柳傳珍

（中共麗江市委黨校 公共管理研究中心，云南 麗江 674100）

中國市（地）、縣兩級縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)數(shù)量龐大的基層管理者群體，是黨的路線方針政策落地實(shí)施的重要組織者和推動(dòng)者，是黨和國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。研究和完善中國地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲制度，充分發(fā)揮“獎(jiǎng)懲機(jī)制”這一管理利器的有效作用，以工作業(yè)績和存在問題為根本依據(jù)，公平公正、科學(xué)合理地對縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒，充分激活地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情，讓他們盡心盡力履職盡責(zé)，是新時(shí)代全面建成小康社會(huì)，開啟現(xiàn)代化國家新征程的迫切需要，是有效落實(shí)中央《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》的重要舉措。中央大力支持地方政府積極探索符合實(shí)際的政府績效評估和干部考核辦法，推動(dòng)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立和完善。各級干部人事管理部門，圍繞黨和國家事業(yè)發(fā)展所需，在推進(jìn)政府績效評估，完善干部考核評價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷健全干部獎(jiǎng)懲機(jī)制，對激發(fā)縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了重要作用。本文以中國市（地）、縣兩級縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為研究對象，著重分析目前地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制存在的問題并提出相應(yīng)對策。

一、地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制存在的問題

黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的深入開展，針對地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”“慢作為”“亂作為”現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格問責(zé)，取得了一定的成效，尤其是“亂作為”現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)。但“不作為”“慢作為”等庸、懶、散現(xiàn)象，還不同程度存在。當(dāng)前，地方部分縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)缺乏動(dòng)力、能力弱化、擔(dān)當(dāng)不足的狀況依然突出。據(jù)專門針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（含縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部） 的相關(guān)調(diào)研表明“‘為官不為’的現(xiàn)象確實(shí)存在且有‘升溫’的趨勢；主要表現(xiàn)為‘慵懶無為’不作為，‘效率低下’被動(dòng)為，‘執(zhí)行不力’不能為，‘監(jiān)管缺位’消極為，‘推諉扯皮’不愿為等”。［1]這種精神狀態(tài)與新時(shí)代決勝全面建成小康社會(huì)，開啟現(xiàn)代化國家新征程的艱巨任務(wù)極不相符。究其原因，誠然是多方面的，但與現(xiàn)存的縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全，激勵(lì)約束不到位有較大的相關(guān)性。

（一）獎(jiǎng)懲機(jī)制不規(guī)范

獎(jiǎng)懲機(jī)制是對干部履職狀況優(yōu)劣的雙向評價(jià)體系，是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人事管理不可或缺的制度辦法。在采用走訪調(diào)研、查閱資料、梳理文件等各種方法進(jìn)行分析研究中，不難發(fā)現(xiàn)，“我國政府績效評估經(jīng)過了初創(chuàng)、偏重GDP評價(jià)、突破唯GDP評價(jià)、科學(xué)化與頂層設(shè)計(jì)幾個(gè)階段的探索……依然存在著缺乏專門立法保障、缺少法定專業(yè)職能部門、‘外行評價(jià)內(nèi)行’等問題”［2]，更沒有專門針對地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的制度安排。相關(guān)“縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲”的制度規(guī)定，只是散見于各種干部“考核辦法”“選拔條例”或“發(fā)展綱要”等相關(guān)文件中，獎(jiǎng)懲機(jī)制不規(guī)范。

1.獎(jiǎng)勵(lì)不及時(shí)，涉及面小。我國規(guī)范、權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)對地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)勵(lì)較少，涉及面小。例如，中央組織部在全國范圍內(nèi)開展優(yōu)秀縣委書記評選表彰活動(dòng)，只有1995年和2015年兩次，時(shí)隔20年。獎(jiǎng)勵(lì)不及時(shí)，沒有形成定期獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。與此同時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)涉及面小，除縣委書記之外，大量的地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，如縣（市）長、地方部門優(yōu)秀縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部等，被中央表彰的機(jī)會(huì)就更少。

2.獎(jiǎng)勵(lì)的主體不規(guī)范。在規(guī)范、權(quán)威獎(jiǎng)勵(lì)欠缺的同時(shí)，地方黨政部門設(shè)定和實(shí)施的獎(jiǎng)勵(lì)卻亂象叢生，尤其是各種機(jī)構(gòu)實(shí)施的評優(yōu)、達(dá)標(biāo)、表彰，名目繁多，有單位、部門內(nèi)部評比，系統(tǒng)評比，跨部門、跨系統(tǒng)評比；也有上級表彰、同級表彰、本級表彰等隨意泛濫。以至于國務(wù)院不得不下發(fā)關(guān)于“嚴(yán)格執(zhí)行清理規(guī)范控制評比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)通知?！边@種獎(jiǎng)勵(lì)主體上的混亂和不規(guī)范，從根本上動(dòng)搖了獎(jiǎng)勵(lì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，弱化了獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)的示范作用和鞭策后進(jìn)的激勵(lì)效果。曾經(jīng)流行于社會(huì)的順口溜“說你行你就行，不行也行，說你不行就不行，行也不行”，在一定程度上反映了社會(huì)對這種評比表彰亂象的不滿。

3.獎(jiǎng)懲規(guī)定不規(guī)范。中央關(guān)于地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲辦法的頂層設(shè)計(jì)多數(shù)屬于原則性抽象規(guī)定，不便具體操作實(shí)施。主要停留在諸如“著重考核工作實(shí)績……，考核結(jié)果存入本人檔案，并作為組織對干部實(shí)行獎(jiǎng)懲、升降、調(diào)整、培訓(xùn)的重要依據(jù)”［3]“改進(jìn)實(shí)績考核方法，加大考核結(jié)果運(yùn)用的力度……嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲、降職、辭退等制度，實(shí)行優(yōu)勝劣汰”［4]等規(guī)定，對獎(jiǎng)懲的具體范圍、依據(jù)、條件、方式、實(shí)施主體、對象、種類等相關(guān)具體細(xì)節(jié)問題上，缺乏可供精準(zhǔn)實(shí)施的明細(xì)準(zhǔn)則。“一些制度機(jī)制較為籠統(tǒng)，原則性內(nèi)容多，難以操作，比如能上能下機(jī)制不細(xì)化，容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制操作程序不明晰?！保?]這種獎(jiǎng)懲規(guī)定及機(jī)制上的過于粗疏，不僅在實(shí)施獎(jiǎng)懲過程中容易出現(xiàn)“操作困惑”，而且客觀上為“隨意獎(jiǎng)懲”留下了較大空間，從而“該獎(jiǎng)不獎(jiǎng)、當(dāng)罰不罰”之賞罰不明現(xiàn)象在縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)組織人事管理中時(shí)有發(fā)生。

4.獎(jiǎng)懲的幅度不規(guī)范。專門、權(quán)威、完善的獎(jiǎng)懲制度和獎(jiǎng)懲辦法欠缺。中國各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異較大，財(cái)力不均，各地縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲辦法沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，寬嚴(yán)不一。造成不同地區(qū)、不同部門，相同的功過不同的獎(jiǎng)懲，獎(jiǎng)懲幅度伸縮性較大，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的規(guī)定。

（二）獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善

激勵(lì)與約束，獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒猶如硬幣的兩面，是對立統(tǒng)一的有機(jī)組成部分，在組織管理中都不可或缺。但改革開放以來，由于我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人事管理實(shí)踐一直處于變革探索之中，政策規(guī)定長期滯后于實(shí)踐需要，常常是為解決問題，修補(bǔ)漏洞而匆忙出臺(tái)，人事管理制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性、預(yù)見性和長效性，體制機(jī)制不健全，地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制也不完善。

1.激勵(lì)與約束不協(xié)調(diào)。重激勵(lì)輕約束，或重約束輕激勵(lì)都是管理大忌，可能導(dǎo)致用權(quán)亂象。在改革開放以來的實(shí)踐探索中，由于歷史條件和社會(huì)需要等各種原因，這兩種狀況在不同的發(fā)展階段，都不同程度地存在。

改革開放之初，中央為了進(jìn)一步“放權(quán)”“搞活”，推動(dòng)市場化改革，在干部選拔、評價(jià)、獎(jiǎng)懲中將“注重實(shí)績”作為重要指標(biāo)。例如，1998年，中組部下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，將“地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績主要包括：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財(cái)政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度”等作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的主要內(nèi)容。這在一定程度上是以GDP論英雄，忽視了對領(lǐng)導(dǎo)干部德和廉等方面的要求。加上監(jiān)督機(jī)制不健全，管黨治黨寬松軟，無論在制度規(guī)定方面，還是在實(shí)踐操作中，重激勵(lì)輕約束的現(xiàn)象較為明顯。

由于激勵(lì)與約束不協(xié)調(diào)，過分看重其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔升遷的重要依據(jù)。干部的福利待遇、獎(jiǎng)金補(bǔ)貼主要依據(jù)職位高低而定，從而造成了違法、違規(guī)用權(quán)，跑官要官成風(fēng)，權(quán)錢交易泛濫。在黨的十九大召開之際，監(jiān)察部部長楊曉渡在記者會(huì)上介紹，“過去5年，處分縣處級干部共6.3萬人?！保?]從這一龐大而驚人的數(shù)字背后，折射出在黨的十八大以前，我國縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理長期失范，濫用權(quán)力、亂作為而不受約束的現(xiàn)實(shí)。

黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央開啟了“強(qiáng)力問責(zé)”“重拳反腐”“從嚴(yán)治黨”的新模式，黨內(nèi)政治生態(tài)風(fēng)清氣正，地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違法濫用職權(quán)、不依法行權(quán)、亂作為等現(xiàn)象得到了明顯遏制。

與此同時(shí)，在有些地方，又出現(xiàn)了重約束輕激勵(lì)、重罰輕獎(jiǎng)的現(xiàn)象。相關(guān)部門在加大對權(quán)力約束、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、力推“問責(zé)制”有效落實(shí)的同時(shí)，卻淡忘了正向激勵(lì)作用，減少了對認(rèn)真履職盡責(zé)，業(yè)績突出領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)勵(lì)，問責(zé)處分成了常態(tài)，而獎(jiǎng)勵(lì)表彰卻被淡化。“在規(guī)范評選表彰的總體要求下，一些地方或部門簡單、草率地理解‘規(guī)范’，直接取消或減少了那些本有助于調(diào)動(dòng)積極性的聲譽(yù)激勵(lì)活動(dòng)，使得激勵(lì)的方式、手段和力度都不夠充足。”［7]不僅如此，甚至在個(gè)別地方，隨意降低或取消干部正常合理的福利待遇。例如，周末和節(jié)假日照常上班，實(shí)行“五加二，白加黑”工作制，取消休假等。新華社、人民日報(bào)曾多次批評這種做法，人民日報(bào)發(fā)文稱：“加班是一種壞的工作方式……應(yīng)當(dāng)努力減少不必要的工作量，進(jìn)而減少不必要的加班，特別要堅(jiān)決去除沒有實(shí)際效果的瞎折騰，敢于和善于向不正常的加班說‘不’。”［8]這種重約束輕激勵(lì)、重罰輕獎(jiǎng)的做法，嚴(yán)重挫傷地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，也影響了領(lǐng)導(dǎo)干部的身心健康，引起社會(huì)的不滿。

2.獎(jiǎng)懲不到位。獎(jiǎng)懲到位是指獎(jiǎng)懲的力度適中，使獎(jiǎng)懲真正起到獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒的效果，形成“你追我趕，力爭上游”的良好氛圍，讓先進(jìn)更先進(jìn)，后進(jìn)不甘或不敢后進(jìn)的局面。然而，我國縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)一直受傳統(tǒng)中庸哲學(xué)的影響，獎(jiǎng)懲力度不當(dāng)，獎(jiǎng)懲效果不佳。

第一，獎(jiǎng)勵(lì)以集體為主，獎(jiǎng)金福利待遇分配檔次，受平均主義思想影響，很少以業(yè)績貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，只要職務(wù)相同，干好干壞差距不大。例如，近年來出臺(tái)的車改政策，即是按職位高低發(fā)放補(bǔ)貼金額，與工作需要或工作業(yè)績無關(guān)。

第二，法不責(zé)眾突出。1980年，黨的十一屆五中全會(huì)恢復(fù)了1956年黨的八大制定的“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”，為防止個(gè)人專斷，決策失誤起到了一定的預(yù)防作用。但也不排除有些地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以“集體領(lǐng)導(dǎo)體制”為幌子，假搞“民主集中制”，實(shí)搞個(gè)人專斷，出了問題由集體承擔(dān)，結(jié)果是集體不負(fù)責(zé)任，權(quán)責(zé)難分。

第三，能上不能下，能進(jìn)不能出的問題較為明顯。例如，許多地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一地失職、瀆職，換個(gè)地方或換個(gè)部門任職非常普遍，或者職務(wù)被免，待遇不變的情況也很正常，獎(jiǎng)懲機(jī)制沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.獎(jiǎng)懲不精準(zhǔn)。獎(jiǎng)懲精準(zhǔn)就是獎(jiǎng)懲分明，有功必獎(jiǎng)，有過必罰。管理過程中，只有做到獎(jiǎng)懲分明，才能起到“賞一以勸百，罰一以懲眾”。但我國干部人事管理制度一直缺乏有效的責(zé)任倒查機(jī)制和長效問責(zé)機(jī)制，地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)獎(jiǎng)不獎(jiǎng)，當(dāng)罰不罰，獎(jiǎng)懲不精準(zhǔn)問題長期存在。

第一，有些政策前后要求不一。例如，過去以開發(fā)為主，注重招商引資，以大開發(fā)促進(jìn)地方GDP增長，干部有功，提拔升遷，得到獎(jiǎng)勵(lì)。如今，以保護(hù)為主，在強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的背景下，前任領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)的環(huán)境問題項(xiàng)目，常常由現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)代為受過。

第二，地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任頻繁。有些地方、部門的問題，是領(lǐng)導(dǎo)干部長期不作為、慢作為或亂作為造成的，在加大巡視巡察的新形勢下，有許多領(lǐng)導(dǎo)干部剛上任，就被巡視巡察出問題而被問責(zé)，為前任領(lǐng)導(dǎo)背黑鍋的情況也時(shí)有發(fā)生。由于獎(jiǎng)懲不精準(zhǔn)，極易挫傷地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，滋生“不求有功，但求無過”的職業(yè)心態(tài)，也就難以避免。

（三）獎(jiǎng)懲機(jī)制不科學(xué)

古語云：“賞不當(dāng)功，則不如無賞;罰不當(dāng)罪，則不如無罰?！保?]獎(jiǎng)懲機(jī)制不科學(xué)，獎(jiǎng)懲分明就成為空話。地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制缺乏科學(xué)性，是獎(jiǎng)懲難以起到激勵(lì)和約束效果的根本原因。

1.獎(jiǎng)懲依據(jù)不科學(xué)。要使縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲依據(jù)科學(xué)，必須滿足三個(gè)條件，即：考核體系科學(xué)、考核結(jié)果可靠和考核結(jié)果能被有效利用。然而，目前這三個(gè)條件都還存在一定的問題。

第一，考核體系不科學(xué)。“對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，根本目的是要激發(fā)、調(diào)動(dòng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部為民謀利、干事創(chuàng)業(yè)的積極性?！保?0]地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)著推動(dòng)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民生、環(huán)保、穩(wěn)定等方方面面建設(shè)和發(fā)展的重任。毫無疑問，他們工作的好壞，為民服務(wù)的效果，以及努力程度等均是獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)?！霸诙嗄繕?biāo)多維度的新形勢下，指導(dǎo)選人用人的干部政績考核體系難以建立。建立科學(xué)合理的干部政績考核體系主要有兩個(gè)技術(shù)難題：一是不同功能區(qū)之間的指標(biāo)體系難以比較，二是非經(jīng)濟(jì)工作的績效難以量化或在考核期內(nèi)難以測量?！保?1]的確，地方黨政部門的工作具有繁雜、零散、工作效果顯現(xiàn)滯后等特征，難以準(zhǔn)確量化。同一級別不同性質(zhì)的工作崗位很難相互比較，即使級別、性質(zhì)相同，但工作環(huán)境條件不同也沒有可比性。所以，當(dāng)前地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、科學(xué)。

第二，考核結(jié)果不可靠?！案刹靠己嗽u價(jià)是公認(rèn)的世界性難題。”［12]從1995年后，盡管我國出臺(tái)了一系列以實(shí)績?yōu)閷?dǎo)向的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)制度政策，也起到了一定的實(shí)效。從總體上看，效果并不理想，常常是真績與假績，顯績與潛績難以區(qū)分。這是由于地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作存在諸多問題。例如，考核主體不專業(yè)；考核指標(biāo)體系缺乏針對性，簡單地“一把尺子量到底”，對不同地區(qū)不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)采用了幾乎雷同的考核指標(biāo)；評價(jià)方式主觀、片面，民主評議、民意測驗(yàn)等流于形式；考核內(nèi)容（工作實(shí)績） 注重顯績近功、忽視潛績遠(yuǎn)效等，考核結(jié)果的信度和效度都不高。導(dǎo)致常常是好大喜功者更容易出政績，而注重打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)，埋頭實(shí)干的干部得不到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，出現(xiàn)“賞不當(dāng)功”“罰不當(dāng)罪”，“帶病提拔”的情況。

第三，考用脫節(jié)?？己私Y(jié)果不被運(yùn)用，考核工作就成了無用功。“干部考核結(jié)果運(yùn)用沒有與相關(guān)激勵(lì)機(jī)制緊密結(jié)合起來，還沒有真正實(shí)現(xiàn)‘能者上，平者讓，庸者下’的考核目標(biāo)……那整個(gè)考核的努力就會(huì)白費(fèi)，考核也就失去了意義?！保?3]地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核常流于形式，僅作為年終必須完成的一項(xiàng)任務(wù)，考核結(jié)果既不準(zhǔn)確，也難被重視和利用，與獎(jiǎng)懲關(guān)系不大。尤其是提拔任用，主要還是以主管領(lǐng)導(dǎo)、組織部門憑一時(shí)的業(yè)績、或印象好壞，有時(shí)甚至是排序平衡而定。

2.獎(jiǎng)懲方式不科學(xué)。人的需要是多方面、多層次的。管理工作就是充分利用權(quán)力、物質(zhì)或精神刺激，滿足人的各種需要，有效激發(fā)人的工作動(dòng)機(jī)和工作行為。然而，我們對縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)問題缺乏深入研究，片面強(qiáng)調(diào)精神激勵(lì)和權(quán)力激勵(lì)，忽視基本需要，淡化或弱化物質(zhì)激勵(lì)，很難起到最佳的激效果，客觀上還造就了大量雙面人格的干部。例如，有些干部臺(tái)上說一套，臺(tái)下做的又是另一套，明里以“大公無私”的崇高假象示人，暗里通過各種非法手段彌補(bǔ)自己的物欲需求，大搞權(quán)錢交易，以權(quán)謀私，損害黨和人民利益。因?yàn)椤皺?quán)力激勵(lì)只是對領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)的方式之一，過分強(qiáng)化必然導(dǎo)致激勵(lì)的異化，只有正確地看待權(quán)力的激勵(lì)作用，并與其他激勵(lì)方式有機(jī)結(jié)合，才能發(fā)揮出權(quán)力激勵(lì)本來應(yīng)有的正效應(yīng)?！保?4]

3.獎(jiǎng)懲方法不科學(xué)。方法決定成敗，科學(xué)的獎(jiǎng)懲方法需要將及時(shí)獎(jiǎng)懲與長遠(yuǎn)獎(jiǎng)懲相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)及時(shí)和長效的激勵(lì)和懲戒效果。目前，地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲方法科學(xué)性不夠，主要以眼前功過論優(yōu)劣、定獎(jiǎng)懲。缺乏“回溯獎(jiǎng)懲”制度，責(zé)任倒查機(jī)制不健全、執(zhí)行不到位，累積型褒獎(jiǎng)體系不完善，缺乏長效獎(jiǎng)勵(lì)辦法，使地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在作決策、引項(xiàng)目、用干部等具體工作中急功近利，更多考慮近期目標(biāo)和眼前利益，卻較少考慮長遠(yuǎn)效果、社會(huì)影響、民生保障和資源環(huán)境，熱衷于立竿見影的面子工程和政績工程。例如，許多地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部督辦的項(xiàng)目，在拉動(dòng)地方GDP快速增長的同時(shí)，卻埋下了眾多潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，如政治、環(huán)境、民生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問題，事實(shí)上，在很多地方，這種狀況并非只是少數(shù)個(gè)案。

二、新時(shí)代完善縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的對策

完善地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制，就是要根據(jù)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作性質(zhì)、責(zé)任、心理和行為活動(dòng)規(guī)律，以問題為導(dǎo)向，以獎(jiǎng)懲分明為根本，以建立有效的激勵(lì)約束、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為目標(biāo)，研究制定調(diào)動(dòng)其工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的制度辦法，并充分利用獎(jiǎng)懲機(jī)制這一“指揮棒”的作用，將嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，促進(jìn)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部勤政有為，擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的可操作性

完善縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的目的，就是要規(guī)范獎(jiǎng)懲，提高獎(jiǎng)懲制度、辦法的有效性。為此，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)有關(guān)法規(guī)。例如，“地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部表彰獎(jiǎng)勵(lì)條例”“地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)懲戒條例”等，對地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲的目標(biāo)任務(wù)、原則要求，責(zé)任主體進(jìn)行準(zhǔn)確說明，對獎(jiǎng)懲范圍依據(jù)、獎(jiǎng)懲的級別種類、獎(jiǎng)懲方式方法、獎(jiǎng)懲的幅度限額、獎(jiǎng)懲偏差的糾正，以及對獎(jiǎng)懲實(shí)施的監(jiān)督管理做出明確規(guī)定，將地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲的相關(guān)規(guī)定和辦法制度化、規(guī)范化、具體化，使獎(jiǎng)懲機(jī)制統(tǒng)一明確、簡單高效、便于操作。

（二）完善考核制度，提高地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的科學(xué)性

客觀準(zhǔn)確的考核結(jié)果是科學(xué)獎(jiǎng)懲的重要前提和依據(jù)，完善考核制度，是提高縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制科學(xué)性的關(guān)鍵，也是各國公務(wù)員管理的重要環(huán)節(jié)?！拔鞣焦珓?wù)員制度中考核的重要環(huán)節(jié)是嚴(yán)格的考核和獎(jiǎng)懲制度。它是以績效為核心，通過進(jìn)一步嚴(yán)格的考核體系和具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，對其工作業(yè)績進(jìn)行考核，并根據(jù)結(jié)果做出任用、留用、加薪、晉級、降級、免職等決定?！保?5]

1.完善考核機(jī)制。加強(qiáng)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制研究，注重實(shí)績、長效，同時(shí)對包括政治素質(zhì)、思想品德、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，管理能力、法治精神，崗位技能等，分級分類設(shè)置考核指標(biāo)體系。第一，堅(jiān)持科學(xué)分類，將地方黨群類與行政類、經(jīng)濟(jì)類和非經(jīng)濟(jì)類、正職和副職等縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分開。第二，堅(jiān)持定性與定量、實(shí)績與品德、信念與能力相結(jié)合，對不同性質(zhì)、不同級別、不同崗位設(shè)置清晰合理的考核指標(biāo)和公平公正的考核標(biāo)準(zhǔn)。第三，堅(jiān)持權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一的原則，按崗位責(zé)任大小、難易程度進(jìn)行排序，設(shè)置不同的獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，獎(jiǎng)勵(lì)辦法、獎(jiǎng)勵(lì)幅度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)。

2.加強(qiáng)考核過程管理。第一，通過加強(qiáng)培訓(xùn)，或引入第三方，提高考核主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，以保證考核結(jié)果的客觀、真實(shí)。第二，擴(kuò)大評價(jià)主體的范圍，實(shí)施全方位考核，科學(xué)設(shè)置上級、同級、下級、服務(wù)對象、相關(guān)人員的評價(jià)權(quán)重。第三，嚴(yán)格考核監(jiān)督，規(guī)范考核程序和過程，確?？己斯焦?/p>

3.嚴(yán)格考用結(jié)合?？h處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)的關(guān)鍵是考與用結(jié)合。“在健全干部考察制度、完善考察標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，把考核結(jié)果作為干部獎(jiǎng)懲、選拔任用、教育培養(yǎng)、日常培訓(xùn)、追責(zé)問責(zé)的重要依據(jù)?！保?6]在考準(zhǔn)考實(shí)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮獎(jiǎng)懲的積極作用。

（三）獎(jiǎng)懲分明，提高地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的有效性

只有獎(jiǎng)懲分明，才能促進(jìn)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部勇于攻堅(jiān)克難，善作善為。2016年1月6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：“根據(jù)督查情況完善激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，以獎(jiǎng)懲分明促勤政有為，要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，緊密結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全正向激勵(lì)和整改問責(zé)的長效機(jī)制?！保?7]為縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲分明做出了良好示范。

1.激勵(lì)與約束并重。激勵(lì)約束機(jī)制，是保證管理活動(dòng)積極有效，確保管理活動(dòng)有序化、規(guī)范化的重要保障。第一，完善激勵(lì)制度，堅(jiān)持正向激勵(lì)。對奮發(fā)有為，業(yè)績突出的地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部加大表彰、宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)的力度，增強(qiáng)其榮譽(yù)感和獲得感，調(diào)動(dòng)其工作熱情和動(dòng)力。第二，要建立制度化、規(guī)范化、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任體系?！胺侵贫然?、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對被問責(zé)者不公，對其他領(lǐng)導(dǎo)干部也起不到有效的震懾作用?！保?8]對地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，明確責(zé)任清單和紀(jì)律規(guī)矩，根據(jù)主觀過錯(cuò)和行為后果，嚴(yán)格責(zé)任追究，認(rèn)真執(zhí)行問責(zé)機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制，精準(zhǔn)問責(zé)。

2.嚴(yán)管與厚愛并舉。第一，加強(qiáng)理想信念教育，堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，注重平時(shí)管理，堅(jiān)持用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，抓早抓小，防微杜漸。第二，對表現(xiàn)好、進(jìn)步快的干部，尤其是對長期工作在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，要用制度明確規(guī)定在政治上激勵(lì)、工作上支持、待遇上保障、心理上關(guān)懷的具體辦法和措施，保障其安心工作。

3.容錯(cuò)與糾錯(cuò)相結(jié)合。完善“容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施細(xì)則”，明晰容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。優(yōu)化地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。”［19]對作風(fēng)正派又敢做敢為、銳意進(jìn)取的地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行肯定、獎(jiǎng)勵(lì)，旗幟鮮明為他們支持撐腰、鼓勁加油，充分激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為。

（四）加大獎(jiǎng)懲力度，增強(qiáng)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的激勵(lì)約束作用

加大獎(jiǎng)懲力度，就要破除好壞不清、優(yōu)劣不分的中庸做法，在精準(zhǔn)考核的基礎(chǔ)上，綜合利用權(quán)力、精神、物質(zhì)等激勵(lì)手段，用制度確定和規(guī)范獎(jiǎng)懲幅度，拉開獎(jiǎng)懲差距。第一，健全地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部榮譽(yù)表彰制度，將平時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)與完成重大任務(wù)的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，利用榮譽(yù)、獎(jiǎng)金、休假、體檢等綜合手段進(jìn)行正向獎(jiǎng)勵(lì)。第二，完善干部待遇的激勵(lì)保障制度，加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，充分調(diào)動(dòng)地方縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。對優(yōu)秀干部，明確規(guī)定增加提拔任用的機(jī)會(huì)、擴(kuò)大宣傳表彰范圍、拉開物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的檔次，讓能干事、會(huì)干事的能人，愿干事的好人不吃虧。第二，增強(qiáng)懲戒效果。堅(jiān)持優(yōu)勝劣汰，完善“能上能下、能進(jìn)能出”的體制機(jī)制，明確規(guī)定調(diào)整、降職、免職、辭退、開除等具體條件，以及相應(yīng)的工資福利待遇減扣數(shù)額，讓“能者上、庸者下、劣者汰”成為常態(tài)，讓不作為、慢作為、亂作為的干部物質(zhì)待遇受損，實(shí)際收入降低，讓濫竽充數(shù)的南郭先生在地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中難以藏身。

（五）完善“回溯獎(jiǎng)懲”制度，增強(qiáng)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的長效作用

要提升考核獎(jiǎng)懲機(jī)制的長效作用，必須將眼前業(yè)績與長期效果、顯績與潛績相結(jié)合，完善“回溯獎(jiǎng)懲”制度。明確規(guī)定地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在化解重大矛盾，解決突出問題，推進(jìn)跨越發(fā)展，做出突出成績的獎(jiǎng)勵(lì)制度化；要對其做出的重大決策、引進(jìn)的重大項(xiàng)目、任用的主要干部等進(jìn)行長效考核評價(jià)，既對打基礎(chǔ)，利長遠(yuǎn)的決策、項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，也要及時(shí)制止和糾正違反科學(xué)發(fā)展、破壞環(huán)境資源、損害人民利益的做法，對主觀故意者進(jìn)行相應(yīng)懲處，并形成制度規(guī)定。

1.建立延后支付報(bào)酬制度。規(guī)定每月按比例扣除縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部部分工資、獎(jiǎng)金、福利待遇，根據(jù)年終考核、任期屆滿考核、退休前考核的優(yōu)劣，明確規(guī)定延后支付數(shù)額。

2.建立累積型褒獎(jiǎng)體系。在嚴(yán)格執(zhí)行“能上能下”制度基礎(chǔ)上，將縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間與退休保障制度等掛鉤，明文規(guī)定對任職時(shí)間長，貢獻(xiàn)大的縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部增加養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)的金額。

3.建立責(zé)任追償機(jī)制。對縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部明知故犯、明令禁止、謀取私利的違法違紀(jì)行為，分清責(zé)任主次、大小和主客觀原因等，實(shí)行責(zé)任倒查，對造成重大損失，明確責(zé)任追償。讓地方縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部明確預(yù)知行為后果，從而破除或減少貪功求名、急功近利的思想和行為。

（六）完善配套制度，提升地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的可行性

1.加強(qiáng)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制問題的研究探索。將理論與實(shí)踐相結(jié)合，協(xié)調(diào)理論研究者與干部人事管理部門進(jìn)行合作攻關(guān)，通過理論研究、調(diào)查分析、實(shí)踐探索、先行試點(diǎn)、總結(jié)完善等，不斷完善地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲制度和辦法，提高獎(jiǎng)懲機(jī)制的激勵(lì)約束作用。

2.建立健全地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核信息庫和獎(jiǎng)懲信息庫。充分利用信息技術(shù)，將個(gè)人考核結(jié)果、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、獲獎(jiǎng)種類級別、受罰問題情況等信息進(jìn)行管理，為縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)使用、培訓(xùn)提拔、獎(jiǎng)勵(lì)追償?shù)忍峁┍憷?/p>

3.增強(qiáng)法治意識(shí)，提高地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制的法治化水平。在社會(huì)治理任務(wù)繁重、新舊問題層出不窮、縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加的背景下，暢通申訴辯解渠道，依法依規(guī)保障申訴控告權(quán)，是保障縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部合法權(quán)益，增強(qiáng)其職業(yè)安全感的必要條件，也是完善獎(jiǎng)懲機(jī)制的重要配套措施。

4.加強(qiáng)獎(jiǎng)懲資金管理，為落實(shí)地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制提供資金保障。第一，保障獎(jiǎng)勵(lì)資金來源，列入財(cái)政預(yù)算。第二，建立獎(jiǎng)懲資金管理賬戶，對扣除的延后支付報(bào)酬、責(zé)任追償資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

總之，完善地方縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲機(jī)制，是進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的重要舉措，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是確保干部正確用權(quán)履職、為民服務(wù)的根本保證，必須認(rèn)真對待，以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)理論研究和政策制定。