文/徐宗偉 陳可珍

一、 引言

基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目從醞釀、規(guī)劃、設(shè)計到建成投產(chǎn)包括以下階段：決策（可行性評估、“兩評一案”）階段、設(shè)計階段、招投標(biāo)階段、施工階段以及運營維護階段。相應(yīng)的工程造價分為編制估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、招投標(biāo)合同價、竣工結(jié)算、竣工決算等。整個過程是由粗及細、由淺入深的逐步分解和逐層控制的過程。項目建設(shè)過程中需要把造價控制在批準(zhǔn)后的項目施工圖預(yù)算范圍之內(nèi)，并在施工過程中，實時將實際值與計劃值進行對比、檢查、監(jiān)督、引導(dǎo)和糾正，通過目標(biāo)確定、實施狀態(tài)檢查、偏差糾正等方式進行事前、事中和事后控制。并合理控制人力、財力、物力、技術(shù)等，保障實現(xiàn)項目管理目標(biāo)，獲得項目預(yù)期的社會和經(jīng)濟效益。

目前，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目采用了PPP模式建設(shè)，依據(jù)《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第9條規(guī)定“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標(biāo)?！币虼嗽趯嶋H操作中，如社會資本方資質(zhì)符合后續(xù)項目建設(shè)要求，依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù),無需進行建設(shè)施工環(huán)節(jié)的招投標(biāo)，通俗稱“兩標(biāo)并一標(biāo)”。

在此模式中，項目在PPP綜合信息平臺系統(tǒng)申請錄入時，即項目進入準(zhǔn)備階段，項目將完成立項審批、可行性研究報告編制及評估、物有所值評價報告（定性和定量）、財政承受能力論證報告和PPP項目實施方案編制，工程造價控制處于項目估算階段，而估算投資允許偏差10%～30%，以PPP項目實施方案為依據(jù)編制采購文件招標(biāo)社會資本，且中標(biāo)社會資本具有項目建設(shè)施工資質(zhì)可自行建設(shè)時，招標(biāo)環(huán)節(jié)的合同預(yù)算價將會比確定后的施工圖預(yù)算高出10%～30%，直接導(dǎo)致財政付費額或可行性缺口補貼額偏大，不能減輕當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)，反而有增加地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

二、PPP項目實施過程中工程造價控制

PPP項目實施全過程中如何控制工程造價，作為計算財政付費或補貼的依據(jù)，同時兼顧PPP項目參與各方的利益是一個十分重要的問題。筆者結(jié)合實際工作經(jīng)驗，在 PPP項目實施時提出以下工程造價控制措施：

1.對決策階段工程造價的控制

（1）項目可行性評估

PPP項目的立項階段及可行性評估階段資料應(yīng)完整、有效，且符合建設(shè)程序。項目可行性研究報告中建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模明確，建設(shè)方案論證合理，投資估算編制有理有據(jù)、細致全面，項目技術(shù)、經(jīng)濟、效益可行。

（2）項目“兩評一案”

PPP項目“兩評一案”（即物有所值評價報告、財政承受能力論證評價報告和實施方案）主要由第三方咨詢機構(gòu)編制，該咨詢機構(gòu)應(yīng)具備PPP專項的資信及項目涉及專業(yè)的資質(zhì)。

鑒于項目工程造價在“兩評一案”中的重要性和嚴(yán)謹(jǐn)性，建議PPP項目“兩評一案”的項目組成員應(yīng)包括注冊造價工程師，參照《工程咨詢行業(yè)管理辦法》第十四條規(guī)定，“兩評一案”咨詢成果文件上應(yīng)當(dāng)加蓋工程咨詢單位公章、咨詢工程師（投資）執(zhí)業(yè)專用章及注冊造價工程師等執(zhí)業(yè)專用章。

項目實施方案應(yīng)明確項目產(chǎn)出說明、風(fēng)險分配機制、績效考核辦法、付費機制、項目投資合理利潤率、折現(xiàn)率等，對比分析類似項目的指標(biāo)體系參數(shù)。項目投資測算、運營期付費測算、PPP值和PSC值測算均科學(xué)、合理、有據(jù)、詳實，并與類似PPP項目各項指標(biāo)體系參數(shù)對比分析。

2.對設(shè)計階段工程造價的控制

工程造價的控制宜從設(shè)計階段開始，設(shè)計階段的設(shè)計內(nèi)容及方案直接決定工程投資總額，依據(jù)行業(yè)規(guī)定，設(shè)計概算允許偏差為5%。同時，不斷的設(shè)計深化或優(yōu)化，將有效節(jié)約投資、控制工程造價。

項目實施方案中應(yīng)明確PPP項目的設(shè)計由政府方委托并監(jiān)督管理，政府方嚴(yán)把設(shè)計審核的關(guān)，有效控制工程造價，建議項目設(shè)計單位與社會資本方不得存在控股、管理關(guān)系或者負(fù)責(zé)人為同一人的重大關(guān)聯(lián)關(guān)系。

3.對招標(biāo)投標(biāo)階段的工程造價的控制

項目實施方案中應(yīng)明確項目招投標(biāo)方案、評標(biāo)方式等，且符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》及相應(yīng)實施條例。

項目招投標(biāo)中合同的訂立階段，合同條款的設(shè)置應(yīng)按照施工承包模式、計價依據(jù)、工程量計算原則、工程變更處理原則等設(shè)置項目的初始價值目標(biāo)。合同條款中明確項目關(guān)鍵核心問題，明確項目邊界條件，明確項目建設(shè)、運營過程中的細節(jié)問題。項目合作期長的項目，預(yù)留合同再談判空間，以應(yīng)對經(jīng)濟、政策變化風(fēng)險。

4.對施工階段工程造價的控制

項目實施方案和項目合同中應(yīng)明確施工過程中變更控制條款，如不予變更，或變更部分以招投標(biāo)價予以結(jié)算等；應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)仃P(guān)于設(shè)計變更的管理辦法，嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計變更審批流程，突出事前控制，強化事中控制，完善事后控制。當(dāng)工程變更不可避免時，嚴(yán)格控制不合理變更。同時應(yīng)合理設(shè)定合同條款，避免施工索賠。

項目施工過程中的工程量控制主要由政府的審計部門采用跟蹤審計的方式行使，這既具有權(quán)威性，同時保證了審計過程的獨立客觀。跟蹤審計如委托第三方時，應(yīng)明確項目第三方跟蹤審計機構(gòu)由政府方招標(biāo)、委托、監(jiān)督、管理及付費。

5.運營階段工程造價控制的應(yīng)用

運營階段是檢驗PPP工程項目的實際效果的階段，重點做好投資經(jīng)濟效果的評價、測算。運用多種分析手段及方法，如：靜態(tài)投資回收期、動態(tài)投資回收期、投資收益率、內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值等等指標(biāo)體系，計算出本項目的系列相關(guān)數(shù)據(jù)，為投資方及建設(shè)方提供參考，也可以作為今后投資類似PPP項目的重要依據(jù)資料。

三、全過程工程造價控制的探索

2019年，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號），在房建和市政領(lǐng)域推進全過程工程咨詢服務(wù)，文件提出“投資者或建設(shè)單位在固定資產(chǎn)投資項目決策、工程建設(shè)、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求日益增強。這種需求與現(xiàn)行制度造成的單項服務(wù)供給模式之間的矛盾日益突出?！?“深化工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須完善政策措施，創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式?！?/p>

PPP項目實施建議引入第三方全過程咨詢服務(wù)機構(gòu)，該機構(gòu)具備工程咨詢（投資）、招標(biāo)采購、設(shè)計管理、監(jiān)管一體化、造價咨詢等資信、資質(zhì)、業(yè)績或能力，配備結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)咨詢?nèi)藛T，在技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律等方面具有豐富經(jīng)驗，可提供科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的項目全生命周期咨詢服務(wù)即全過程工程咨詢服務(wù)。

通過PPP項目全過程咨詢的方式，全過程咨詢服務(wù)單位從前期可研編制階段甚至更早的機會研究階段就介入，且每個階段環(huán)環(huán)相扣，容易把握項目的各個細節(jié)，從而最大程度地降低項目成本。根據(jù)項目進展，對項目工程造價進行動態(tài)跟蹤控制，使政府方在工程造價管理中始終處于主動地位。同時全過程咨詢服務(wù)單位復(fù)合型的人才較多，有利于解決PPP項目中錯綜復(fù)雜的問題，有利于簡化政府工作職能，規(guī)范社會資本，實現(xiàn)最優(yōu)的投資效益和社會效益。

在PPP項目中推進全過程工程咨詢服務(wù)時，在項目實施方案和項目合同中需明確第三方全過程咨詢服務(wù)機構(gòu)由政府方招標(biāo)、委托、監(jiān)督、管理及付費，以及明確咨詢服務(wù)范圍和內(nèi)容等。

四、結(jié)束語

PPP項目實施中，造價咨詢控制越早介入越好，把握控制越全面越好，可研階段總投資的估算客觀、實施方案階段的財務(wù)測算精準(zhǔn)、設(shè)計階段總投資的優(yōu)化、建設(shè)階段的過程成本控制均非常重要，而不是單純著眼于過程成本控制或某個環(huán)節(jié)點的造價控制。在整個實施過程中，應(yīng)進行全面、系統(tǒng)、規(guī)范的工程造價控制，逐步推進全過程工程咨詢服務(wù)。