于立深（東南大學(xué)法學(xué)院教授）

在我國，政府機(jī)關(guān)以法律規(guī)范表現(xiàn)出來的活動形式包括憲法及其修正案、法律及其授權(quán)立法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例、行政規(guī)章、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、規(guī)范性文件、法律解釋等等。隨著2018年《憲法修正案》頒布、國家機(jī)構(gòu)改革方案公布、2015年《立法法》修訂及2017年《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》修訂后，我國對法律規(guī)范的制定、實施和監(jiān)督，建立起了從合憲性審查的頂層監(jiān)督設(shè)計到規(guī)范性文件審核的底層監(jiān)督的綜合體系，這為實現(xiàn)法治國家目標(biāo)，踐行依法行政和法治政府建設(shè)綱領(lǐng)，確立了較完備的制度結(jié)構(gòu)。行政立法所包含的法律規(guī)范形態(tài)及其適用，在政治經(jīng)濟(jì)社會生活中具有獨特功能，對其進(jìn)行立法監(jiān)督具有特別意義。在新時代，為增進(jìn)行政立法的實效，有必要重新認(rèn)識和厘清對其監(jiān)督的目的和模式定位，從而改進(jìn)立法監(jiān)督的機(jī)制和方法。

一、行政立法的法律形式

在日常生活中，通常所說的“行政規(guī)范性文件”（以下簡稱“規(guī)范性文件”）又稱“紅頭文件”，不屬于行政立法的法律形式?！耙?guī)范性文件”是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文，例如全國各地機(jī)關(guān)發(fā)布的“住房限購令”多屬于規(guī)范性文件。

依照《憲法》《國務(wù)院組織法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規(guī)定，我國行政立法的法律形式包括兩種：行政法規(guī)和行政規(guī)章。

行政法規(guī)，是依照《憲法》《國務(wù)院組織法》《立法法》的立法職權(quán)，或者依照全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定的法律或決定的特別授權(quán)，經(jīng)過法定程序制定，由國務(wù)院常務(wù)會議審議，或者由國務(wù)院審批的正式法律文件。自1949年建國以來，迄今有效的行政法規(guī)大致有700余件。其中，絕多數(shù)行政法規(guī)是由國務(wù)院總理簽署，并以“國務(wù)院令”編號發(fā)布的。只有極少數(shù)行政法規(guī)不以總理簽署令方式發(fā)布。第一種情況是因為歷史原因，由政務(wù)院制定發(fā)布的法律文件，例如1950年政務(wù)院制定的《查檢郵件中夾帶外幣或外幣票據(jù)暫行處理辦法》屬于行政法規(guī)，仍在實施。第二種情況是全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定的法律中明確授權(quán)由其他主管機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)則，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后生效實施。例如，《學(xué)位條例暫行實施辦法》由國務(wù)院學(xué)位委員會依法制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院學(xué)位委員會、教育部聯(lián)合發(fā)布，也屬行政法規(guī)。第三種情況是在法規(guī)清理時由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)，如國務(wù)院、中央軍委制定的《關(guān)于保護(hù)通信線路的規(guī)定》（國發(fā)〔1982〕28號）。

從性質(zhì)和類型上看，行政法規(guī)有執(zhí)行性法規(guī)和職權(quán)性法規(guī)兩種形式，前者是為執(zhí)行法律所制定的具體規(guī)定，后者是依據(jù)《憲法》的概括性授權(quán)，履行憲法上的行政管理職權(quán)所制定的原創(chuàng)性規(guī)定。行政法規(guī)的效力僅次于法律，高于地方性法規(guī)和民族區(qū)域自治地方的自治條例和單行條例，不得與憲法、法律或國際條約抵觸。

行政規(guī)章，也屬于《立法法》確認(rèn)的一種法律形式。它是指特定行政機(jī)關(guān)依照法定程序起草、制定，經(jīng)過法定的會議形式通過，并由行政首長簽署、公布的普遍性法律規(guī)則。行政規(guī)章包括部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、軍事規(guī)章、國務(wù)院部門聯(lián)合規(guī)章以及授權(quán)規(guī)章五種類型。有權(quán)制定部門規(guī)章的行政機(jī)關(guān)包括國務(wù)院組成部門（部、委、行、署）、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)和部分直屬事業(yè)單位（如中國氣象局、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會）等。有權(quán)制定地方政府規(guī)章的人民政府包括省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。部門規(guī)章須經(jīng)由國務(wù)院部門的部務(wù)會議或委員會會議通過。地方政府規(guī)章須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定。規(guī)章須由部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長署名，并以命令方式公開發(fā)布。

根據(jù)《立法法》（2015年修訂），中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊，可以根據(jù)法律和中央軍事委員會的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權(quán)限范圍內(nèi)，制定軍事規(guī)章。軍事法規(guī)、軍事規(guī)章在武裝力量內(nèi)部實施?！盾娛铝⒎üぷ鳁l例》（2017年制定）規(guī)定，戰(zhàn)區(qū)、軍兵種可以根據(jù)法律、軍事法規(guī)、中央軍委的決定和命令，制定適用于本戰(zhàn)區(qū)、本軍兵種的軍事規(guī)章。軍事規(guī)章草案經(jīng)黨委常委會議審議通過后，由戰(zhàn)區(qū)、軍兵種軍政主官簽署命令發(fā)布，特殊情況下，可以按照其他規(guī)定的程序?qū)徟?/p>

二、行政立法監(jiān)督的目標(biāo)考量

欲確立行政立法的監(jiān)督模式和具體制度，必須先弄清楚行政立法制定和實施中存在的問題，然后才可能找到合適的立法監(jiān)督模式定位。

（一）立法監(jiān)督并非要否定行政立法的存在或限制其數(shù)量增長，而是應(yīng)善待行政立法的實際功能

有些觀點認(rèn)為，我國行政立法出現(xiàn)了過度膨脹，應(yīng)該限制和遏制其數(shù)量，甚至取消行政立法形式。對此筆者持否認(rèn)態(tài)度。行政立法的存在及數(shù)量增長，是一個世界性的法治現(xiàn)象，也是現(xiàn)代行政國家的特性之一。英國每年發(fā)布的正式行政法律規(guī)則多達(dá)6432頁，這還不包括被視為軟法的部門通告、指示、意見、會議紀(jì)要和業(yè)務(wù)規(guī)程等執(zhí)行細(xì)則。在美國法律秩序的結(jié)構(gòu)中，行政規(guī)章數(shù)量猶如汪洋大海，法律只是飄浮在大海中的少數(shù)孤島①參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第353頁。。美國出版行政立法的政府文獻(xiàn)是《聯(lián)邦登記》和《聯(lián)邦規(guī)章匯編》。1936年3月14日《聯(lián)邦登記》首次出版時，預(yù)期每年出版400到500頁，到2000年時已達(dá)到83294頁（平均每天是333頁）?！吨腥A人民共和國國務(wù)院公報》記錄了我國行政立法數(shù)量增長的過程。從1988年6月3日國務(wù)院發(fā)布第一號令《企業(yè)法人登記管理條例》開始，行政法規(guī)數(shù)量不斷增長。在2007年度，國務(wù)院共發(fā)布行政法規(guī)30件（第484號到第514號，第490號是香港特別行政區(qū)行政長官任命令），與美國2007年度發(fā)布的32個總統(tǒng)命令（Executive Order，第EO13422到EO13453）數(shù)量持平②參見于立深：《行政法律規(guī)則的擴(kuò)張及其制度功能》，《云南大學(xué)學(xué)報》（法學(xué)版），2008年第5期。。自2018年2月7日國務(wù)院發(fā)布了第697號令《快遞暫行條例》，到2018年12月28日發(fā)布第707號令《個人所得稅法實施條例》為止，加上年度的28個行政法規(guī)修正案，2018年合計發(fā)布行政法規(guī)40件。大致估算，在一個行政立法年周期內(nèi)，我國行政法規(guī)頒布的數(shù)量與同期美國總統(tǒng)令發(fā)布數(shù)量大體持平，而美國低級別行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)章數(shù)量更多、影響更大。

行政立法在調(diào)整社會關(guān)系時發(fā)揮著獨特的作用，其在秩序、分配、激勵、解紛和自治等價值目標(biāo)實現(xiàn)上，起到了特殊的制度功能。具體而言，這些功能涵蓋了對國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、食品藥品安全等法律秩序和社會秩序的塑造；保障在不同人群、階層、團(tuán)體和地區(qū)之間進(jìn)行合理的資源配置和利益再分配，通過各種手段提高了生產(chǎn)生活效率；具有裁決功能和民事法律淵源性質(zhì)的行政立法規(guī)范促進(jìn)了社會糾紛解決，起到定分止?fàn)幍淖饔?；透過行政立法規(guī)范，行政機(jī)關(guān)得以不斷強(qiáng)化自我規(guī)制、依法行政。綜上，監(jiān)督行政立法并非取消行政立法，偏頗定位，無益于現(xiàn)實生活。

（二）既要監(jiān)督行政立法作為，也要監(jiān)督行政立法不作為

依照法治國家和法治政府原理，任何行政立法權(quán)都應(yīng)該受到限制。通常主要采取消極的預(yù)防措施，包括授權(quán)立法和立法保留制度。但是，不能基于對行政立法功能的消極預(yù)防定位，就單純地限制直至鉗制行政立法的存在和發(fā)展，并因此在立法權(quán)限、立法程序和立法內(nèi)容上消極地對待行政立法的制度功能，這將使立法監(jiān)督變成對行政立法各種作為的機(jī)械限制。

行政立法是國家進(jìn)行資源配置與權(quán)利義務(wù)關(guān)系調(diào)整的一種積極社會治理方式，但是立法不作為現(xiàn)象在世界各國多有發(fā)生。立法不作為直接影響了公民、法人和其他組織的法益，影響了社會公共利益。近30年來，我國由于行政立法不作為導(dǎo)致的法律糾紛和社會爭議頻仍。例如，1988年制定的《野生動物保護(hù)法》規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)為保護(hù)“重點保護(hù)野生動物”致使農(nóng)作物等損失的行為，制定補(bǔ)償辦法，可是有些地方人民政府仍未制定規(guī)章。

立法監(jiān)督的對象應(yīng)該包括立法不作為。特定行政立法機(jī)關(guān)未依照上位法的規(guī)定，未盡合理的立法責(zé)任，未在合適時間以合適的方式或者程序展開立法創(chuàng)制、修訂或廢止活動，這種立法不作為危及了公民、法人或者其他組織的權(quán)益以及社會公共利益，行政立法機(jī)關(guān)因此應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）合法性監(jiān)督與立法裁量監(jiān)督并重

對行政立法的監(jiān)督通常定位于合法性監(jiān)督，包括對立法主體、立法依據(jù)、立法內(nèi)容、立法調(diào)整事項或范圍、立法與既有法律體系的相容性等方面進(jìn)行與上位法是否抵觸、越權(quán)的合法性審查。

類似于具體行政行為的裁量權(quán)運用，行政立法中也存在立法裁量問題，因此應(yīng)涉及對立法裁量權(quán)濫用、拒絕立法、延遲立法的監(jiān)督。行政立法機(jī)關(guān)在立法權(quán)限內(nèi)，為因應(yīng)政策需要，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的變遷，只要不違反上位法，就應(yīng)該有相當(dāng)廣泛的立法形成自由，有形成法律內(nèi)容的自由空間，即“立法自我支配性”，主要是享有一定的如何展開立法的裁量權(quán)。我國在法治化進(jìn)程中，重視和強(qiáng)調(diào)行政立法合法性監(jiān)督的思路是正確的，但是包括《立法法》《行政處罰法》在內(nèi)的一些上位法也可能抑制了行政立法權(quán)能，以至有發(fā)展到機(jī)械法治主義之虞；也可能導(dǎo)致行政立法機(jī)關(guān)不敢積極立法——要么絕對不進(jìn)行立法、拖延立法，要么消極地重復(fù)上位法規(guī)定。行政立法機(jī)關(guān)對上位法賦予的立法權(quán)限之尺度把握不清晰，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)又消極對待立法裁量權(quán)，導(dǎo)致行政立法積極功能萎縮。敷衍立法所表現(xiàn)出來的重復(fù)立法和簡單立法，就是沒有將上位法的較原則、抽象的規(guī)定根據(jù)實際需要細(xì)化為可操作的規(guī)則、程序和步驟，造成法律條文和內(nèi)容極其概括、簡略，幾乎不發(fā)生有效的規(guī)范作用，這也屬于怠于履行法定的立法責(zé)任。

（四）從結(jié)果性監(jiān)督轉(zhuǎn)向過程性監(jiān)督

傳統(tǒng)的立法監(jiān)督理念注重對立法結(jié)果的監(jiān)督，主要采取立法實施后的備案審查或者司法審查模式。行政立法監(jiān)督也是一種過程性監(jiān)督，需要在立法事前、事中、事后對立法質(zhì)量進(jìn)行過程性整理，即不僅要對行政立法“構(gòu)建結(jié)果性審查”而且要“構(gòu)建過程性審查”③參見崔卓蘭、于立深：《行政規(guī)章研究》，吉林人民出版社2002年版，第213頁。。過程性監(jiān)督，主要是采取民主立法程序，篤行開門立法、立法說明理由、聽取利害關(guān)系人的意見和吸收公眾建議。由此，行政立法機(jī)關(guān)能夠?qū)徤鲗Υ陨砹⒎ㄐ畔⒑蜎Q策理性不足的問題，使體制外的資源被吸收到立法創(chuàng)制和修改之中。

三、行政立法監(jiān)督的一般性制度

立法監(jiān)督的一般性制度，是指所有的法律形式都具有的共性監(jiān)督模式，即不分法律規(guī)范類型，我國普遍采取的基礎(chǔ)性立法監(jiān)督制度。這些不分法律規(guī)范類型的常規(guī)性立法監(jiān)督制度主要包括以下四種。

（一）基于憲法保留的合憲性審查制度

憲法是法治的基線，任何立法主體、具體的立法參與人的立法活動以及立法權(quán)限和內(nèi)容，都必須符合憲法規(guī)則和原則。我國《憲法》確立了國家權(quán)力和事務(wù)、公民權(quán)利和義務(wù)的重要事項專屬立法管轄制度，有關(guān)立法不得侵犯或者違反。憲法具有最高法律效力和普遍效力。

黨的十九大報告中首次提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，2018年憲法修改后，“憲法和法律委員會”成為全國人民代表大會的專門委員會，協(xié)助開展合憲性審查等工作。在備案審查、執(zhí)法檢查中，行政立法（主要是行政法規(guī)）須接受合憲性審查，制定機(jī)關(guān)有義務(wù)說明立法理由及接受修改或者撤銷、廢止的建議。

（二）立法保留的各級人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督制度

2000年制定的《立法法》首次完整地明確了法律保留事項和授權(quán)立法制度，結(jié)束了行政立法“自由”創(chuàng)制的歷史。2015年修訂的《立法法》第8至12條完善了這兩項制度，尤其是具體規(guī)定了授權(quán)決定的明確性原則，授權(quán)目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定都被明確。根據(jù)黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，我國將在2020年前收回稅收立法授權(quán)，將全部稅收暫行條例上升為法律或者廢止，這是貫徹立法保留制度的最好體現(xiàn)。

《立法法》還明確規(guī)定行政規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。其中第82條突出了地方政府規(guī)章的執(zhí)行性立法和有限立法的宗旨，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法事項。

（三）行政法規(guī)和規(guī)章備案審查制度

《立法法》總結(jié)立法經(jīng)驗，確立了行政法規(guī)向全國人民代表大會常務(wù)委員會、行政規(guī)章向相應(yīng)的人大常委會和上級機(jī)關(guān)報備審查的雙重監(jiān)督制度，并確立了合法性和適當(dāng)性審查的概括標(biāo)準(zhǔn)。行政法規(guī)、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法定權(quán)限，予以改變或者撤銷：超越權(quán)限的；下位法違反上位法規(guī)定的；規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或撤銷一方的規(guī)定的；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；違背法定程序的。國務(wù)院2002年制定的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，要求國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對報送國務(wù)院備案的規(guī)章，進(jìn)行上述標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)審查。

（四）法規(guī)清理制度是實效性較強(qiáng)的中國特色的立法監(jiān)督制度

法規(guī)清理制度中的“法規(guī)”，是指包括行政法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的所有規(guī)范性法律文件的統(tǒng)稱。法規(guī)清理，是通過法律體系的協(xié)調(diào)性和規(guī)范的合法性審查，對既有行政立法規(guī)范進(jìn)行的一種“存改廢”的立法監(jiān)督模式。法規(guī)清理主要有兩種操作形式：對法律規(guī)范的所有內(nèi)容進(jìn)行的全面清理和對部分內(nèi)容進(jìn)行的專項清理。清理的工作方式通常也有兩種：一種是及時的個別性清理，即在制定新法之前對相關(guān)內(nèi)容的舊法予以梳理，以便在新法中妥當(dāng)處理舊法的內(nèi)容；另一種是間隔一段時間后對現(xiàn)行的法律規(guī)范進(jìn)行集中清理。

法規(guī)清理活動始于改革開放之初。早在1983年，國務(wù)院就認(rèn)識到，隨著國家各項事業(yè)的展開，迫切需要系統(tǒng)清理那些于國家于人民不利而現(xiàn)在還在起作用的規(guī)定，應(yīng)對其進(jìn)行整理和編纂，消除法律規(guī)范之間的與時不符、相互重復(fù)、彼此抵觸等混亂現(xiàn)象④國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心《關(guān)于對國務(wù)院系統(tǒng)過去頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議》的通知（一九八三年九月二十二日）（國辦發(fā)〔1983〕83號）。。1987年，全國人民代表大會常務(wù)委員會完成了對1949年9月至1978年底，由中國人民政治協(xié)商會議第一次會議、中央人民政府委員會、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定或者批準(zhǔn)的法律的清理活動⑤參見全國人民代表大會常務(wù)委員會：《關(guān)于批準(zhǔn)法制工作委員會關(guān)于對1978年底以前頒布的法律進(jìn)行清理情況和意見報告的決定》（1987年11月24日通過）。。自1983年以來，國務(wù)院數(shù)十次統(tǒng)一部署，對行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行全面清理和專項清理，以順應(yīng)改革開放、國企轉(zhuǎn)制、WTO機(jī)制銜接、行政審批改革、法律體系完善、權(quán)力清單和負(fù)面清單制度的建立等等。

中國特色的行政法規(guī)和規(guī)章清理制度，是對現(xiàn)行立法規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)分析、分類和處理的法律編纂性國家活動，起到了獨特的立法監(jiān)督功能。雖然這種方式有泛運動化、政策化的不足，但其立法監(jiān)督實際效用非比尋常。

四、行政立法監(jiān)督的分類化制度

司法輔助性監(jiān)督和行政自我規(guī)制，反映出我國行政立法監(jiān)督的特色方向。

（一）司法適用的輔助性監(jiān)督制度

我國對行政立法活動沒有較多的較深的司法監(jiān)督機(jī)制引入。行政法規(guī)是司法審判的依據(jù)而非審查的對象。只有規(guī)范性文件才被按照《行政訴訟法》予以附帶性司法審查。行政訴訟法上確立了參照行政規(guī)章制度。

法院在裁判中適用行政法規(guī)和規(guī)章。“選擇適用法律是法院適用權(quán)的有機(jī)組成部分。⑥江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)》（下卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第1069頁?！毙姓ㄒ?guī)是審判的依據(jù)?！耙罁?jù)”并非意味著法院必須消極適用法律規(guī)范，法院也有選擇適用的權(quán)限，從而對行政法規(guī)產(chǎn)生事實上的立法監(jiān)督效果，這有益于改進(jìn)行政法規(guī)的合法性和合理性?！缎姓V訟法》確立的規(guī)章參照制度，賦予法院在審理行政案件時，遇有規(guī)章與上位法抵觸時，可以有權(quán)拒絕適用某一不合法、不合理的規(guī)章，其立法監(jiān)督功能更明顯。

（二）行政自制取向的行政立法監(jiān)督制度

對行政立法是否必須由法院進(jìn)行監(jiān)督審查，多有爭議。有美國學(xué)者就認(rèn)為，在行政國家里對行政規(guī)章制定權(quán)和程序，進(jìn)行司法審查會產(chǎn)生“病態(tài)性后果”，“司法審查的威脅使行政規(guī)章制定程序僵化，使行政立法官員擔(dān)心自己的責(zé)任而行動遲緩和膽怯，司法審查也破壞了行政議程，導(dǎo)致了資源的錯誤分配，無視對行政行為的政治的和實際的限制而運作，降低了所頒布的行政規(guī)章的質(zhì)量?！泵绹鴮π姓袨榈目刂?，實質(zhì)上是以總統(tǒng)管理為中心的。歷任總統(tǒng)都不斷強(qiáng)化對行政規(guī)章的行政審查機(jī)制，即強(qiáng)調(diào)對擬議規(guī)章或者執(zhí)法行為的事前行政指示，白宮管理預(yù)算局對行政規(guī)章進(jìn)行管制影響評估和審查。

行政立法監(jiān)督的行政審查模式，即行政立法機(jī)關(guān)的自我規(guī)制，有相當(dāng)?shù)拇硇浴Ｐ姓⒎C(jī)關(guān)通過行政組織架構(gòu)、內(nèi)部行政規(guī)則和行政倫理，進(jìn)行自我約束、自我克制、積極行政，已經(jīng)成為一種獨特的行政控權(quán)模式，有助于彌補(bǔ)外部監(jiān)督模式的不足⑦參見于立深：《現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》，2009年第6期。。這種立法監(jiān)督模式主要依賴于立法程序和科層制的控權(quán)優(yōu)勢，通過立法計劃批準(zhǔn)程序、立法管制功能分析程序、公眾評論和聽證制度、規(guī)章批準(zhǔn)和備案審查制度等，發(fā)揮行政自制取向的行政立法機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督作用。

五、行政立法監(jiān)督從制度轉(zhuǎn)向方法的探尋

如何探尋我國的行政立法監(jiān)督模式，除了評估不同監(jiān)督制度的實效、尋找更具效能的監(jiān)督制度之外，還應(yīng)該從監(jiān)督制度轉(zhuǎn)向監(jiān)督方法。通過更具針對性與實效性的監(jiān)督方法，來推動立法監(jiān)督目標(biāo)的落實。如下具體的立法監(jiān)督方法值得考慮。

一是貫徹立法溝通和審議程序，做到立法程序的真實性。立法不走過場，按照立法程序進(jìn)行真正的意見征求、利益表達(dá)，發(fā)揮律師、公眾、媒體的監(jiān)督作用。尤其是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政首長在立法活動中的角色功能。目前，我國各級行政首長以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保和民生為其首要任務(wù)，立法工作并非其首要任務(wù)。這割裂了行政任務(wù)與立法任務(wù)的關(guān)系，脫離法律運行去完成行政任務(wù)的做法存在隱患。行政立法也應(yīng)該成為行政首長的重要任務(wù)，涵蓋多方有效參與的立法溝通機(jī)制，將起到實質(zhì)上的立法監(jiān)督功效。

二是在立法評估報告中真正落實“成本效益分析”的工具運用?，F(xiàn)在，諸多行政立法的必要性說明與立法執(zhí)法檢查報告撰寫，已經(jīng)成了與各行各業(yè)無異的官樣文章，無法反映立法中存在的真實的立法事實、立法合法性、立法合理性、立法效果等問題。立法評估無論是在事前還是事后，其分析報告都應(yīng)該體現(xiàn)出科學(xué)、客觀、周詳?shù)慕?jīng)濟(jì)社會影響分析內(nèi)容。

三是借助計算機(jī)的信息處理工具，以大數(shù)據(jù)分析模式來反映立法民意和立法實效的實質(zhì)問題。行政立法監(jiān)督中如何整理立法事實、立法意見、利益訴求，如何分析立法規(guī)范的體系性、邏輯性、實效性，最好的辦法之一是運用計算機(jī)的統(tǒng)計算法技術(shù)，通過對累積和調(diào)研所得的立法信息大數(shù)據(jù)進(jìn)行立法問題的相關(guān)性分析，建立立法預(yù)測和立法結(jié)果之間、立法目的和立法規(guī)則之間的緊密關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而把立法監(jiān)督的事后問題轉(zhuǎn)移到立法前或立法過程中，由此提高立法質(zhì)量，避免立法監(jiān)督糾錯的滯后性。

總結(jié)我國目前的行政立法監(jiān)督目標(biāo)和模式，其不足之處主要有：一是授權(quán)立法制度不甚健全，除針對國務(wù)院的授權(quán)立法之外，立法實踐中還有全國人民代表大會常務(wù)委員會通過法律對國務(wù)院部門、國務(wù)院對所屬部門或地方人民政府、國務(wù)院部門對地方人民政府的立法授權(quán)形態(tài)，尚未很好總結(jié)；二是所確立的立法保留制度，在執(zhí)行上已經(jīng)陷入機(jī)械法治主義，壓縮和鉗制了行政立法裁量權(quán)，不利于發(fā)揮立法的積極功能；三是立法監(jiān)督制度確立后，立法監(jiān)督的具體方法未能跟進(jìn)。在新時代，應(yīng)以我國國情為基點，不必糾結(jié)于他國立法監(jiān)督模式，通過評估現(xiàn)行的立法監(jiān)督制度的實效性，增加更實際可行的監(jiān)督方法，以使立法監(jiān)督更具實際效果。