廖佳昕

（作者單位：中國財政科學研究院）

一、什么是績效審計

（一）績效審計簡介

績效審計指的是國家審計機關對被審計單位管理使用公共資金的有效性進行檢查和評價的活動。隨著公共投資規(guī)模的不斷擴大以及社會公眾問責意識的日益增強，我國國家審計機關的業(yè)務重心已經由傳統(tǒng)的財務審計向績效審計發(fā)生了根本性轉變。

（二）績效審計與財務審計的區(qū)別

績效審計與財務審計的基本原理和程序是相同的，但是兩者之間存在著很多不同之處：

1.審計目標不同。傳統(tǒng)財務審計的目標是財政財務收支的真實合法。而績效審計的目標是提高公共資金管理和使用過程中的經濟性、效率性和效果性。

2.審計對象不同。傳統(tǒng)財務審計主要的對象是財務報表。而績效審計的對象還包括了各種相關資料以及實物資源。

3.審計的內容不同。傳統(tǒng)的財務審計其內容為資金使用的情況。而績效審計的內容則為公共資源的管理、配置及其利用情況，以及相應的公共責任履行情況。

4.審計方式不同。傳統(tǒng)的財務審計主要是依靠查賬來進行審計并予以處理。而績效審計雖然也需要審查會計賬目，但它主要是對會計賬目進行分析及評價，并最終給予建議。

5.所需證據不同。財務審計在實施過程中需要收集的證據是以硬證據為主，而績效審計的實施程序則主要收集的軟證據，及為說服性證據。

6.審計評價依據不同。傳統(tǒng)的財務審計其評價依據是現行的法律法規(guī)，而績效審計其評價依據除了現行的法律法規(guī)之外，還包含了大眾的共同認知以及約定的評價標準。

（三）績效審計與績效評價的區(qū)別

績效評價指標是一種有助于幫助分析績效審計問題的工具。他們兩者間有很多相似點，比如，績效評價與績效審計都是立足于促進加強項目管理，提高公共資金使用效益，它們的檢查程序基本相同，成果在一定情況下也可以互為利用。但是它們的本質上存在著很大的區(qū)別，績效審計的性質是一種監(jiān)督活動，而績效評價的性質則是一種管理活動。

（四）績效審計的分類及其內容

績效審計按照其分類可以分為三類，即公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源績效審計。公共部門績效審計指的是對政府部門事業(yè)單位進行的審計。公共項目績效審計指的是對一帶一路，水電工程等項目進行的審計。公共資源績效審計指的是對公共衛(wèi)生支出，疾病公益基金等進行的審計。

績效審計的內容包括公共資金管理使用的合規(guī)性、合理性、經濟性、效率性、效果性和環(huán)境性。公共資金合規(guī)性審計主要檢查公共資金的管理使用是否符合相關的法律法規(guī)規(guī)定。合理性很大程度上類似于“良好管理實務”，它要求審計人員審計人員開展績效審計時，要考慮資金總體安排的合理性與資金管理使用的合理性。經濟性要求審計組織和人員考慮項目耗費資源是否節(jié)約，即一定產出下耗費是否最低。效率性要求審計組織和人員考慮被審計單位是否耗用了最少的資源，并最大限度地避免了浪費，其投入產出比如何。效果性要求審計組織和人員關注于公共投資項目支出所取得的最終成果的具體體現，即其經營管理目標的實現程度。而環(huán)境性審計則包含了項目的建設過程中對環(huán)境造成的污染以及其控制措施是否有效、對項目在投入運營之后的環(huán)境影響的評估、評估項目在資源消耗方面的可持續(xù)性、以及一些評估項目設計中對資源循環(huán)利用的考慮是否充分等。

二、為什么要開展績效審計

現代績效審計是現代社會經濟的產物，它萌芽于20世紀40年代。它是在現實需求與理論基礎的雙重推動下而產生的。

（一）理論基礎

績效審計其快速發(fā)展與公共管理的發(fā)展有著密不可分的關系。新公共管理的發(fā)展歷程70年代末和80年代初西方國家興起的這場聲勢浩大的政府改革運動，其對西方世界的公共管理部門，尤其是是對政府的管理理論及實踐產生了極其深遠且重大的影響，與此同時也在一定程度上促進了西方國家績效審計的進步與發(fā)展。

（二）社會需求

隨著現代經濟社會發(fā)展，公眾越來越關注公共資源及使用公共資源的政府部門的績效狀況，他們自發(fā)的要求國家審計機關進行審計監(jiān)督，這直接導致了績效審計的產生。

三、怎樣開展績效審計

第一階段為準備階段，在該階段中需要分別進行戰(zhàn)略規(guī)劃，及選擇一個績效審計領域，其次進行審前調查和編制審計計劃，最后進行初步研究并發(fā)出審計通知書；第二階段為實施階段，在該階段中需要分別進行詳細調查、測試制度、核實資料并圍繞專題深入調查，及對審計證據進行測試和評價，最后提出意見并實地檢驗；第三階段為報告階段，此階段相對較為復雜，需要依次進行歸納分析綜合提高、撰寫審計報告以及公開審計報告。而在撰寫的審計報告需要包含內容摘要、被審計事項背景、審計項目實施情況、審計評價意見或結論、審計發(fā)現的情況、發(fā)現的違法違規(guī)問題和處理處罰意見、審計意見、被審計單位的反饋意見。第四階段為整改檢查階段。

四、開展績效審計對相關組織及人員提出了哪些要求

（一）恰當的確定和分解審計目標

確定目標的基本要求是目標必須明確、具體、可行。其中，明確指的是不含糊，可以衡量其是否實現；具體指的是可以通過收集證據進行回答；可行指的是需求很多，但應該將審計可以證明和回答、最能滿足需求、最成本有效的問題作為目標。

分解審計目標是為使審計目標對審計項目的執(zhí)行具有指導性，為使審計目標對審計項目的執(zhí)行具有指導性，應該對審計項目的目標進行分解。首先將審計項目的總目標分解成若干個子目標，然后對這些子目標再逐個進行分解為若干個具體的小目標，直到審計人員可以直接收集信息和證據對分解出來的問題進行回答為止。

（二）恰當地評估重要性和審計風險

審計組織和人員應該從審計目標和審計報告使用者角度考慮事項的相對重要性，評估出在金額，性質或影響上具有重要性的模塊并相應的在審計過程中給予更多關注。

將審計風險控制在可接受的范圍內，是審計項目一開始就要充分考慮的?？冃徲嬛械膶徲嬶L險就是“由于獲取的信息不夠充分或者不恰當、審計過程不充分、因差錯或舞弊造成的業(yè)已存在的故意遺漏或者誤導信息，使得審計人員提供不恰當結果、結論、建議或者保證的可能性”。在審計風險判斷中要考慮審計的時間限制、審計事項的復雜性和敏感性、審計事項規(guī)模(資金規(guī)?；蛩盏墓姷臄盗?、所需要數據及記錄的可獲得性等。

（三）選擇和確定恰當的審計評價標準

評價標準是一種規(guī)范化的模式。它說明的是組織或活動“應該怎樣”。評價標準的主要來源有法律、法規(guī)；預算和目標；行業(yè)標準；專家意見；公眾評價等。沒有評價標準，就難以設計和選擇審計的方法，難以得出審計的意見或結論。

由于并不是所有的審計事項都能設計出評價指標標準，而且績效審計具有廣泛性，涉及的企業(yè)的行業(yè)，性質，規(guī)模存在著很大的差異性，其社會效益的輸出形式具有多樣性，我們是難以用統(tǒng)一的評價標準去進行審計的。對于不同的項目，審計人員都需要去選擇適用于具體情況具體項目的審計評價標準。適當的評價標準應該具備以下幾個特征：客觀、相關、明確、可比、權威、公認。

（四）界定恰當的審計范圍

審計范圍是需要對審計目標來說完整且全面，而且審計范圍的確定需要依據現場審計或者要查看的單位資料、所覆蓋時間的范圍及所做相關工作的深度，同時還需要考慮審計結果的構成要素、是否要在更大的范圍下做出推斷、什么時候需要提出審計結果、所需要哪些來源及種類的信息等等。

（五）選擇適用的審計方法

審計的方法具有多樣性，固定的方法體系是不存在的。審計組織常用的收集證據的方法有以下幾種：審閱、觀察、調查、訪談、案例研究法、文獻研究法、研討會、利用外部專家工作等。每種方法最適用的情形會有不同，不同的審計方法組合也可以得出很多不同的審計程序。而績效審計的范圍又具有廣泛性，因此根據具體項目去選擇恰當的審計方法就變得十分具有挑戰(zhàn)性。審計組織和相關人員應該根據績效審計目標和審計評價標準謹慎地選擇審計方法。為保證績效審計程序的質量和效率，審計人員應該在審計方案中詳細設計所使用的方法，并加以邏輯、科學地運用，確定其真實可行且成本有效。此外，需要特別強調的是選擇審計方法的前提是審計人員熟悉每一種審計方法的優(yōu)缺點，適用性。

（六）正確進行審計評價

審計評價要針對審計的目標來進行，審計的目標不同則需要回答的問題自然也不同。而且審計評價需要參照主管部門開展的績效評價。在績效評價的實踐過程中需要注意不能超過指定范圍，要嚴格根據證據來提出結論。

（七）提出恰當的審計建議

提出適當的審計建議有以下幾個要點：第一，針對可改進的原因提出；第二，明確、可行、成本有效；第三，審計程序具體包含的改進措施有哪些？要達到的改進效果是什么？第四，明確由誰（哪個部門）來改進；第五，審計人員應當充分考慮被審計單位采納建議的可能性，并且對多種解決問題的方案（辦法）進行分析（優(yōu)缺點）之后提出。