周少來

【關(guān)鍵詞】基層治理 現(xiàn)代化 公共秩序 【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，其治理現(xiàn)代化的進程決定著國家治理的現(xiàn)代化進程。近一個時期，從河北、陜西到安徽，一些地方出現(xiàn)網(wǎng)民因“微信‘吐槽”而被“行政拘留”的事件，引發(fā)政府、學(xué)界與民間各方議論。其中折射出眾多基層治理的“難點”與“痛點”，關(guān)涉復(fù)雜的基層治理觀念和體制問題。

治理觀念：從靜態(tài)秩序觀到動態(tài)秩序觀

穩(wěn)定與秩序，是現(xiàn)代社會發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是基層治理的基礎(chǔ)和條件。動蕩與混亂，談不上發(fā)展，更談不上治理，導(dǎo)致眾多發(fā)展中國家陷入結(jié)構(gòu)性困境。而保持長期穩(wěn)定與秩序，是中國得以歷史性飛速發(fā)展的優(yōu)勢和經(jīng)驗。

面對如此多元開放的流動社會，面對如此眾多的網(wǎng)民，面對如此思想活躍的80后、90后，基層社會有限的行政資源和警力資源，如何做到“既有秩序、又有自由”“既有穩(wěn)定、又有活力”？根據(jù)現(xiàn)代化社會治理的基本經(jīng)驗，非制度化、法治化治理不可。2017年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》就是制度化治理的重要舉措。

我們要樹立現(xiàn)代化的秩序觀和穩(wěn)定觀，保證基層社會的秩序與自由、穩(wěn)定與活力的和諧統(tǒng)一，這是基層社會治理現(xiàn)代化的觀念前提。一是要認(rèn)識到在多元開放的現(xiàn)代社會，民眾依據(jù)一定的事實，抱怨、質(zhì)疑政府行為和公共事件，實屬“正常之舉”。二是民眾依據(jù)一定事實的抱怨和申訴，也是公民自由和社會活力的體現(xiàn)，只要在一定的法律界限和公共秩序之內(nèi)，也對政府作為和公共行為有一定的輿論監(jiān)督作用，有利于基層社會的良性發(fā)展。三是對捏造、誹謗并嚴(yán)重擾亂公共秩序的行為，必須依據(jù)法律法規(guī)和事實作出嚴(yán)肅處理。

治理基礎(chǔ)：從權(quán)力本位到權(quán)利本位

現(xiàn)代社會，是一個以公民為基礎(chǔ)的權(quán)利本位社會，憲法和法律規(guī)定了一系列公民的基本政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利。公民依法行使權(quán)利，是現(xiàn)代社會秩序與活力的個體性前提，同時各級政府保障公民權(quán)利行使的正常公共秩序和落實條件，是政府正當(dāng)性和合法性的基礎(chǔ)，也是各級政府的崇高職責(zé)和使命。

但現(xiàn)代社會的多元開放和飛速發(fā)展，致使法治化程度再周密的國家，也有法律不及和法律規(guī)定不詳?shù)念I(lǐng)域和層面，這就給政府行政和司法判決留下了“自由裁量”的空間，也就是說政府行政性權(quán)力的存在和行使，具有現(xiàn)實的合理性和必要性。

基層政府在基層社會治理中，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把公民權(quán)利本位的原則落到實處，構(gòu)建以權(quán)利本位為基礎(chǔ)的制度體系，是基層社會治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。這就要求基層政府切實克服“權(quán)力沖動”和“權(quán)力任性”，一切以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，本著法治原則和法治精神，對待公民“微信吐槽”和“意見表達”等現(xiàn)象，從權(quán)利本位的角度出發(fā)行使公共權(quán)力和維護公共秩序。

治理方式：從管控管制到科學(xué)治理

現(xiàn)代化的社會，需要現(xiàn)代化的治理方式，這是發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的必由之路。中國作為發(fā)展中的大國，正大踏步地走向現(xiàn)代化，構(gòu)建并提升現(xiàn)代化的治理方式，這就需要從傳統(tǒng)的“管制模式”走向現(xiàn)代的“科學(xué)治理”。這是中國全面現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度工程，也是黨中央把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，作為全面深化改革總目標(biāo)的重要原因。

基層社會處于社會發(fā)展中矛盾和問題的最前沿，基層政府及其干部，直接面對人民群眾及其利益訴求，特別是在當(dāng)前深化改革的關(guān)鍵期和矛盾凸顯期，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展突飛猛進，土地征用、房屋拆遷、公共服務(wù)改進、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等，涉及一系列復(fù)雜的利益調(diào)整和制度變革。加之層層下壓的責(zé)任追究機制、維護穩(wěn)定的“一票否決制”等，基層政府有意、無意地走上“管控管制”的“壓力型治理”。

隨著基層民眾民主法治和權(quán)利意識的增強，在涉及民眾切實利益和重大權(quán)益的公共事件中，基層民眾急切需要表達其利益訴求的渠道和機制，而且這種“表達意愿”會隨著社會的發(fā)展進步而日益強烈?；鶎诱⒔∪癖姳磉_和參與的制度機制，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織和基層民眾上下溝通、多元共治的科學(xué)治理體系，這是提升基層社會治理能力和治理水平的制度之路。

治理路徑：從運動化治理到法治化治理

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟市場化的進程，中國的法治化步伐不斷加快，特別是在黨的十八大以后，國家治理的法治化程度得到很大提高。與此進程相同步，基層政府依法行政、依法辦事的水平也隨之提升，這是基層社會保持穩(wěn)定與活力的制度性基礎(chǔ)，也是基層政府與基層民眾共同推動的可喜成果。

但隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進和基層治理任務(wù)的層層加重，在一些領(lǐng)域和公共事業(yè)中，傳統(tǒng)的“運動化治理”也普遍存在。例如，在精準(zhǔn)扶貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地征用和房屋拆遷、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等工作中，個別地區(qū)出現(xiàn)了層層加碼、層層簽訂責(zé)任狀，突擊集中全部行政資源和各級干部（包括鄉(xiāng)村干部），依賴“運動化推動和實施”的治理路徑。一些地方出現(xiàn)的“微信‘吐槽被拘事件”，就有“運動化整治”的行政痕跡，容易發(fā)生“上綱上線”“過激過猛”等各種不規(guī)范的行政行為。

“微信吐槽”“民意表達”等，是一個開放社會的“生活常態(tài)”，更是公民言論自由的基本權(quán)利，并非一個月、兩個月的“運動化整治”所能“解決問題”。只有建構(gòu)法治化治理架構(gòu)，對非法造謠者予以打擊，對合法表達者加以保護，同時通過社會組織的自治約束和公民素質(zhì)的道德提升，才能構(gòu)建一個法治與德治相協(xié)調(diào)的社會治理體系。

治理邊界：公共權(quán)力與公民權(quán)利

現(xiàn)代社會的急劇變遷和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，造成了大量的邊界模糊地帶和中間地帶，其中的公共權(quán)力與公民權(quán)利邊界交錯、界限不明。就以網(wǎng)絡(luò)世界的微信、微博等自媒體來說，言論自由是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利，每位公民在法律的框架下，有其表達意愿、訴求和利益的基本自由，各級政府也有其聽取和吸納公民訴求的責(zé)任和義務(wù)。但同時，網(wǎng)民在表達其意見訴求時，其中也可能摻雜著不少的抱怨、批評、謾罵，甚至道聽途說、夸大捏造事實、造謠陷害等，這就需要公共權(quán)力的介入和管理。

公共權(quán)力如何介入和管理？這就需要精細(xì)的、制度化的社會治理體系。一是要對公民權(quán)利的行使和公共權(quán)力的行使有明確的、可操作化的制度性規(guī)定。二是在法律不及和規(guī)定不明的情境中，公共權(quán)力的介入要本著保護公民權(quán)利的宗旨，遵循根本的法治精神和法治原則，最大限度地維護公民權(quán)利自由與公共秩序穩(wěn)定之間的協(xié)調(diào)平衡。

我們相信，隨著以人民為中心的發(fā)展思想得到落實，隨著公共權(quán)力與公民權(quán)利邊界的制度化明晰，以及基層治理法治化民主化水平的不斷提升，基層治理現(xiàn)代化必將再上一個新的臺階，為國家治理現(xiàn)代化奠定牢固基礎(chǔ)。

【參考文獻】

①張璁：《行拘差評者是權(quán)力濫用》，《人民日報》，2017年8月23日。

②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

責(zé)編/谷璇 美編/史航