■ 郭浩楠

（山東建筑大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南 250101）

0 引言

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中則更是強(qiáng)調(diào)要“激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求”。農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的前提，更是激活農(nóng)村土地資源的“金鑰匙”，其中，出讓方式的不同直接影響集體建設(shè)用地出讓的市場化程度，進(jìn)而影響集體土地使用價值與價值的實現(xiàn)。然而，目前學(xué)者們并未對集體土地出讓方式問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，僅是籠統(tǒng)地提出參照國有土地出讓方式。鑒于此，本文通過比較分析國有土地出讓方式之利弊、各試點地區(qū)辦法規(guī)定以及實際出讓情況，總結(jié)經(jīng)驗啟示，并結(jié)合集體土地自身的特點，提出具體構(gòu)想。

1 國有建設(shè)用地使用權(quán)不同出讓方式利弊分析及啟示

出讓方式，實質(zhì)上是出讓人選擇受讓人以及與其締結(jié)合同的方式[1]。在我國國有土地出讓方式的發(fā)展中，實現(xiàn)了從以協(xié)議出讓為主到以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓為主的發(fā)展過渡，并已形成了相對完善的出讓規(guī)則、程序，這對集體土地出讓具有重要的參考價值。

1.1 國有建設(shè)用地使用權(quán)不同出讓方式的利弊分析

協(xié)議出讓揭開了國有土地出讓市場化的序幕，但隨著國有土地市場日臻完善，其弊端日益顯現(xiàn)，目前其適用已受到法律嚴(yán)格限制。招拍掛出讓方式符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，能保證土地資源通過公開競價機(jī)制實現(xiàn)最優(yōu)化配置，維護(hù)集體財產(chǎn)權(quán)利人的收益權(quán)，保障土地使用權(quán)人之間的公開、公平競爭，維護(hù)土地市場秩序[2]，但就目前來看，其不完美之處也逐步凸顯。

協(xié)議出讓僅由出讓方與受讓方雙方主體協(xié)商一致即可，手續(xù)簡單，方便易行。但在協(xié)議出讓過程中，出讓主體壟斷，受讓主體單一，出讓價款等相關(guān)事宜均由雙方協(xié)商確定，而非取決于市場機(jī)制，由此容易導(dǎo)致出讓價格偏低，難以顯化土地價值，造成國有土地資源浪費。同時，協(xié)議出讓過程不公開，缺乏透明度，極易形成“暗箱操作”，成為滋生權(quán)力腐敗的溫床，以致政府權(quán)力操控土地出讓，影響土地出讓市場秩序。

招標(biāo)出讓方式引入市場競爭機(jī)制，綜合考慮投標(biāo)者的資質(zhì)、資信等狀況，擇優(yōu)確定受讓者，有利于保證土地出讓的公平與效率，但交易主動權(quán)掌握在招標(biāo)人（即政府）手中，招標(biāo)程序設(shè)定、具體競標(biāo)資格等方面的要求皆由政府部門單方面確定，而在實際出讓過程中又缺乏對政府出讓行為的有效監(jiān)督，因此，在招標(biāo)出讓土地中難免會出現(xiàn)“串謀”現(xiàn)象，如政府為“內(nèi)定”投標(biāo)者“量身定做”標(biāo)準(zhǔn)，限制其他投標(biāo)人。

拍賣出讓方式市場化程度高、競爭性強(qiáng)，符合公平、公正、公開的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，有利于提高土地資源配置效率，充分顯化土地價值，但在出讓過程中，全程多次報價、反復(fù)競價，容易導(dǎo)致競拍者非理性競拍，過分助漲地價，影響土地出讓市場的健康與秩序。

掛牌出讓方式集招標(biāo)出讓與拍賣出讓之優(yōu)勢于一體，遵循“價高者得”之原則，可實現(xiàn)土地價值最大化，同時，掛牌期間較長，允許多次報價，可保證用地需求者合理決策、理性競爭。其問題在于，掛牌時間較長，且具體時間由政府確定，由此也為政府后臺操作提供了便利，使出讓過程的公平公正存在隱患。

1.2 國有土地出讓方式之于集體土地出讓的啟示

綜上，在國有土地出讓中，四種出讓方式各具優(yōu)點，也各存弊端。對于在集體建設(shè)用地出讓方式的選擇與適用上，其優(yōu)點值得借鑒，缺點則需要引以為戒。但集體土地“與生俱來”的特殊性，也對其出讓方式的選擇、適用構(gòu)成了極大的影響。所以，應(yīng)當(dāng)在綜合考慮各種出讓方式本身利弊的基礎(chǔ)上，結(jié)合集體土地自身特點，探索集體土地出讓的最佳適用方式和規(guī)則。

1.2.1 出讓主體的多元化，提高了對主體權(quán)力、行為規(guī)制的要求

通過上述分析可知，協(xié)議、招標(biāo)和掛牌三種出讓方式共同的關(guān)鍵問題主要在于出讓主體。在國有土地出讓過程中，政府作為壟斷土地出讓主體，“一權(quán)獨大”，極易對出讓市場秩序造成干涉。在集體土地出讓中，一般由村民委員會、村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織代集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行出讓，而實際操作的仍是村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織中的具體成員，作為經(jīng)濟(jì)人，其自利動機(jī)同樣難以避免或者更甚，加之在農(nóng)村中缺乏健全的組織機(jī)制及有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，所以，在巨大的集體土地財產(chǎn)利益面前，集體土地出讓主體能否真正做到自律、公正、為民，著實讓人擔(dān)憂。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對出讓主體的權(quán)力、行為的規(guī)范與限制。

1.2.2 集體組織能力條件的有限性決定了對國有土地出讓平臺的依附性

就協(xié)議出讓方式而言，因其程序簡單易行，由集體土地出讓主體直接與受讓主體協(xié)商即可，但對于招標(biāo)、拍賣、掛牌三種出讓方式來說，卻必須有特別的程序規(guī)則做支撐，如出讓主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)出讓地塊的實際情況編制相關(guān)的出讓文件，發(fā)布出讓公告等，這對能力、條件有限的集體組織來說是極大的障礙，并且難以保證集體土地出讓的公平與效率。所以，集體土地出讓，應(yīng)當(dāng)以國有土地出讓平臺為依托，納入統(tǒng)一交易平臺，實現(xiàn)同臺交易，統(tǒng)一管理，這樣既可保證集體土地出讓的程序公正，亦可為未來統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地出讓市場奠定基礎(chǔ)。

1.2.3 低供給、低需求的集體土地市場限制了出讓方式的選擇與適用

目前集體土地流轉(zhuǎn)的范圍僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地，而農(nóng)村可供出讓的經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量極為有限，此外，受農(nóng)村土地地理區(qū)位相對偏僻等因素的影響，真正的意向用地者也較少。低供給、低需求的集體土地市場，自然限制了集體土地市場的發(fā)展，進(jìn)而使得公開競價模式的招標(biāo)、掛牌、拍賣出讓方式難以適用于集體土地。因此，在未來制度改革中，應(yīng)當(dāng)以協(xié)議出讓方式作為發(fā)展集體土地市場的“跳板”，而后逐步實現(xiàn)以招拍掛方式為主的集體土地出讓市場。

2 集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式之各地試點辦法及實踐情況分析

農(nóng)村土地制度改革的號角吹響后，各試點地區(qū)掀起了探索改革的熱潮，并制定了相應(yīng)的規(guī)定、辦法以推動改革的深化。其中，對于出讓方式的選擇、適用，各地也分別做出了不同的規(guī)定。

2.1 各地試點辦法分析

通過梳理各試點地區(qū)的政策文本規(guī)定可知，有關(guān)集體建設(shè)用地出讓方式的適用規(guī)定主要有兩種：

一是以“原則+例外”方式進(jìn)行規(guī)定，即明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓原則上應(yīng)采用招拍掛方式，僅在特殊情況下，可以協(xié)議方式出讓。此為絕大部分試點地區(qū)所采用的規(guī)定形式。對特殊情況的規(guī)定，各地又存在不同要求，具體模式包括：

(1)“特殊情況+集體經(jīng)濟(jì)組織同意+相關(guān)部門、政府審核、批復(fù)”。如廣東佛山市南海區(qū)入市管理辦法規(guī)定，存在特殊情況需以協(xié)議方式出讓的，應(yīng)經(jīng)村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織表決同意并形成正式表決材料，由鎮(zhèn)（街道）聯(lián)席會議審核同意、報鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）批復(fù)后，由鎮(zhèn)（街道）交易中心辦理出讓合同鑒證，方可完成出讓。

(2)“特殊情況+當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)”。如海南文昌市暫行辦法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓在特殊情況下，經(jīng)文昌市政府批準(zhǔn)后可以協(xié)議方式進(jìn)行交易；廣西北流市則對“特殊情況”作出明確規(guī)定，即“在其相關(guān)辦法實施前，已有使用者且確實難以收回”，此時，由集體經(jīng)濟(jì)組織報請當(dāng)?shù)劓?zhèn)人民政府同意后，可采用協(xié)議出讓方式。

(3)“符合特定情況即可，無需特定主體批準(zhǔn)”。如甘肅寧縣、寧夏平羅縣規(guī)定不具備公開出讓條件的，可采取協(xié)議出讓方式；安徽金寨縣、四川成都市郫都區(qū)則要求采用協(xié)議方式的，應(yīng)當(dāng)滿足特定時間要求，且與政府、村等主體已簽訂合作協(xié)議并存有在建或?qū)嵤╉椖康募w建設(shè)用地。

二是根據(jù)出讓集體土地用途、現(xiàn)狀對出讓方式的選擇加以規(guī)定。在檢索到的地方規(guī)定中，僅遼寧海城市采用此方式。其辦法要求工礦倉儲、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地，應(yīng)采招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式進(jìn)行；需要補辦相關(guān)出讓手續(xù)的（如原集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人申請或現(xiàn)土地使用者具有地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明申請補辦出讓手續(xù)）以及出讓期限屆滿申請續(xù)期的，可采用協(xié)議方式出讓。

2.2 試點地區(qū)實際出讓情況分析

為了解試點地區(qū)實際出讓情況，筆者檢索了特定時間段內(nèi)①選取的固定時間段為2018.4.1—2019.3.31，在該期間內(nèi)三地的出讓信息。，江蘇常州市武進(jìn)區(qū)②具體出讓信息數(shù)據(jù)來源于集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上交易：http：//www.landjs.com/jtjsyd/ 。、浙江德清縣③具體出讓信息數(shù)據(jù)來源于德清縣公共資源交易中心：http：//www.dqztb.gov.cn/ 。和四川成都市郫都區(qū)④具體出讓信息數(shù)據(jù)來源于成都市郫都區(qū)規(guī)劃和自然局：http：//www.cdlr.gov.cn/Zizhan/sList.aspx?ClassId=001007015004001&Module No=001007015 。三地的出讓公告信息，并進(jìn)行統(tǒng)計分析，具體情況如下。

2.2.1 江蘇常州市武進(jìn)區(qū)

在江蘇常州市武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓信息中，以掛牌方式出讓的集體建設(shè)用地共計62宗，其中13宗規(guī)劃用途為商業(yè)用地，其余49宗均規(guī)劃為工業(yè)工地；以協(xié)議方式發(fā)布的出讓公告中，共涉及1040宗集體建設(shè)用地⑤筆者僅對集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓所涉地塊宗數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，為對具體出讓面積作統(tǒng)計分析。，其中，1宗建設(shè)用地規(guī)劃用于生產(chǎn)研發(fā)，7宗用于設(shè)施農(nóng)用地，而其余1032宗均用作工業(yè)工地。此外，從其成交的公告信息來看，在該期間內(nèi)，江蘇常州市武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓共成交1098宗，通過掛牌出讓方式成交的僅56宗，剩余1042宗均以協(xié)議出讓方式成交。

2.2.2 浙江德清縣

在浙江德清縣集體建設(shè)用地實際出讓中，主要是由當(dāng)?shù)毓煞萁?jīng)濟(jì)合作社作為出讓主體在“德清縣公共資源交易中心”發(fā)布信息，進(jìn)行出讓。在該期間內(nèi)，掛牌出讓公告中共涉有13宗集體建設(shè)用地，其中，1宗用作科研用地，1宗規(guī)劃為倉儲用地，其余11宗均用作工業(yè)用地。協(xié)議出讓公告共有7宗建設(shè)用地，其中3宗規(guī)劃用于商服用地，剩余4宗用作工業(yè)用地。從其成交的信息來看，共出讓14宗集體建設(shè)用地，均以掛牌方式出讓，協(xié)議方式無成交信息。由此可見，與江蘇常州市武進(jìn)區(qū)不同，浙江德清縣集體建設(shè)用地出讓是以掛牌方式為主。

2.2.3 四川成都市郫都區(qū)

同期間內(nèi)，在“成都市郫都區(qū)規(guī)劃和自然局”檢索到的郫都區(qū)出讓信息中，擬出讓集體建設(shè)用地共計17宗，其中僅2宗以協(xié)議出讓方式公告，其余15宗均以掛牌方式⑥具體成交信息暫未檢索到。。與前兩地不同的是，郫都區(qū)集體建設(shè)用地基本用于村莊產(chǎn)業(yè)園商服用地，未曾涉有工業(yè)用地。同樣，該試點地區(qū)亦是以掛牌出讓方式為主。

2.3 試點地區(qū)出讓方式選擇適用的實踐問題分析

通過上述分析，在了解當(dāng)前試點實踐狀態(tài)的同時，也明晰了實踐中存在的問題，這也為下一步的改革提供了寶貴的經(jīng)驗與啟示。具體來說，問題主要包括以下兩點。

2.3.1 出讓方式適用范圍不清為各地改革中的“通病”

首先，從政策層面來看，對于協(xié)議出讓方式的適用條件，各地雖做了嚴(yán)格限定（僅特殊情況下可以采用），但有關(guān)“特殊情況”的具體內(nèi)容界定依舊不明，具體程序也存差異。如佛山市南海區(qū)、海南文昌市等地以相關(guān)主體批準(zhǔn)為適用前提條件，安徽金寨縣、寧夏平羅縣等地對此未作要求。此外，各地對招拍掛出讓方式都持肯定態(tài)度，但三者的具體適用范圍仍是一片模糊。

其次，從各地實踐情況來看，不同地區(qū)對出讓方式的選擇各有偏好，如常州市武進(jìn)區(qū)采用“協(xié)議為主，掛牌為輔”的模式，德清縣、成都市郫都區(qū)則以掛牌出讓方式為主，但各地?zé)o論選擇何種方式，均未根據(jù)集體土地的具體用途對出讓方式進(jìn)行區(qū)別適用。

可見，各出讓方式適用范圍不清、條件不明是試點實踐中普遍存在的問題。條件的明確性不僅可以保證出讓過程的順暢，還可限制出讓主體的“自由裁量”范圍，減少損害農(nóng)民利益的可能性。所以，應(yīng)當(dāng)將解決該問題作為未來改革中的重點。

2.3.2 試點地區(qū)的實踐情況與政策文本規(guī)定存在出入

在政策層面，各地著重強(qiáng)調(diào)招標(biāo)、掛牌、拍賣的市場化出讓方式，但在各地實際出讓過程中僅存在協(xié)議出讓方式與掛牌出讓方式，而招標(biāo)、拍賣兩種出讓方式均未涉及。

對于該問題，筆者認(rèn)為其原因主要有兩點：一是由集體土地自身的問題所致，如地理區(qū)位不及國有土地優(yōu)越，對投資者的吸引度較低，用地需求者相對較少，難以形成拍賣出讓規(guī)模，且亦不適宜采用程序較掛牌更為復(fù)雜的招標(biāo)方式；二是集體土地出讓缺乏相關(guān)的外在條件（如完善的交易平臺、管理系統(tǒng)等）以及健全的配套制度。所以，為促進(jìn)招拍掛出讓方式在集體土地出讓中的推廣，應(yīng)當(dāng)將上述兩點因素納入考量之中。

3 集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式的選擇與適用

通過對國有土地出讓方式、集體土地出讓中的問題分析可知，集體土地出讓方式的選擇，首先應(yīng)當(dāng)遵循“循序漸進(jìn)”之原則，然后重點從主體規(guī)制、平臺搭建兩方面入手。而通過各試點地區(qū)實踐經(jīng)驗可以看出，明確規(guī)定各種不同出讓方式的適用條件為當(dāng)前迫切所需。具體思路如下。

3.1 “循序漸進(jìn)”：根據(jù)各地情況，審慎選擇，逐步過渡

“出讓的方式直接影響到集體成員利益以及土地使用權(quán)的安全”[3]，所以，應(yīng)根據(jù)集體土地的具體情況，科學(xué)合理、審慎靈活地選擇出讓方式。首先，農(nóng)村土地制度改革本身不是一蹴而就、一步到位的，故而在出讓方式上實現(xiàn)與國有土地“并軌”也需要一定的過渡期；其次，當(dāng)前集體土地出讓市場的供需現(xiàn)狀，在一定程度上限制了招拍掛方式的適用。所以，對于協(xié)議出讓方式，既不可絕對否定，亦不可和盤寄托于此。在集體土地入市之初，對協(xié)議出讓方式可作裁量限定，對缺乏招拍掛條件的地區(qū)可寬以待之，允許其適用協(xié)議方式。但對條件比較完備地區(qū)，一方面，應(yīng)嚴(yán)令以待，防止有人為謀私利而鉆制度空子，損害農(nóng)民利益；另一方面，應(yīng)出臺獎勵措施等“鼓勵采用招拍掛的出讓方式進(jìn)行交易，建立起有競爭力的土地出讓市場”[4]。待集體土地市場逐步發(fā)展起來后，則統(tǒng)一明令限制協(xié)議方式的適用范圍，構(gòu)建完善的集體土地出讓招拍掛制度，擴(kuò)大其適用范圍，實現(xiàn)與國有建設(shè)用地出讓市場的接軌。

3.2 “以權(quán)制權(quán)”：保障農(nóng)民權(quán)利，制約出讓主體權(quán)力

首先，在集體土地出讓過程中，健全民主決策制度，有關(guān)集體土地出讓的重大事宜，應(yīng)當(dāng)由集體成員共同表決，達(dá)成書面表決同意書，并以此作為出讓合同的生效要件之一。通過完善民主決策制度，形成對集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會、村干部等主體出讓行為的監(jiān)督與制約，避免部分主體失職、瀆職[5]以及濫用權(quán)力等侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員權(quán)益行為的發(fā)生。其次，完善村內(nèi)事務(wù)公示制度，拓展信息公示渠道，在保障農(nóng)民的知情權(quán)同時實現(xiàn)對村內(nèi)事務(wù)的個體監(jiān)督。此外，建立獨立的村內(nèi)監(jiān)管組織，加強(qiáng)對相關(guān)主體的監(jiān)督，將農(nóng)民享有的監(jiān)督權(quán)落到實處?？傊?，通過“以權(quán)制權(quán)”盡可能地制約、限制村委會、村干部等主體的權(quán)力，防止其“以權(quán)謀私”“以地牟利”，以保證農(nóng)民各項權(quán)利的實現(xiàn)，保障農(nóng)民利益。

3.3 “統(tǒng)分結(jié)合”：統(tǒng)一交易平臺，實現(xiàn)利益主體分離

在各地實踐中，集體建設(shè)用地一般委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行出讓交易，但也有地區(qū)以各地經(jīng)濟(jì)合作社作為主體代表農(nóng)民進(jìn)行出讓。筆者認(rèn)為，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體土地與國有土地同等入市，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)鼗鶎诱恋刭Y源管理部門的專門國有土地出讓機(jī)構(gòu)作為集體土地出讓操作主體。具體出讓地塊由集體成員決定，然后由村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)合作社，抑或村民委員會村干部等主體書面委托基層政府在其統(tǒng)一交易平臺上發(fā)布公告公示，招標(biāo)、掛牌出讓的，由政府部門做好相關(guān)評標(biāo)等事宜，拍賣的也由其進(jìn)行具體組織，確定最后受讓人后在官網(wǎng)公布，并在村集體內(nèi)部進(jìn)行相應(yīng)公示。該方法的優(yōu)點在于：首先，有利于推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)籌；其次，直接掛靠國有土地出讓系統(tǒng)平臺，并由政府部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，方便可行，節(jié)省資源；最后也是最重要的是，可將集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會等相關(guān)集體土地權(quán)利代行主體的出讓操作分離開來，其只負(fù)責(zé)民主決議會議的組織、出讓信息的公示等組織協(xié)調(diào)中介事宜，具體實質(zhì)性出讓程序由政府代之，一方面可以避免個別集體成員在出讓交易過程中“以地謀利”，侵害農(nóng)民整體利益，另一方面，政府僅作為被委托方，負(fù)責(zé)經(jīng)集體同意實施建設(shè)用地出讓的程序性事項，也不會對利益造成過多侵害，由此實現(xiàn)雙方權(quán)責(zé)分離，相互制約又相互配合，確保農(nóng)民的土地權(quán)益。

3.4 “因地制宜”：參照國有出讓方式，明確集體土地出讓方式適用規(guī)則

適用范圍界定模糊，導(dǎo)致政府選擇國有土地出讓方式的隨意性，成為當(dāng)前出讓方式存在一系列問題的根源。同樣在各地集體建設(shè)用地試點實踐中，也存在該問題。所以，應(yīng)當(dāng)參考國有土地出讓方式的適用范圍及程序，對集體土地出讓方式的適用范圍、程序相應(yīng)地作出強(qiáng)制性規(guī)范。

3.4.1 明確不同出讓方式適用范圍

協(xié)議出讓具有非公開性、非競爭性，易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”等問題，且出讓價款較低。過多采用該方式，勢必會成為集體建設(shè)用地市場發(fā)展的障礙，不利于農(nóng)村土地資源合理配置、充分利用及土地價值市場化的實現(xiàn)，所以，其適用范圍應(yīng)嚴(yán)格限定。具體范圍可包括：一是經(jīng)評估確認(rèn)確實缺乏招拍掛條件地區(qū)的集體建設(shè)用地（如經(jīng)濟(jì)條件差、地區(qū)偏遠(yuǎn)、建設(shè)用地需求量低）；二是有適用招拍掛之條件，但用地意向者唯一；三是入市改革之前已與政府、村簽訂合作項目并現(xiàn)存有在建項目的集體建設(shè)用地；四是入市改革前使用者已實際占有、使用，且符合土地利用規(guī)劃與用途管制，需補辦出讓手續(xù)的；五是使用權(quán)出讓期限屆滿需要續(xù)期的集體建設(shè)用地。

招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式三者價值理念基本相同，故而其適用條件取向基本一致，即主要適用于具有營利性、競爭性的集體建設(shè)用地，但具體適用范圍上應(yīng)當(dāng)有所差異。明確三種方式的適用范圍，為農(nóng)村集體土地出讓主體在出讓方式的選擇上提供明確的導(dǎo)向，限制其“自由裁量權(quán)”，從而減少以權(quán)謀私，損害農(nóng)民土地權(quán)益的行為。具體思路如下：

一是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)價值較高的商服、旅游、娛樂等集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓方式，適用“價高者得”原則，充分顯化集體建設(shè)用地價值。

二是對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，在擬出讓土地較為分散且面積較小、地理位置較偏等情形下，可以使用掛牌出讓方式。

三是對于用作國家大型重點項目用地、工礦業(yè)用地以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)劃為商服、旅游娛樂等用途的集體建設(shè)用地，則可適用招標(biāo)方式，在公開出讓的基礎(chǔ)上，綜合考慮各方面因素，確定最佳土地使用權(quán)受讓人。

3.4.2 確定每種方式的出讓程序

對于不同出讓方式的出讓程序設(shè)定，則可直接參照國有土地，但需要注意的是，土地的利用應(yīng)當(dāng)符合具體的土地利用規(guī)劃和用途管制，所以在集體建設(shè)用地出讓過程中應(yīng)當(dāng)報經(jīng)政府審查備案；此外，集體土地的具體出讓結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民集體成員進(jìn)行公示，確保集體成員對出讓主體出讓行為的監(jiān)督。

4 總結(jié)

集體建設(shè)用地出讓方式在集體土地出讓過程中具有重要意義，直接影響到集體土地利用效率和土地價值的實現(xiàn)，更關(guān)系到集體土地市場的健康發(fā)展，以及農(nóng)村土地制度改革的順利推進(jìn)；同時，正確選擇出讓方式也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”“同等入市”的重要基石之一，因此對集體建設(shè)用地出讓方式的選擇與適用尤為重要。為維護(hù)土地市場健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在參照國有土地出讓方式的同時，結(jié)合農(nóng)村集體土地實際情況，明確各出讓方式的適用條件與程序，依托國有土地交易平臺，統(tǒng)一交易、統(tǒng)一管理，以合理配置農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)農(nóng)村土地價值，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收益，如此方不違農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革之初衷。