上產(chǎn)生的（Jessop, 2003），是對(duì)治理理論的反思和修繕，是為了減少政府-市場(chǎng)-社會(huì)三大治理主體的摩擦，緩解3種治理手段的失靈問(wèn)題而提出的，旨在通過(guò)國(guó)家在公共事務(wù)中的元領(lǐng)導(dǎo)作用，來(lái)構(gòu)建基礎(chǔ)性的制度框架并發(fā)揮其引導(dǎo)及激勵(lì)協(xié)調(diào)作用。元治理主要致力于通過(guò)加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)、公共討論、談判協(xié)商等手段來(lái)解決各主體參與動(dòng)力不足、信息不對(duì)稱、權(quán)力不對(duì)等、權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)等治理主體間的矛盾問(wèn)題（Jessop, 2003;Kari Hakariet al.,2013）。與治理理論相比，元治理更加注重各類治理方式的適應(yīng)性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)治理、社會(huì)治理、政府治理等的特長(zhǎng)領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)元力量的主導(dǎo)、協(xié)同、支持、規(guī)約等作用，從目前來(lái)看更加適合我國(guó)體育治理的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、多元參與、居民自治、良性互動(dòng)的發(fā)展思路，構(gòu)建基于政府元主體的體育治理框架（圖1）。

圖1 體育治理現(xiàn)代化“元治理”框架

Figure 1. Modern Governance “Meta Governance” Framework

3.2 元治理視域下體育治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任框架

元治理強(qiáng)調(diào)政府在整個(gè)體育治理體系中的主導(dǎo)地位，政府理應(yīng)承擔(dān)必要的責(zé)任，這些責(zé)任包括對(duì)體育發(fā)展的整體性的制度安排，通過(guò)制度的形式明確國(guó)家、政府、社會(huì)的職能邊界，不斷提升政府體育行政的能力，形成體育系統(tǒng)理性、積極而又有限干預(yù)的強(qiáng)政府；積極的培育體育社會(huì)組織和體育市場(chǎng)主體的力量，積極培育良好的體育市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造友善的社會(huì)治理環(huán)境，培育并壯大外部元治理；明確體育治理的元目標(biāo)，旨在發(fā)展以人民為中心的體育，完善公共體育服務(wù)體系，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的多元體育需求；構(gòu)建現(xiàn)代化體育治理體系，優(yōu)化政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)（圖2）。

圖2 體育治理現(xiàn)代化元治理中的政府責(zé)任與關(guān)系示意

Figure2. Government Responsibility and Relationshipin the Modern Governance of Sports Governance

3.2.1 明確體育元目標(biāo)

發(fā)展以人民為中心的體育，塑造法治和服務(wù)型政府。以人民為中心的發(fā)展理念是習(xí)近平總書記治國(guó)理政思想的核心精髓，也是新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)中國(guó)體育事業(yè)改革發(fā)展的基本立場(chǎng)和基本方針。在全民健身意識(shí)大覺(jué)醒和健康中國(guó)崛起的新時(shí)代，習(xí)近平總書記從中華民族偉大復(fù)興的高度，多個(gè)場(chǎng)合深刻闡述了體育事業(yè)與人民的幸福生活緊密相連，全民健身與健康中國(guó)高度融合，體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)與民族復(fù)興夢(mèng)相互促進(jìn)等一系列重大戰(zhàn)略問(wèn)題，核心思想就是要發(fā)展以人民為中心的體育。從目前來(lái)看，體育元治理就是要發(fā)展以人民為中心的體育，做到體育的發(fā)展為了人民、發(fā)展動(dòng)力來(lái)源人民、發(fā)展的好壞由人民評(píng)價(jià)，圍繞總目標(biāo)建立均衡的利益體系。為確保體育元治理的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)以自身的體育善政促進(jìn)體育善治為愿景，明確體育社會(huì)治理的目標(biāo)，承擔(dān)多重角色，建立靈活、規(guī)范、面向人民的體育公共服務(wù)體系，強(qiáng)化體育服務(wù)型政府打造，繼續(xù)推進(jìn)體育領(lǐng)域“管制型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，以更好地滿足人民對(duì)更加美好體育生活的需求。元治理確證了政府在治理中的主導(dǎo)性地位，但同時(shí)要規(guī)避“政府失靈”的問(wèn)題，要對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束，打造“有限政府”，確保既實(shí)現(xiàn)政府主體的應(yīng)有責(zé)任，又不至于帶來(lái)“管制型”政府的復(fù)燃，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)就需要通過(guò)法律的手段來(lái)確定政府的責(zé)權(quán)利體系，用法治取代人治，通過(guò)法律之手來(lái)確認(rèn)和調(diào)整不同利益的關(guān)系，促進(jìn)政府從業(yè)人員的依法行政。

3.2.2 重視內(nèi)部元治理

推行體育善政，打造體育“強(qiáng)政府”。西方治理理論強(qiáng)調(diào)打造一個(gè)多元主體治理格局，這一理論不符合當(dāng)前我國(guó)體育發(fā)展的基本狀態(tài)，不符合中國(guó)體育發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)。在對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)科層治理和現(xiàn)代化治理追求的話語(yǔ)互動(dòng)中，提出了體育元治理的治理模式，在這一模式中，政府依然處在核心價(jià)值的地位，對(duì)體育元治理的成功與否具有決定性的作用，政府的職能定位、責(zé)任實(shí)施、權(quán)利執(zhí)行、社會(huì)培育、環(huán)境優(yōu)化等都直接影響著整個(gè)體育治理系統(tǒng)的發(fā)展，因此，政府應(yīng)構(gòu)建“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的體育治理結(jié)構(gòu)，推行體育領(lǐng)域的善政。第一，在政府能力上，應(yīng)不斷的優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提升體育政策、法規(guī)的研制水平，加強(qiáng)體育政策法規(guī)的執(zhí)行力度，優(yōu)化體育發(fā)展的多元評(píng)價(jià)；完善體育治理結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化內(nèi)部科層治理的結(jié)構(gòu)和工作制度，建立開放合作、自我規(guī)制、靈活高效的內(nèi)部治理。第二，在組織層面上，不斷提升組織協(xié)調(diào)和資源整合能力，從法律層面確證“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”各主體在體育治理中的權(quán)責(zé)職能，培育、優(yōu)化各治理主體發(fā)揮作用的環(huán)境，建立各主體資源共享、機(jī)制共建、成果共分的利益機(jī)制，倡導(dǎo)體育公共精神的達(dá)成。第三，在工作機(jī)制上，要正視當(dāng)前我國(guó)體育行政系統(tǒng)所處的“部門分割”狀態(tài)，充分認(rèn)識(shí)體育工作的全面性、復(fù)雜性、跨界性、融合性，在政府系統(tǒng)打破原有的“體育行政單一”工作機(jī)制，將體育置于國(guó)家治理的整體范疇，促進(jìn)體育部門與發(fā)改部門、教育部門、旅游部門、衛(wèi)生部門、安保部門、城建部門等多部門的協(xié)同行政，建立跨部門的體育發(fā)展聯(lián)席機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多部門的“共同治理”。第四，在公務(wù)員個(gè)體層面，應(yīng)不斷提升個(gè)體的體育治理水平和治理能力，通過(guò)招錄環(huán)節(jié)的嚴(yán)把關(guān)、在職在崗的再培訓(xùn)、體育實(shí)踐的多體驗(yàn)、日常工作的大討論等方式不斷提升個(gè)體的工作能力。

3.2.3 培育外部元治理

加大體育社會(huì)組織、市場(chǎng)主體扶持與優(yōu)化，壯大體育“大社會(huì)”。長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家總體的“全能型政府”的環(huán)境中，體育發(fā)展也主要采用著“全能型”的管理模式，政府幾乎包辦了體育發(fā)展的方方面面，造成了我國(guó)體育治理領(lǐng)域典型的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”格局，曾經(jīng)一度是“強(qiáng)政府、無(wú)社會(huì)”。在改革開放以后，我國(guó)才逐漸有了體育社會(huì)組織和體育市場(chǎng)的聲音，但發(fā)展依然不容樂(lè)觀。當(dāng)前，體育改革的聲音日漸高漲，且正在路上，推行體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是對(duì)體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，又是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的理性反思。而要推行體育治理現(xiàn)代化，當(dāng)前最大的短板在于體育社會(huì)主體和市場(chǎng)主體還不足以很好地支撐多元治理的獨(dú)立主體角色，尤其是社會(huì)體育主體，無(wú)論是自治的動(dòng)力、自治的水平都處在較為薄弱的階段。因此，政府在不斷提升自身能力的同時(shí)，應(yīng)致力于體育社會(huì)和市場(chǎng)力量的培育，應(yīng)加快體育職能的轉(zhuǎn)移，將社會(huì)能辦的交由社會(huì)，將市場(chǎng)能承擔(dān)的放權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)政府購(gòu)買、權(quán)力下放等方式賦予社會(huì)更大的空間。同時(shí)，不斷強(qiáng)化自身對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)管，在培育扶持的同時(shí)，營(yíng)造社會(huì)和市場(chǎng)參與體育治理的良好環(huán)境。與此同時(shí)，要建立暢通的公眾體育訴求傳達(dá)通道，一方面，全面了解百姓的真實(shí)體育訴求，提升政府自身決策和執(zhí)政水平；另一方面，了解百姓對(duì)體育服務(wù)、體育產(chǎn)品等的滿意度，以更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的監(jiān)管，促進(jìn)整體治理水平提升和體育事業(yè)發(fā)展。

3.2.4 促進(jìn)治理元協(xié)同

實(shí)現(xiàn)“政府-市場(chǎng)-社會(huì)-個(gè)人”在體育治理中的廣泛參與。政府在元治理體系中承擔(dān)著“確保不同治理機(jī)制和政權(quán)的和諧；充當(dāng)不同政策社群之間對(duì)話的首要組織者；利用組織智慧和信息的相對(duì)壟斷地位來(lái)塑造認(rèn)知期待；充當(dāng)‘上訴法院’，解決治理過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議”的職能（杰索普,2014）。政府在體育元治理中不僅要培育各主體、規(guī)約各主體，還要促進(jìn)各主體在體育治理中實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)商對(duì)話。政府在體育事務(wù)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)幾個(gè)轉(zhuǎn)化：從體育的工具理性轉(zhuǎn)向體育的人本主義，從管的角色轉(zhuǎn)向服務(wù)的角色，從金牌至上轉(zhuǎn)向人民至上，從體育服務(wù)供給短缺轉(zhuǎn)向供給豐富。要實(shí)現(xiàn)價(jià)值的升級(jí)和業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)向，必須充分尊重多元主體的地位和價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)多元主體的供給意愿和力量，同時(shí)要協(xié)調(diào)好各主體的主要領(lǐng)域。政府可以借助現(xiàn)代化的技術(shù)建立個(gè)人體育訴求的傳達(dá)平臺(tái)，建立人民體育訴求大數(shù)據(jù)庫(kù)，全面了解百姓的真實(shí)體育需求和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀；建立基于大數(shù)據(jù)的市場(chǎng)和社會(huì)體育參與能力評(píng)價(jià)體系，剖析百姓需求和供給主體的適配力，建立相對(duì)精準(zhǔn)的“體育需求-供給主體（選擇）-優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的供給體系；建立各主體相互協(xié)商的對(duì)話機(jī)制。這一過(guò)程在盡可能明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人在治理中責(zé)任邊界的基礎(chǔ)上，真正做到政府最大化滿足人民多元的體育需求，政府不與市場(chǎng)社會(huì)爭(zhēng)利，政府為市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人搭建體育舞臺(tái)。

4 政府體育責(zé)任圖景：基于國(guó)家體育總局改革實(shí)踐的考量

全面深化改革是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的主要抓手，考察政府在體育治理體系和治理能力方面的責(zé)任踐行，可以透過(guò)當(dāng)前體育領(lǐng)域的重點(diǎn)改革做一管窺，目前，國(guó)家層面的體育改革主要聚焦體制機(jī)制改革、放管服改革、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)脫鉤改革等領(lǐng)域。

4.1 注重元治理目標(biāo)確定與責(zé)任邊界厘定，積極推進(jìn)體育體制機(jī)制改革

面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，國(guó)家體育總局充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)體育發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)際體育競(jìng)爭(zhēng)還不相適應(yīng)，與發(fā)展以人民為中心的體育總體目標(biāo)還不相適應(yīng)，與體育強(qiáng)國(guó)和健康中國(guó)建設(shè)的要求還不相適應(yīng)。為破除制約體育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)全面發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次多樣化的體育需求，對(duì)我國(guó)體育體制機(jī)制改革進(jìn)行了研究。經(jīng)過(guò)充分研究、反復(fù)論證，初步確定了優(yōu)化國(guó)家體育總局、中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)依法獨(dú)立運(yùn)行，構(gòu)建小政府、強(qiáng)社團(tuán)、大社會(huì)的新格局，形成管辦分離、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、各司其職的新機(jī)制的改革思路，并制定了階段性的改革任務(wù)目標(biāo)。明確提出了國(guó)家體育總局作為國(guó)務(wù)院體育行政部門，主要負(fù)責(zé)全國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；中華全國(guó)體育總會(huì)作為全國(guó)群眾性體育社會(huì)組織，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)實(shí)施全民健身計(jì)劃和奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃，團(tuán)結(jié)全國(guó)體育社會(huì)組織和體育工作者愛好者共同發(fā)展體育事業(yè)；中國(guó)奧委會(huì)是全中國(guó)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的唯一代表，主要負(fù)責(zé)推動(dòng)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的發(fā)展；全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)作為相應(yīng)體育項(xiàng)目全國(guó)范圍具有廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的社會(huì)組織，主要負(fù)責(zé)管理運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目普及與提高工作，作為中華全國(guó)體育總會(huì)會(huì)員接受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)與服務(wù)，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)我國(guó)體育治理體系進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)各主體的責(zé)任做了界定，并對(duì)各主體的工作方式和工作機(jī)制做了方向性指導(dǎo)。這一改革思路的設(shè)計(jì)理清了體育行政部門、中華全國(guó)體育總會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的責(zé)權(quán)關(guān)系，目的在于更好地回應(yīng)體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，能夠更好地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的體育公共事務(wù)：提升體育公共服務(wù)效能，優(yōu)化體育內(nèi)部發(fā)展結(jié)構(gòu)，回應(yīng)體育市場(chǎng)主體訴求變化，清晰體育社會(huì)組織身份，促進(jìn)我國(guó)體育體制從“管理”走向“治理”，從頂層設(shè)計(jì)上明確了國(guó)家體育總局職能的“有限”和“管”的角色，明確了中華全國(guó)體育總會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等“辦”的職能。

4.2 注重多元治理主體培育，積極推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化和單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革

政府職能轉(zhuǎn)型與服務(wù)型政府的打造需要職能轉(zhuǎn)型的有力承接主體，而當(dāng)前體育治理中依然存在著市場(chǎng)弱、社會(huì)虛、個(gè)體淡的局面。國(guó)家體育總局在這一方面也做出了相應(yīng)的考慮，響應(yīng)國(guó)家改革要求，大力推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化和單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革，為中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)龍頭作用的發(fā)揮提供依托，為單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)發(fā)揮樞紐職能營(yíng)造空間。遵照《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》要求，國(guó)家體育總局先后啟動(dòng)了3批次的協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)，2015年啟動(dòng)第1批14個(gè)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作，2016年開展第2批5個(gè)協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作，2017年開展第3批9個(gè)協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作。截至2017年底，脫鉤試點(diǎn)協(xié)會(huì)第1批完成12家；第2批有3家協(xié)會(huì)已報(bào)送審核文件，老年人體協(xié)申請(qǐng)暫緩脫鉤；第3批已有6家方案得到批復(fù)，正在辦理具體審核文件，龍舟、毽球、門球3家項(xiàng)目協(xié)會(huì)已申請(qǐng)延緩脫鉤。2014年，國(guó)家體育總局印發(fā)《以運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革為突破口深化體育管理體制改革的方案》，積極探索協(xié)會(huì)分類改革工作，選拔吸收管理能力強(qiáng)、熱心體育事業(yè)且在國(guó)內(nèi)外具有較強(qiáng)社會(huì)影響力和較高知名度的優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員和相關(guān)社會(huì)人士進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。截至2017年底，奧運(yùn)項(xiàng)目實(shí)體化改革協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人調(diào)整基本完成，進(jìn)行實(shí)體化改革的協(xié)會(huì)已有29家的主要負(fù)責(zé)人調(diào)整完畢，有1家協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人人選正在醞釀中；中國(guó)滑冰協(xié)會(huì)等9家協(xié)會(huì)已完成法人變更；已有14家協(xié)會(huì)設(shè)立獨(dú)立賬號(hào)。自2017年4月1日起，籃球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心承擔(dān)的業(yè)務(wù)職責(zé)交中國(guó)籃球協(xié)會(huì)，并以中國(guó)籃球協(xié)會(huì)的名義開展工作，籃球職業(yè)聯(lián)賽改革和國(guó)家隊(duì)管理體制改革邁出重要步伐，籃球改革發(fā)展的體制機(jī)制和政策措施實(shí)現(xiàn)了重大突破。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭的足球改革也邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，中國(guó)足球協(xié)會(huì)與國(guó)家體育總局脫鉤，以《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》為代表的系列法規(guī)文件出臺(tái)，中國(guó)足球協(xié)會(huì)的自治能力不斷提升，足球發(fā)展的法制化水平日漸完善。在協(xié)會(huì)改革中推行了6個(gè)層次的分類策略，總體來(lái)說(shuō)，奧運(yùn)項(xiàng)目項(xiàng)目協(xié)會(huì)“做實(shí)”、非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)“脫鉤”，體現(xiàn)了改革與穩(wěn)定的雙向考量。

4.3 注重元能力提升，積極推進(jìn)體育系統(tǒng)“放管服”改革

“放管服”改革是近些年政府進(jìn)行流程再造的一項(xiàng)重要舉措，是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。國(guó)家體育總局積極推進(jìn)“放管服”改革，一是注重對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的放。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家體育總局不斷深化行政審批制度改革，截至2017年底，國(guó)家體育總局共取消國(guó)家正式開展的體育競(jìng)賽項(xiàng)目立項(xiàng)審批、運(yùn)動(dòng)員交流協(xié)議審批、國(guó)家級(jí)裁判員審批、體育競(jìng)賽全國(guó)紀(jì)錄項(xiàng)目審批4項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；下放了經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可審批，清理了全部非行政許可審批事項(xiàng)。貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）要求，深化體育賽事審批制度改革，除全國(guó)綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)和少數(shù)特殊項(xiàng)目賽事外，包括商業(yè)性和群眾性體育賽事在內(nèi)的全國(guó)性體育賽事審批一律取消。在多元主體培育的同時(shí)，注重權(quán)利內(nèi)容的匹配性下放。

二是加強(qiáng)了對(duì)放權(quán)后事務(wù)的事中事后監(jiān)管。國(guó)家體育總局堅(jiān)持放管結(jié)合，以取消和下放的行政審批事項(xiàng)為重點(diǎn)，做好事中事后監(jiān)管工作。針對(duì)賽事審批的取消，對(duì)79個(gè)體育競(jìng)賽項(xiàng)目實(shí)施分類管理，逐步建立起了層次分明、分類科學(xué)的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制，注重政策的引導(dǎo)和社會(huì)組織力量的發(fā)揮，確立了各全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)在相應(yīng)項(xiàng)目發(fā)展中依法依規(guī)自行管理的權(quán)能。運(yùn)動(dòng)員交流審批、體育競(jìng)賽記錄審批、經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可等放權(quán)后，國(guó)家體育總局更加強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管能力，優(yōu)化行業(yè)環(huán)境。

三是更加強(qiáng)調(diào)“服”的角色。群眾性和商業(yè)性體育賽事審批事項(xiàng)取消后，國(guó)家體育總局選取馬拉松、汽車露營(yíng)、戶外徒步等群眾廣泛參與的項(xiàng)目，研究制定相關(guān)賽事開展的基本條件、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和要求，為社會(huì)力量辦賽提供服務(wù)，未來(lái)將陸續(xù)研究制定其他群眾性和商業(yè)性體育賽事服務(wù)指南。同時(shí)，不斷優(yōu)化內(nèi)部行政服務(wù)，研究制定了《國(guó)家體育總局關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的工作方案》，安排部署相關(guān)業(yè)務(wù)部門梳理公共體育服務(wù)事項(xiàng)，堅(jiān)決砍掉各類無(wú)謂的證明和煩瑣的手續(xù)，簡(jiǎn)化優(yōu)化公共體育服務(wù)流程，方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)公共體育服務(wù)體系建設(shè)。從2016年6月1日起，對(duì)《國(guó)家體育總局行政審批事項(xiàng)公開目錄》中的事項(xiàng)實(shí)行“一個(gè)窗口”受理，注重“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，堅(jiān)持依法審批，規(guī)范行政審批受理、審查、決定、送達(dá)等各環(huán)節(jié)，不斷簡(jiǎn)化審批程序，優(yōu)化審批流程，依法限時(shí)辦結(jié)。總體而言，致力于提升服務(wù)效率和服務(wù)水平，提升內(nèi)部元治理能力。從內(nèi)外兩個(gè)維度不斷提升服務(wù)能力：通過(guò)“放”讓市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等主體有自己的權(quán)利職能內(nèi)容；通過(guò)“管”讓各主體有序開展體育相關(guān)活動(dòng)、規(guī)范相關(guān)制度、營(yíng)造良好環(huán)境；通過(guò)“服”提升各主體開展體育相關(guān)活動(dòng)能力，促進(jìn)效益提升。

4.4 元協(xié)同不足：體育改革實(shí)踐存在的不足與致因

國(guó)家體育總局作為我國(guó)體育管理的最高行政機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家改革的總體要求下，做出了積極的嘗試，對(duì)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展做出了總體的謀劃，但很多是基于外力的謀劃，是一種外生性改革，導(dǎo)致了當(dāng)前的體育改革存在著諸多的不足。

4.4.1 體育改革的認(rèn)識(shí)還不到位

通過(guò)觀察發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的體育改革中存在著一定程度等待觀望情緒，部分單位改革的主動(dòng)性和積極性不強(qiáng)，存在一定的破舊立新、解放思想、轉(zhuǎn)變觀念的主動(dòng)性不強(qiáng)，習(xí)慣于老體制機(jī)制下的行政手段和力量。由于在未來(lái)改革預(yù)期不確定性上存在擔(dān)心，部分干部主動(dòng)參與落實(shí)改革的動(dòng)力不足。在脫鉤協(xié)會(huì)中，多數(shù)自我造血能力不足，部分專業(yè)人才缺乏，內(nèi)部管理失范、外部效應(yīng)沒(méi)有正常發(fā)揮，對(duì)自治的管理體制機(jī)制還不適應(yīng)。出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一、行動(dòng)上力量弱的一個(gè)重要的原因是，發(fā)展以人民為中心的體育的公共目標(biāo)和各相關(guān)主體、利益相關(guān)者的利益尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

4.4.2 改革的頂層設(shè)計(jì)還不完善

關(guān)于體育深化改革的總體方案尚未出臺(tái)，具體領(lǐng)域的改革方案和配套政策出臺(tái)不到位不完善，如國(guó)家體育總局針對(duì)奧運(yùn)項(xiàng)目實(shí)體化改革的整體方案及配套政策尚未出臺(tái)，也沒(méi)有明確牽頭抓總部門，機(jī)關(guān)職能部門、事業(yè)單位及單項(xiàng)協(xié)會(huì)對(duì)改革后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題在政策上缺乏依據(jù)，導(dǎo)致改革后單項(xiàng)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)開展時(shí)權(quán)威性不夠，工作效力受影響；運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)協(xié)會(huì)承擔(dān)的權(quán)責(zé)劃分尚未厘清；奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革觸動(dòng)了原有體制內(nèi)項(xiàng)目管理單位及項(xiàng)目部相關(guān)人員的利益（少數(shù)項(xiàng)目已出現(xiàn)無(wú)工作可干的情況）；奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層亟待充實(shí)、優(yōu)化；對(duì)奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)；事業(yè)單位工作人員到奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)工作，沒(méi)有明確身份轉(zhuǎn)換、薪酬待遇、社會(huì)保險(xiǎn)銜接等配套政策，導(dǎo)致部分有意愿到協(xié)會(huì)工作的干部舉棋不定；單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革后的黨建工作、外事政策不配套，經(jīng)費(fèi)預(yù)算使用和監(jiān)管關(guān)系沒(méi)有理順等。

4.4.3 人民參與體育治理的機(jī)制設(shè)計(jì)不足

發(fā)展以人民為中心的體育，真正做到發(fā)展為了人民、發(fā)展力量依靠人民、發(fā)展成果由人民享用和評(píng)價(jià)，其原點(diǎn)是人民的體育需求。從政府角度來(lái)說(shuō)，作為人民利益的代言人和執(zhí)行者，體育改革發(fā)展的總體設(shè)計(jì)要充分了解和把握廣大民眾的體育需求。而且對(duì)大眾真實(shí)性體育需求重視程度還不夠，體育場(chǎng)地設(shè)施、組織、經(jīng)費(fèi)、服務(wù)等保障方面與他們的體育健身需求之間存在較大差距，全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)還存在明顯短板，需要補(bǔ)齊。人民體育需求傳達(dá)的通道和機(jī)制建立不足，這將會(huì)影響到體育治理效益的最終達(dá)成。

4.4.4 政府內(nèi)部整體治理機(jī)制尚不健全

體育融合發(fā)展的體制機(jī)制尚未有效建立，群眾體育工作協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚未發(fā)揮更加明顯的作用，全民健身與全民健康深度融合尚未有效落實(shí)；體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部、人社部、科技部、國(guó)土資源部、住建部等相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制還需完善，市場(chǎng)環(huán)境有待優(yōu)化，各類已出臺(tái)的稅費(fèi)價(jià)格、規(guī)劃布局與土地、人才培養(yǎng)與就業(yè)、無(wú)形資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)等方面優(yōu)惠政策落實(shí)尚不到位；競(jìng)技體育領(lǐng)域政府主導(dǎo)、規(guī)劃科學(xué)、依托市場(chǎng)、管理規(guī)范、產(chǎn)權(quán)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的競(jìng)技體育管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未形成并發(fā)揮應(yīng)有效力，市場(chǎng)力量、社會(huì)力量在競(jìng)技體育發(fā)展中尚未形成協(xié)同合力，相互之間的關(guān)系尚未厘清。

4.4.5 對(duì)治理主體培育尚存操作性困境

市場(chǎng)主體的培育，體育協(xié)會(huì)、體育社團(tuán)的扶持等是現(xiàn)階段體育改革進(jìn)程中國(guó)家體育總局的重要關(guān)切點(diǎn)。政府既承擔(dān)著對(duì)體育使命的方向把握和保底義務(wù)，又承擔(dān)著對(duì)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等的扶持職責(zé)。而在相關(guān)主體扶持的過(guò)程中出現(xiàn)了一定程度的操作困境，如脫鉤后的協(xié)會(huì)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)了社會(huì)認(rèn)同、行政認(rèn)同、市場(chǎng)認(rèn)同的問(wèn)題，對(duì)協(xié)會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，因此，對(duì)協(xié)會(huì)的扶持顯得尤為重要。但政社分開后的體育協(xié)會(huì)屬于獨(dú)立法人，政府在進(jìn)行政府采購(gòu)或外包扶持的過(guò)程中需要程序規(guī)范、主體公平，帶來(lái)的是對(duì)相應(yīng)協(xié)會(huì)支持合法性的問(wèn)題。這種制度困境是因?yàn)樵诟母锏倪^(guò)程中尚未建立制度化的支持制度和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)加大相應(yīng)扶持制度的制度化和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶持有據(jù)、培育合法。

5 體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政府責(zé)任優(yōu)化路徑

5.1 均衡政府體育發(fā)展責(zé)任目標(biāo)

目標(biāo)，是一種指向和目的，在新中國(guó)成立后我國(guó)體育的發(fā)展有著不同的時(shí)代責(zé)任追求。新中國(guó)成立后，社會(huì)主義體育事業(yè)得以確立，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：國(guó)家“提倡國(guó)民體育”，體育促進(jìn)身心發(fā)展和增強(qiáng)體質(zhì)的功能得到普遍的重視，體育成為全民的體育。改革開放后，由于當(dāng)時(shí)的國(guó)家發(fā)展需要，體育的工具價(jià)值日漸強(qiáng)化，1979年2月，國(guó)家體育工作會(huì)議提出體育發(fā)展在兼顧普及和提高的前提下，側(cè)重于提高，競(jìng)技體育的地位被不斷地強(qiáng)化，政府對(duì)體育的發(fā)展責(zé)任主要聚焦競(jìng)技體育在各類國(guó)際舞臺(tái)的“爭(zhēng)金奪銀”，在這一責(zé)任目標(biāo)下體育領(lǐng)域的人財(cái)物資源向其傾斜。1992年，我國(guó)開始了體育領(lǐng)域的市場(chǎng)化嘗試，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸走入人們的視野，但這一時(shí)期體育產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有真正的形成活力，競(jìng)技體育主導(dǎo)體育事業(yè)的態(tài)勢(shì)依然持續(xù)，2008年北京奧運(yùn)會(huì)以后，體育的改革呼聲日甚。2014年國(guó)務(wù)院“46號(hào)文”的頒布才真正激活了體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，激活了資本力量，全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略。體育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、民生價(jià)值得到了多元的疊加，政府在這一背景下要進(jìn)一步均衡自身的體育發(fā)展責(zé)任目標(biāo)，要清晰認(rèn)知自身在各主要體育價(jià)值中的責(zé)任，避免不作為和亂作為，清晰自身的權(quán)責(zé)，要確保自身在全民健身中的?；A(chǔ)作用，突出在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引導(dǎo)與監(jiān)管作用，秉持在競(jìng)技體育發(fā)展中的過(guò)渡銜接與穩(wěn)定發(fā)展功能。

5.2 推行體育行政的整體性治理

唐慶鵬等（2011）研究指出，在西方政府流程再造的浪潮中，20世紀(jì)90年代末，佩里·希克斯最早提出了整體性治理的概念，成為諸多國(guó)家第二輪政府改革的重要內(nèi)容，是對(duì)傳統(tǒng)的等級(jí)官僚制管理的突破和優(yōu)化，注重政府內(nèi)部的整體協(xié)同。在我國(guó)的行政系統(tǒng)中長(zhǎng)期存在著部門的條塊分割，體育領(lǐng)域也是如此，如國(guó)家體育總局作為我國(guó)體育行政的最高行政機(jī)構(gòu)，理應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的體育事業(yè)發(fā)展，但長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家體育總局對(duì)于關(guān)系國(guó)家未來(lái)的青少年體育卻存在缺位的問(wèn)題，其重要的原因就是青少年體育主要由教育部來(lái)抓，國(guó)家體育總局缺乏抓手，缺乏合法性和合理性。體育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)的長(zhǎng)期割裂，嚴(yán)重制約了體育的發(fā)展，其后果是我國(guó)的學(xué)校體育發(fā)展成效有限，我國(guó)的競(jìng)技體育發(fā)展后備乏力，進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)職業(yè)體育發(fā)展根基不足，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)規(guī)模培育有限。體育是較為復(fù)雜的領(lǐng)域，因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的整體性體育治理，建立體育關(guān)聯(lián)部門的聯(lián)合辦公制度，建立合理的、常態(tài)性的工作機(jī)制，促進(jìn)體育治理內(nèi)部治理能力的提升。

5.3 落實(shí)社會(huì)市場(chǎng)主體自治治理：促成多主體協(xié)同互構(gòu)

盡管我們強(qiáng)調(diào)元治理框架中政府的核心與主導(dǎo)地位，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體和市場(chǎng)主體力量的最大化發(fā)掘，元治理的最終目標(biāo)不是政府的一家獨(dú)大和官僚統(tǒng)治的鞏固，而是要打造出體育治理中的有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府就應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)主體和市場(chǎng)主體自治的培育。盡管從國(guó)家體育總局的改革實(shí)踐規(guī)劃中已經(jīng)呈現(xiàn)出了對(duì)體育社會(huì)組織的放權(quán)，推行了單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化和單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤改革，但通過(guò)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這些協(xié)會(huì)因?yàn)槭艿介L(zhǎng)期的掛靠影響，存在著嚴(yán)重的組織機(jī)構(gòu)不足、治理水平有限、自我造血能力欠缺的問(wèn)題。目前，國(guó)家層面雖然對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的脫鉤和實(shí)體化提出了規(guī)劃，但對(duì)如何讓協(xié)會(huì)獲得足夠的自治能力并沒(méi)有做出明確的規(guī)劃。因此，要進(jìn)一步對(duì)不同類型的體育社會(huì)組織進(jìn)行分類研究，制定針對(duì)性的培育與扶持方案，通過(guò)一定時(shí)間的培育逐漸提升體育社團(tuán)的自我管理能力、業(yè)務(wù)發(fā)展能力、資金籌措能力，同時(shí)避免體育組織對(duì)政府的無(wú)限期依賴，避免新的掛靠形式的出現(xiàn)，真正的形成體育社會(huì)自治。在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，建立起政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)邊界，為市場(chǎng)主體提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、市場(chǎng)規(guī)約、綜合平臺(tái)服務(wù)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體介入政府重大體育事務(wù)。打造政府-市場(chǎng)-社會(huì)互動(dòng)的機(jī)制平臺(tái)，形成元治理下的多元治理。

5.4 推動(dòng)體育治理法治進(jìn)程，強(qiáng)化元治理保障體系建設(shè)

元治理的實(shí)現(xiàn)除了內(nèi)在的加強(qiáng)和外在的培育外，還必須不斷完善保障體系的建設(shè)，這些既是責(zé)任，又是實(shí)現(xiàn)責(zé)任的保障，包括完善體育標(biāo)準(zhǔn)、健全體育評(píng)價(jià)、加強(qiáng)體育制度、完善體育法治等。一是確立體育標(biāo)準(zhǔn)，明確基本導(dǎo)向和約束。加快體育標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，制定各類體育設(shè)施、體育服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；建立健全運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目業(yè)余等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)業(yè)余運(yùn)動(dòng)等級(jí)與運(yùn)動(dòng)員技術(shù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相銜接；建立群眾性體育賽事標(biāo)準(zhǔn)體系，完善職業(yè)賽事和專業(yè)賽事標(biāo)準(zhǔn)體系，明確賽事開展的基本條件、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和要求。二是健全體育評(píng)價(jià)體系，研究制定體育工作綜合評(píng)價(jià)體系，從群眾體育、競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化等方面綜合評(píng)價(jià)各級(jí)政府體育工作，健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。三是加強(qiáng)體育制度建設(shè)。完善體育行業(yè)規(guī)范，規(guī)范體育行業(yè)行為，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)；強(qiáng)化體育風(fēng)險(xiǎn)防范，完善重大賽事、重要活動(dòng)的監(jiān)管制度；加強(qiáng)和規(guī)范體育信息公開制度；推進(jìn)體育信用體系建設(shè)；完善體育產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)制度。四是完善體育立法和監(jiān)管機(jī)制。完善體育法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，加快推進(jìn)《中華人民共和國(guó)體育法》修改工作；提高體育行政執(zhí)法水平，明確體育執(zhí)法的權(quán)限，完善體育行政執(zhí)法制度；健全體育糾紛多元化解決機(jī)制，建立中國(guó)特色的體育仲裁制度；積極探索建立體育負(fù)面清單制度和聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。

6 結(jié)語(yǔ)

體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成，是推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略、落實(shí)全民健身戰(zhàn)略、實(shí)施體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。體育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，是政府權(quán)力的下放、轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)、社會(huì)等主體承接、實(shí)施的過(guò)程；是政府服務(wù)能力提升和市場(chǎng)、社會(huì)主辦能力增進(jìn)的過(guò)程；是政府規(guī)劃監(jiān)管能力提檔和市場(chǎng)、社會(huì)等主體自治能力培育的過(guò)程。體育兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值雙重意義，承載諸多準(zhǔn)公共服務(wù)職能，在體育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中應(yīng)強(qiáng)化政府主體的元治理職能，在“發(fā)展以人民為中心的體育”中明確、均衡各主體利益；加大市場(chǎng)、社會(huì)、公民等主體的培育，提升自身的規(guī)劃、監(jiān)督、管理和服務(wù)水平，優(yōu)化體育發(fā)展環(huán)境，踐行政府在體育治理現(xiàn)代化中的責(zé)任。

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Governmental Responsibilities for Modernizing Sport Governance System and Governance Capacity in the New Era—An Analysis Based on Meta-governance Theory and Sport Reform Practices

WANG Kai1,2

By means of document research, practical investigation, logical analysis and other research methods, this study focuses on governmental responsibilities for modernizing sport governance system and governance capacity and holds the view that the modernization of sport governance relies on the combination of the past, the present and the future, the proper cognition of multiple subjects’ status and positive interaction, and rational disposition of the relation between “what it is” and “what it should be”. The incomplete equivalence of governance theory in the western context and domestic context is analyzed. Basedon meta-governance theory, this study holds that the governmental responsibilities for sport governance modernization should include the following contents: developing people-centered sports, constructing legal and service-oriented governments; laying more emphasis on interior meta-governance, carrying out good policies in sports and constructing a “strong government” in sports; paying more efforts on supporting and optimizing social organizations and market subjects of sports to expand the “sport -great-society”; achieving the wide participation of “government-market-society-individual” in sports governance to promote the meta-synergy of governance. Moreover, after observing the reform practices of General Administration of Sport of China, this study discusses the responsibilities of the government and its defects in realizing governance modernization. In general, although General Administration of Sport of China has achieved the infrastructure on the conscious level and the top design level, problems still exist: the general awareness of reform needs to be enhanced, the mechanism for the general public to participate in sport governance should be redesigned, the interior governance mechanism of the government is still deficient, and operational dilemma is encountered when breeding governance subjects. Based on the aforementioned, a series of optimization approaches are put forward in this article: the government should balance its responsibility goal in sports, carry out the integral governance of sport administration, implement self-governance of social market subjects, facilitate synergized inter-construction among multiple subjects, propel the legal process of sport governance, strengthen the guarantee system for meta-governance, etc.

1000-677X(2019)01-0012-08

10.16469/j.css.201901003

2018-08-24；

2019-01-10

國(guó)家體育總局決策咨詢重點(diǎn)項(xiàng)目(2018-B-19)

王凱(1984-),男,副教授,碩士研究生導(dǎo)師,博士,主要研究方向?yàn)轶w育管理、體育傳播、體育產(chǎn)業(yè)管理與運(yùn)營(yíng),E-mail:wangkai7044103@163.com。

G80-05

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