司法部預(yù)防犯罪研究所課題組

自1994年我國《監(jiān)獄法》頒布以來，隨著經(jīng)濟社會和刑事司法實踐的發(fā)展，國外在國際和國家層面均有不少監(jiān)獄法規(guī)和制度進(jìn)行了修改和完善。本文梳理了20多年來國外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化概況，重點總結(jié)了國外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化的主要特點和動向，在此基礎(chǔ)上對我國《監(jiān)獄法》修改提出借鑒建議。

一、國外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化概況

（一）國際層面

一是《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的修訂。1955年通過的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》是國際上關(guān)于監(jiān)獄和囚犯權(quán)利保障的最重要的規(guī)范性文件，盡管不具有法律約束力，但頒布以來一直是得到普遍承認(rèn)的最低限度囚犯關(guān)押標(biāo)準(zhǔn)，成為各國刑事立法和司法改革、制定相關(guān)懲教法律、政策和規(guī)定的重要參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)指南，在國際刑事司法領(lǐng)域具有重要影響。聯(lián)合國于2010年啟動對規(guī)則的修訂。2015年12月17日第70屆聯(lián)合國大會通過了對《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的修訂并稱為“《曼德拉規(guī)則》”①聯(lián)合國大會決議70/175號。。此次修訂，盡管框架結(jié)構(gòu)變化不大，但內(nèi)容大大豐富，條款數(shù)量由95條增加到122條，篇幅字?jǐn)?shù)由1.1萬增加到1.6萬。新修訂的《曼德拉規(guī)則》充分體現(xiàn)了60年來國際刑事司法及人權(quán)保護(hù)理念的更新和進(jìn)步，反映出監(jiān)獄管理和罪犯人權(quán)保障的發(fā)展趨勢。

二是《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》的修訂?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》是歐洲委員會通過的關(guān)于監(jiān)獄實務(wù)的規(guī)范性文件。2006年，歐洲理事會部長委員會通過了新修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》。與1997年舊版相比，雖然新版總條款數(shù)僅由100條增加到108條，但篇章結(jié)構(gòu)發(fā)生較大調(diào)整，一些具體條款下的內(nèi)容明顯細(xì)化豐富，總的篇幅字?jǐn)?shù)由1.2萬增加到1.5萬。新修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》充分反映了歐洲各國在監(jiān)獄管理領(lǐng)域的新的理念追求和實踐發(fā)展趨勢。

此外，第十二屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會通過的《薩爾瓦多宣言》②全稱為《關(guān)于應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的綜合戰(zhàn)略：預(yù)防犯罪和刑事司法系統(tǒng)及其在變化世界中的發(fā)展的薩爾瓦多宣言》，2010 年4 月19 日第十二屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會通過。和第十三屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會通過的《多哈宣言》③全稱為《關(guān)于將預(yù)防犯罪和刑事司法納入更廣泛的聯(lián)合國議程以應(yīng)對社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)并促進(jìn)國內(nèi)和國際法治及公眾參與的多哈宣言》，2015年4月19日 第十三屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法大會通過。均倡導(dǎo)建設(shè)一個有效、公正、負(fù)責(zé)和人道的包括監(jiān)獄在內(nèi)的預(yù)防犯罪和刑事司法系統(tǒng)。

（二）國家層面

據(jù)現(xiàn)有資料，自上個世紀(jì)90年代以來，美國、英國、法國、意大利、日本、俄羅斯、加拿大、韓國、南非、新加坡等國均在不同程度上對監(jiān)獄法規(guī)和相關(guān)制度進(jìn)行了改革完善。歸納起來，主要有三種情形。

一是對監(jiān)獄法規(guī)作了較大的修改，甚至頒布了新的監(jiān)獄法規(guī)。比如，1992年加拿大頒布了《加拿大矯正與有條件釋放法》；1997年俄羅斯廢除了蘇聯(lián)時期的《勞動改造法》，制定了《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》；1998年南非頒布了《南非共和國矯正法》，以取代種族隔離制度時代制定的舊《監(jiān)獄法》（1959年）；2000年丹麥出臺了《丹麥刑事執(zhí)行法》；2006年日本徹底廢除了舊《監(jiān)獄法》，將“監(jiān)獄”改稱為“刑事設(shè)施”，并出臺《日本刑事設(shè)施及服刑者處遇法》，此后至2014年間又經(jīng)歷了數(shù)次修改，名稱最后修改為《日本刑事收容設(shè)施與被收容者處遇法》；2007年韓國頒布了《韓國矯正機構(gòu)犯人的管理和處遇法》；法國2009年出臺了新的《法國監(jiān)獄法》。

二是對監(jiān)獄法規(guī)作了一些較小的修改，包括因需要與相關(guān)法律修改相適應(yīng)而作出的技術(shù)性修改。比如，《意大利監(jiān)獄法》自1975年頒布至今作了多次的修改和補充，2000年以總統(tǒng)政令的形式頒布了《關(guān)于監(jiān)獄制度和執(zhí)行剝奪及限制自由措施的規(guī)定》，該政令的名稱與監(jiān)獄法的名稱相同，在適用上是作為1975年監(jiān)獄法的補充性規(guī)定，是考慮到應(yīng)對各方面的變化包括刑罰執(zhí)行措施的改變而頒布的。2013年又頒布了《為保護(hù)囚犯最基本人權(quán)及減少監(jiān)獄人數(shù)的緊急措施》，列明對刑事訴訟法、監(jiān)獄組織法的相關(guān)修訂，并作出了有條件提前釋放的規(guī)定。新加坡自上個世紀(jì)九十年代以來對1933年《監(jiān)獄法》進(jìn)行了15次修訂。此外，日本、韓國、法國等國分別在監(jiān)獄法的大修之后又進(jìn)行了數(shù)次小修。

三是通過出臺監(jiān)獄改革法案或文件、配套法規(guī)等來推動監(jiān)獄制度的發(fā)展。比如，英國司法部于2016年11月發(fā)布《監(jiān)獄安全與改革》白皮書，啟動了英國有史以來規(guī)模最大的監(jiān)獄改革，立足于解決一些長期以來影響監(jiān)獄工作的結(jié)構(gòu)性問題，如監(jiān)獄工作目標(biāo)不清晰、成效評估標(biāo)準(zhǔn)不明確、隊伍能力培訓(xùn)弱等；美國總統(tǒng)特朗普2018年12月21日簽署了《囚犯改造后安全再融入社會法案》，要求監(jiān)獄系統(tǒng)建立風(fēng)險和需求評估制度、激勵罪犯參與矯正項目、實施釋放前監(jiān)管等措施，通過幫助罪犯成功融入社會來遏制重新犯罪。日本、韓國分別在監(jiān)獄法修改之后出臺了與之配套的《日本刑事設(shè)施及被收容者處遇規(guī)則》《韓國矯正機構(gòu)和囚犯處遇規(guī)則》，對如何實施新法作出詳盡的規(guī)定，以促進(jìn)其新法律的有效實施。

二、國外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化的主要特點

歸納起來，國外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化主要呈現(xiàn)出以下突出特點或動向。

一是將“幫助罪犯重新融入社會”確立為監(jiān)獄工作目標(biāo)。這一點已成為國外監(jiān)獄法規(guī)修改完善和制度發(fā)展變化的基本共識。包括《曼德拉規(guī)則》在內(nèi)的諸多國外監(jiān)獄法規(guī)均將“幫助罪犯重新融入社會”明確為監(jiān)獄工作目標(biāo)。監(jiān)獄工作的目標(biāo)不只是看住人。《曼德拉規(guī)則》第4條規(guī)定：“判處監(jiān)禁或剝奪人的自由的類似措施的目的主要是保護(hù)社會避免受犯罪之害并減少再犯。唯有利用監(jiān)禁期間在可能范圍內(nèi)確保犯人釋放后重新融入社會，從而能夠遵守法律、自食其力，才能達(dá)到這一目的”“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確保囚犯逐漸恢復(fù)正常社會生活”。美國《囚犯改造后安全再融入社會法案》要求“監(jiān)獄應(yīng)確立從罪犯入監(jiān)第一天開始就要為其重新融入社會作準(zhǔn)備的理念”。《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)對所有拘留進(jìn)行管理，以便促進(jìn)被剝奪自由的人重新融入自由社會”“監(jiān)獄工作人員的職責(zé)超出了單純的看守人員的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)考慮到有必要通過積極關(guān)懷和幫助的計劃，促進(jìn)犯人在服刑完畢后能夠重新融入社會”。為幫助罪犯釋放后順利融入社會，國外不少監(jiān)獄法規(guī)都規(guī)定了罪犯服刑期間獲得的勞動報酬中一部分應(yīng)作為釋放準(zhǔn)備金儲蓄起來，待罪犯釋放時交還罪犯。

二是重視對罪犯人格尊嚴(yán)的尊重。從國外監(jiān)獄法規(guī)修改完善和制度發(fā)展變化來看，尊重罪犯的人格尊嚴(yán)越來越受到重視。在他們看來，罪犯首先是人，其人格尊嚴(yán)和價值理應(yīng)受到尊重。《曼德拉規(guī)則》對“基本原則”部分進(jìn)行了極大豐富，特別新增了人格尊嚴(yán)原則（第1條：“對待所有囚犯，均應(yīng)尊重其作為人所固有的尊嚴(yán)和價值。任何囚犯均不應(yīng)遭受——且所有囚犯均應(yīng)得到保護(hù)以免遭受——酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰”）、不歧視原則（第2條：“不應(yīng)基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或任何其他身份而加以歧視。應(yīng)當(dāng)尊重囚犯的宗教信仰和道德標(biāo)準(zhǔn)。為將不歧視的原則付諸實施，監(jiān)獄管理部門應(yīng)當(dāng)考慮到囚犯的個人需要，特別是監(jiān)獄環(huán)境中最脆弱的幾類人。需要制定保護(hù)和促進(jìn)有特殊需要的囚犯之權(quán)利的措施，而且這種措施不應(yīng)被視為有歧視性”）和照顧病殘犯原則（第5條第2款：“監(jiān)獄管理部門應(yīng)作出所有合理的通融和調(diào)整以確保有身體殘疾、精神殘疾或其他殘疾的囚犯能夠在公正基礎(chǔ)上充分有效地融入監(jiān)獄生活”）。2006年修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第1條就明確規(guī)定“所有被剝奪自由的人都應(yīng)受到尊重其人權(quán)的待遇”。

三是倡導(dǎo)監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念。從上個世紀(jì)70年代“馬丁森炸彈”到90年代美國馬里蘭大學(xué)《預(yù)防犯罪：哪些有效；哪些無效？哪些還在進(jìn)行中？》研究報告，再到本世紀(jì)初美國國家矯正研究所提出循證矯正④所謂循證矯正，是指尋找并遵循現(xiàn)有最佳證據(jù)（觀念、方法、手段、措施等）來進(jìn)行罪犯評估、分類、管理和教育等各種矯正活動的統(tǒng)稱。八原則（即風(fēng)險與需求精確評估原則、強化內(nèi)在動機原則、目標(biāo)干預(yù)原則、技能培訓(xùn)原則、增加正面強化原則、在自然社區(qū)中持續(xù)支持原則、過程考核原則、反饋評估原則），監(jiān)獄改造罪犯措施的有效性一直是備受關(guān)注的焦點。事實上， 循證矯正在國際行刑領(lǐng)域的興起，其目的正是為了提高監(jiān)獄改造罪犯工作的科學(xué)有效性。近年來聯(lián)合國預(yù)防犯罪與刑事司法委員會會議及其邊會和研習(xí)班多次倡導(dǎo)要宣傳和推廣各國在刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的最佳實踐做法?！端_爾瓦多宣言》和《多哈宣言》更是明確把“有效”列為現(xiàn)代監(jiān)獄系統(tǒng)的四大重要特征之一?！堵吕?guī)則》兩次出現(xiàn)“循證”表述，要求推廣罪犯改造領(lǐng)域的最佳實踐和良好做法，反映出監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念進(jìn)步與發(fā)展動向?；诳茖W(xué)認(rèn)識罪犯、科學(xué)管理罪犯和科學(xué)改造罪犯的目的，《曼德拉規(guī)則》《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》和許多國家的監(jiān)獄法規(guī)明確規(guī)定了對罪犯開展全面深入的調(diào)查評估、建立監(jiān)獄動態(tài)安保制度、制定罪犯個別化的服刑計劃等新措施和新要求。

四是突出社會力量的參與。國際刑事司法領(lǐng)域普遍認(rèn)為，矯正罪犯和促進(jìn)重新融入社會不僅僅是監(jiān)獄的責(zé)任，更是全社會的責(zé)任。如果離開社會力量的參與和配合，無論是罪犯的矯正還是回歸，都難以取得良好效果，罪犯可能會再次走入重新犯罪的惡性循環(huán)。因此，國外監(jiān)獄法規(guī)非常重視社會力量參與對罪犯改造和重新融入社會的重要作用。《曼德拉規(guī)則》規(guī)定：“政府或民間協(xié)助出獄囚犯重新自立于社會的服務(wù)部門和辦事機構(gòu)都應(yīng)在可能和必要時確保出獄囚犯持有正當(dāng)證件，獲得住所和工作”“此類機構(gòu)經(jīng)核可的代表應(yīng)準(zhǔn)予必要時進(jìn)入監(jiān)獄，會見囚犯，并應(yīng)在囚犯判刑后受邀咨詢囚犯的前途”“宜要求這些機構(gòu)的活動盡可能集中或協(xié)調(diào)，以發(fā)揮最大的效用”?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定：“監(jiān)獄當(dāng)局應(yīng)當(dāng)不斷向公眾介紹監(jiān)獄制度的目的和監(jiān)獄工作人員的工作，以便鼓勵公眾更好地了解監(jiān)獄在社會中的作用” “應(yīng)當(dāng)鼓勵公眾在適當(dāng)情況下自愿在監(jiān)獄中提供服務(wù)”“應(yīng)當(dāng)鼓勵與外部社會服務(wù)部門合作”。

五是強調(diào)對罪犯違紀(jì)紀(jì)律處分和懲處的法定化。對于罪犯獄內(nèi)違紀(jì)行為，監(jiān)獄給予紀(jì)律處分、限制和懲處是十分必要的，但這些處分和懲處應(yīng)當(dāng)由法律予以明確規(guī)定，以嚴(yán)格限制懲處的隨意性。將對罪犯違紀(jì)進(jìn)行紀(jì)律處分和懲處予以法定化，是國外監(jiān)獄法規(guī)發(fā)展變化的新趨勢?！堵吕?guī)則》第37條明確規(guī)定：“罪犯違反紀(jì)律的行為、應(yīng)受懲罰的種類和期限、有權(quán)執(zhí)行懲罰的機關(guān)以及非自愿隔離（如單獨監(jiān)禁）”“應(yīng)始終依法律或依主管行政機關(guān)的規(guī)章核準(zhǔn)”；第39條明確規(guī)定了非依正當(dāng)程序不得處罰、一事不二罰、違紀(jì)行為與處罰相適應(yīng)、處罰記入檔案、精神病犯和殘疾犯減輕或免除處罰等幾項原則；第43條明確規(guī)定了嚴(yán)格限制酷刑，并列明了應(yīng)禁止的獄內(nèi)處罰的種類。許多國家的監(jiān)獄法規(guī)對于罪犯違紀(jì)處分都有明文規(guī)定，詳細(xì)列舉了違紀(jì)行為的種類和懲罰的方式以及紀(jì)律處分作出的程序。

六是進(jìn)一步明確罪犯醫(yī)療的國家責(zé)任和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。如何定位罪犯醫(yī)療保健服務(wù)責(zé)任以及向罪犯提供什么樣的醫(yī)療保健服務(wù)是近年來國外監(jiān)獄法規(guī)發(fā)展變化比較關(guān)注的內(nèi)容。關(guān)于罪犯醫(yī)療保健的責(zé)任，《曼德拉規(guī)則》第24條明確規(guī)定“為囚犯提供醫(yī)療保健是國家的責(zé)任”;《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第39條明確規(guī)定“監(jiān)獄當(dāng)局應(yīng)當(dāng)保障由其管理的所有犯人的健康”;《法國監(jiān)獄法》2017年修改的條文規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)根據(jù)公共衛(wèi)生法規(guī)定的條件保證被監(jiān)禁人員的健康權(quán)。關(guān)于罪犯醫(yī)療保健的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，《曼德拉規(guī)則》規(guī)定“囚犯應(yīng)享有的醫(yī)療保健標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與在社區(qū)中能夠享有的相同，并應(yīng)能夠免費獲得必要的醫(yī)療保健服務(wù)，不因其法律地位而受到歧視”“應(yīng)當(dāng)遵守適用于社區(qū)中患者的道德標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，并將原有的“每個監(jiān)所最少有一位合格醫(yī)官”擴大為“所有監(jiān)獄都應(yīng)有醫(yī)務(wù)處”“醫(yī)務(wù)處應(yīng)有一個跨學(xué)科團隊”;《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定“犯人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法律情況獲得國家提供的衛(wèi)生服務(wù)，不得進(jìn)行歧視”“監(jiān)獄內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與社區(qū)或者國家的普通衛(wèi)生管理部門密切合作”“監(jiān)獄衛(wèi)生政策應(yīng)當(dāng)納入國家的衛(wèi)生政策，并且與其相一致”。此外，英國2003年至2013年的監(jiān)獄醫(yī)療體制改革表明，即使發(fā)達(dá)國家依靠部門財政撥款也無力負(fù)擔(dān)罪犯醫(yī)療費用，只能通過全民醫(yī)保解決罪犯醫(yī)療問題。

七是進(jìn)一步規(guī)定罪犯獲得資料權(quán)和申訴權(quán)。為了幫助罪犯盡快適應(yīng)和順利度過監(jiān)獄生活，國外監(jiān)獄法規(guī)對罪犯獲得資料權(quán)和申訴權(quán)等進(jìn)一步作出了明確規(guī)定。比如，《曼德拉規(guī)則》第54條規(guī)定，罪犯入監(jiān)時應(yīng)立即發(fā)給其載有監(jiān)獄法和適用的監(jiān)獄規(guī)章、權(quán)利（包括允許以何種方式尋求資料、獲得法律咨詢、提出請求或申訴的程序）、義務(wù)（包括適用的紀(jì)律懲罰）以及使罪犯能夠適應(yīng)監(jiān)獄生活的所有其他必要事項的書面資料。關(guān)于罪犯的申訴權(quán)，《曼德拉規(guī)則》有關(guān)條款規(guī)定了罪犯可以向監(jiān)獄長及其代表、檢察官、中央監(jiān)獄管理部門、司法當(dāng)局或其他主管機關(guān)申述的權(quán)利，并將這項權(quán)利的行使主體擴大到了律師、親屬以及其他了解案情的人；同時還規(guī)定監(jiān)獄對于罪犯的申訴“都應(yīng)迅速處理并毫無遲延地給予答復(fù)”，同時監(jiān)獄要保證申述的保密性，避免罪犯或其他提出申訴的人受到報復(fù)。

八是提出建立關(guān)于監(jiān)獄工作的雙重（內(nèi)部和外部）檢查制度。由于監(jiān)獄工作的封閉性質(zhì)，由監(jiān)獄管理部門對監(jiān)獄工作是否執(zhí)行現(xiàn)行法律、條例、政策和程序所開展的檢查結(jié)果往往不能令人信服。為此，《曼德拉規(guī)則》主張建立中央監(jiān)獄管理部門進(jìn)行的內(nèi)部檢查或行政檢查和獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)的機構(gòu)(可包括國際或區(qū)域主管機構(gòu))進(jìn)行的外部檢查這一雙重檢查制度，并賦予檢查人員一定的檢查權(quán)，包括查閱各種信息、隨機探訪某個監(jiān)獄或罪犯、會見時的保密權(quán)等。通過這一雙重檢查制度以確保執(zhí)法的合法性和罪犯權(quán)利的保護(hù)?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》明確要求“所有監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)接受政府的定期檢查和獨立的監(jiān)督”。在英美法系國家，對監(jiān)獄的檢查和監(jiān)督主體，還包括有社會獨立人士，如《英國監(jiān)獄法》《新加坡監(jiān)獄法》中規(guī)定有“巡獄太平紳士”；《南非共和國矯正法》規(guī)定有“獨立矯正中心訪問者”。

九是更加注重監(jiān)獄工作人員隊伍建設(shè)。監(jiān)獄的管理與運行依賴于一支合格的監(jiān)獄工作人員隊伍。從國外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化來看，越來越注重監(jiān)獄工作人員隊伍建設(shè)。第一，嚴(yán)格入口關(guān)，就選拔監(jiān)獄一般工作人員而言，《曼德拉規(guī)則》要求具有正直、仁慈、專業(yè)能力和個人的稱職，符合品行優(yōu)良、效率高、體能健全等條件，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》要求具有工作所需要的正直、人道、專業(yè)能力和個人適合性；就選拔監(jiān)獄長而言，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均要求應(yīng)當(dāng)在性格、行政能力、適當(dāng)訓(xùn)練和經(jīng)驗上都合格勝任。第二，重視監(jiān)獄工作人員培訓(xùn)和發(fā)展，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均規(guī)定，所有監(jiān)獄工作人員就職前應(yīng)接受培訓(xùn)并通過測試，就職后和在職期間應(yīng)參加在職培訓(xùn)和發(fā)展課程，以維持并提高其知識與專業(yè)能力，從事外籍犯、女犯、少年犯或者精神病犯等特定犯人管理的監(jiān)獄工作人員，還應(yīng)當(dāng)接受專門培訓(xùn)。第三，配備足夠數(shù)量的專家，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡可能在監(jiān)獄工作人員中配備足夠數(shù)量的精神病醫(yī)生、心理學(xué)家、社會工作人員、教員、手藝教員等專家。第四，給予充分的保障，《曼德拉規(guī)則》規(guī)定，由于工作艱苦，對監(jiān)獄工作人員的“雇用福利金及服務(wù)條件應(yīng)該優(yōu)厚”，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定監(jiān)獄工作人員提供重要的公共服務(wù)，其工資福利和條件應(yīng)當(dāng)足以吸引和留住合適的工作人員，并且賦予其在社會中能夠受到尊重的地位。

三、對我國《監(jiān)獄法》修改的思考借鑒

我國《監(jiān)獄法》頒布至今將近25年。在這25年里，國外不少監(jiān)獄法規(guī)和制度都作了修改和完善，呈現(xiàn)出諸多新特點，體現(xiàn)了這些年來刑事執(zhí)行和監(jiān)獄管理領(lǐng)域的理念更新和實踐動向。在這些國外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展的新變化、新動向中，有的我國已作出法律規(guī)定，如關(guān)于尊重罪犯人格尊嚴(yán)，我國現(xiàn)行《監(jiān)獄法》第7條明確規(guī)定“罪犯的人格不受侮辱”；有的盡管沒有法律規(guī)定但在我國監(jiān)獄實踐中有所體現(xiàn)，如關(guān)于監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效，2015年召開的全國監(jiān)獄工作會議就明確要求提高監(jiān)獄教育管理工作的科學(xué)化水平；還有的很多變化和動向在我國監(jiān)獄立法和實踐中尚無體現(xiàn)。這些“他山之石”無疑對于當(dāng)前我國監(jiān)獄法修改工作具有較大參考價值。立足我國國情、社情，就國外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化及其經(jīng)驗對我國《監(jiān)獄法》修改的借鑒提出以下幾點主要的思考建議。

（一）將“促進(jìn)罪犯重新融入社會”增設(shè)為監(jiān)獄工作目標(biāo)。我們認(rèn)為，國外監(jiān)獄法規(guī)將幫助罪犯“重新融入社會”或相關(guān)表述明確為監(jiān)獄工作目標(biāo)的通行做法值得借鑒。首先，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度來說，監(jiān)獄工作是社會治理的重要方面，在監(jiān)獄服刑的絕大多數(shù)罪犯最終都要回到社會，如果罪犯刑滿釋放后不能順利融入社會，那么就會給整個社會帶來諸多問題，有悖于社會治理現(xiàn)代化的要求。其次，作為監(jiān)獄工作的目標(biāo)，“促進(jìn)罪犯重新融入社會”是對“將罪犯改造成為守法公民”的深化和延伸。由于監(jiān)獄與社會隔離封閉，環(huán)境差異巨大，對于在監(jiān)獄服刑、尤其是長期服刑的罪犯，其刑滿釋放之后必然面臨的難題就是能否重新融入社會。大量事實表明，不能順利融入社會往往是導(dǎo)致刑滿釋放人員再次走上犯罪道路的重要原因之一。為此，監(jiān)獄工作目標(biāo)中應(yīng)考慮到為罪犯釋放后重新融入社會提供幫助。第三，較之“將罪犯改造成為守法公民”的目標(biāo)，“促進(jìn)罪犯重新融入社會”的目標(biāo)更加具有清晰性、針對性和可操作性，這使得監(jiān)獄工作有了具體的導(dǎo)向和抓手，有利于科學(xué)規(guī)劃和有效使用監(jiān)獄各方面資源和措施（包括擴大假釋等），努力為罪犯釋放后重新、順利地融入社會做準(zhǔn)備，進(jìn)而實現(xiàn)預(yù)防和減少重新犯罪的目的。綜上所述，我們建議在監(jiān)獄法總則中增設(shè)“促進(jìn)罪犯重新融入社會”的監(jiān)獄工作目標(biāo)。

（二）增加“堅持科學(xué)有效”的監(jiān)獄工作原則。我們認(rèn)為，近年來國外監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念具有重要啟示作用。通常，監(jiān)獄工作成效會受到多種因素的影響，比如干警的工作態(tài)度、能力素質(zhì)，比如監(jiān)獄的設(shè)施條件、保障水平，但其中一個十分關(guān)鍵的因素就是監(jiān)獄工作本身的科學(xué)化水平。如果監(jiān)獄工作還停留在主要憑借經(jīng)驗、粗放、隨意、淺顯、不講規(guī)律等欠科學(xué)的較低水平，即使有足夠的精力投入、良好的保障條件，監(jiān)獄工作也很難取得比較理想的效果。因此，要做好監(jiān)獄工作，必須樹立和強化科學(xué)有效的理念，緊緊抓住認(rèn)識把握和遵循運用監(jiān)獄工作規(guī)律這個關(guān)鍵，通過潛心研究和深入探索，在深化對監(jiān)獄工作規(guī)律認(rèn)識的基礎(chǔ)上，努力形成更加符合規(guī)律的監(jiān)獄工作理念、模式和方法，不斷提高監(jiān)獄工作的科學(xué)性和有效性水平，以更好地履行黨和人民賦予的職責(zé)使命?；诖耍覀兘ㄗh在監(jiān)獄法修改中增加科學(xué)有效的監(jiān)獄工作原則。

（三）將“全社會共同參與”寫入監(jiān)獄法基本原則。我們認(rèn)為，國外監(jiān)獄法規(guī)關(guān)于“社會力量參與”監(jiān)獄工作的理念符合客觀規(guī)律。無論是教育改造罪犯，還是促進(jìn)罪犯重新融入社會以及預(yù)防再犯，不僅僅是監(jiān)獄一家的責(zé)任，而是全社會的共同責(zé)任，需要包括政府機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、罪犯家屬等社會各方面力量的參與和努力。全社會共同參與就是各方力量共同為罪犯提供支持、協(xié)助和監(jiān)管，從而幫助其在釋放后過上遠(yuǎn)離犯罪的正常生活。現(xiàn)行《監(jiān)獄法》第68條僅從社會幫教的角度規(guī)定“國家機關(guān)、社會團體、部隊企業(yè)事業(yè)單位和社會各界人士以及罪犯的親屬，應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)獄做好對罪犯的教育改造工作”，內(nèi)容比較窄，且分量不夠重。鑒于此，我們建議，應(yīng)在《監(jiān)獄法》基本原則中確立改造罪犯、促進(jìn)罪犯重新融入社會是包括監(jiān)獄在內(nèi)的全社會的共同責(zé)任的意識，同時明確規(guī)定，政府機關(guān)、軍隊、企業(yè)事業(yè)單位和社會組織、社會各界人士以及罪犯親屬，應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)獄做好罪犯改造工作，共同促進(jìn)罪犯重新融入社會和預(yù)防重新犯罪。

（四）將對違紀(jì)罪犯的強制及處罰措施予以法定化。我們認(rèn)為，國外監(jiān)獄法規(guī)將對罪犯違紀(jì)紀(jì)律處分和懲處予以法定化的做法值得肯定。通過法律對監(jiān)獄給予違紀(jì)罪犯的強制和處罰措施予以明確規(guī)定，既是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、減少強制和處罰隨意性的需要，同時也有利于保護(hù)違紀(jì)罪犯的合法權(quán)益?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》“戒具和武器的使用”僅屬于針對嚴(yán)重違法犯罪的高強度強制措施，并沒有包含低強度強制措施，因此是不完整的?！侗O(jiān)獄法》第58條規(guī)定了“警告”“記過”“禁閉”三種監(jiān)獄內(nèi)的處罰，并列舉了規(guī)定8種處罰的情形。然而實踐中，監(jiān)獄內(nèi)的處罰不僅限于這3種方式。而且，《監(jiān)獄法》規(guī)定的強制和處罰措施缺少明確的使用原則、強度和程序（含執(zhí)行、決定程序和抗辯程序）。為此，我們建議在修改《監(jiān)獄法》時，吸收國外法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)獄內(nèi)違紀(jì)行為及懲處法定化的原則、正當(dāng)程序原則、一事不二罰原則、以及違紀(jì)行為與處罰相適應(yīng)原則，依照《行政強制法》和《行政處罰法》的規(guī)定，結(jié)合監(jiān)獄內(nèi)的管理實踐，擴大強制措施的種類，將搜查，徒手格斗，使用警棍、電擊棒、束縛帶、催淚瓦斯、佩戴鐐銬等規(guī)定為強制措施；擴大處罰的種類，將臨時禁止會見、通訊，在計分考核中降低分?jǐn)?shù)等規(guī)定為對違紀(jì)行為的處罰；明確違紀(jì)行為、懲罰種類和期限、強制措施的種類、執(zhí)行程序、決定程序、抗辯程序等問題，將對罪犯違紀(jì)的強制和懲處措施納入法治化軌道。

（五）切實保障罪犯合法權(quán)益。我們認(rèn)為，近年來國外監(jiān)獄法規(guī)大幅度增加罪犯權(quán)益的保障是一種發(fā)展趨勢。我國《憲法》明確規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。監(jiān)獄是人權(quán)保障相對集中的領(lǐng)域。保障罪犯合法權(quán)益是推進(jìn)全面依法治國的重要內(nèi)容和基本要求?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》對罪犯合法權(quán)益保障方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，內(nèi)容有缺失，可操作性不夠強，因此，有必要在《監(jiān)獄法》修改中作進(jìn)一步明確或充實。具體建議主要包括：在健康權(quán)方面，進(jìn)一步明確罪犯醫(yī)療的國家責(zé)任和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定罪犯享有社會一般醫(yī)療保障水平；在獲得資料權(quán)方面，增加“罪犯入監(jiān)時，應(yīng)立即書面告知其依法享有的權(quán)利、應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)以及幫助罪犯適應(yīng)監(jiān)獄生活的必要信息資料”規(guī)定；在申訴權(quán)方面，明確規(guī)定相關(guān)部門受理時限，以解決罪犯申訴、控告、檢舉材料長時間沒有回復(fù)的問題，進(jìn)一步提升和細(xì)化監(jiān)獄會見時罪犯和律師的權(quán)利，建立在押罪犯訴權(quán)法定代理制度，明確規(guī)定可以由罪犯近親屬代理；在法律救濟方面，建立罪犯不服考核獎懲結(jié)果時的救濟方式；在監(jiān)督體系方面，建立監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部檢查和獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)的外部檢查雙重檢查制度，以及社會人士的監(jiān)督制度，從而更好地保障罪犯的合法權(quán)益。

（六）大力加強監(jiān)獄人民警察隊伍建設(shè)。我們認(rèn)為，國外監(jiān)獄法規(guī)中注重監(jiān)獄工作人員隊伍建設(shè)的做法值得學(xué)習(xí)。“人才是第一資源”，監(jiān)獄人民警察隊伍是做好監(jiān)獄工作的根本保障。建議在《監(jiān)獄法》修改中，按照落實以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的“五大改造”的要求，進(jìn)一步豐富和充實加強監(jiān)獄人民警察隊伍建設(shè)的內(nèi)容，具體包括：確立監(jiān)獄人民警察隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的建設(shè)目標(biāo)；明確監(jiān)獄長任職應(yīng)具備的條件或標(biāo)準(zhǔn)；對監(jiān)獄人民警察就職前、就職后和在職期間的培訓(xùn)以及特殊崗位的專門培訓(xùn)及要求作出明確規(guī)定；加大監(jiān)獄工作人員中專業(yè)人員的配備，盡可能配備足夠數(shù)量的精神病醫(yī)生、心理學(xué)家、社會工作人員、教員等專家；加強職業(yè)保障，規(guī)定監(jiān)獄工作人員工資福利和條件應(yīng)當(dāng)足以吸引和留住合適的工作人員，并且賦予其在社會中能夠受到尊重的地位。