曹永華（北京市西城區(qū)司法局副局長）

蔡衛(wèi)華（北京市西城區(qū)司法局）

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制要“ 堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中闡明：“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道”；十九大報告明確提出要著力打造共建共治共享的社會治理格局，均表明社會治理已從政府對社會單向度管控過渡為政府與社會共同對公共事務管理的多維度合作治理，即社會多個主體來共同參與對國家社會公共事務的管理，形成社會治理人人有責、人人盡責的局面，努力實現(xiàn)社會共建共治、共享和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境。社區(qū)矯正是社會綜合治理重要組成部分，實踐中，探討建立新形勢下適當引入社會力量參與社區(qū)矯正工作的模式和方法，已成為當前和今后一個時期提升社區(qū)矯正工作專業(yè)化、社會化水平的重要內(nèi)容。筆者結(jié)合北京市西城區(qū)實際情況，通過與基層司法所工作人員座談調(diào)研，梳理、分析現(xiàn)階段引入社會力量參與社區(qū)矯正工作的具體問題，提出建設(shè)性的工作意見。

一、現(xiàn)階段社會力量參與社區(qū)矯正工作的政策規(guī)范與實踐

（一）國務院、各部委、北京市出臺的相關(guān)政策規(guī)范

1.2012年11月14日，民政部、財政部印發(fā)《關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發(fā)〔2012〕196號），規(guī)定按照“受益廣泛、群眾急需、服務專業(yè)”原則，實施特殊群體社會關(guān)愛計劃，幫助社區(qū)服刑人員、刑滿釋放人員及在監(jiān)服刑人員等特殊人群糾正行為偏差、緩解生活困難、疏導心理情緒、改善家庭和社區(qū)關(guān)系、恢復和發(fā)展社會功能。首次將教育幫扶社區(qū)服刑人員列入政府購買社會工作服務的范圍。

2.2013年9月26日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），從強調(diào)政府向社會力量購買服務的重要性、把握總體方向、規(guī)范有序開展及扎實推進等四個方面規(guī)范了政府向社會力量購買服務工作。

3.2014年11月14日，司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》（司發(fā)〔2014〕14號），對進一步鼓勵引導社會力量參與社區(qū)矯正工作，進一步解決好社區(qū)服刑人員就業(yè)就學和社會救助、社會保險等問題作出整體部署。

4.2014年6月，北京市政府出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務的實施意見》（京政辦發(fā)〔2014〕34號），明確了購買主體和承接主體范圍，規(guī)范具體操作程序，加強與現(xiàn)行預算管理制度、機構(gòu)編制管理的銜接。

5.2017年7月13日，北京市司法局與首都綜治委、教委、民政局、財政局、人力資源和社會保障局及市社會建設(shè)工作辦公室等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強社會力量參與社區(qū)矯正和安置幫教工作實施辦法（試行）》（京司發(fā)〔2017〕71號），從組織保障、司法社工、政府購買矯正幫教服務、群眾自治組織、志愿組織、志愿者等方面確定了社會力量參與矯正幫教服務的實施與管理。

（二）區(qū)域社會力量參與社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀

2004年4月20日，西城區(qū)作為北京市第三批社區(qū)矯正試點的中心城區(qū)，始終堅持以減少重新違法犯罪和提高教育矯正質(zhì)量作為首要任務，牢牢把握監(jiān)督管理、教育矯正和社會性幫扶三個環(huán)節(jié)，不斷完善社區(qū)矯正管理工作機制，探索形成了具有西城特色的社區(qū)矯正管理模式。

1.發(fā)揮個案矯正小組的作用。自開展社區(qū)矯正工作以來，全區(qū)累計接收社區(qū)服刑人員3343人，逐人建立矯正小組，組成人員包括：司法所所長、司法助理員、社區(qū)民警、社區(qū)工作人員、社區(qū)志愿者、治安積極分子及社區(qū)服刑人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監(jiān)護人、保證人、親屬等。參與人數(shù)多達13000余人次，這是共同做好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理和教育矯正的基礎(chǔ)，更是社會力量參與矯正服務的具體體現(xiàn)。

2.重視矯正輔助力量的建設(shè)。與區(qū)人力社保局聯(lián)合下發(fā)專職矯正協(xié)管員招聘通知，各街道設(shè)定公益性崗位，通過勞務派遣企業(yè)招聘的“40、50”人員充實到司法所，適時開展崗位培訓，成為協(xié)助專職司法助理員和矯正干警開展工作的輔助性力量。

3.注重基層自治組織參與的實效。重點強化社區(qū)工作站工作人員職業(yè)素質(zhì)教育和擔負職責的崗位培訓。主要是開展“三基四能”的培訓，即“三基”以基本知識、基本技能、基本政策法規(guī)為主題的培訓?！八哪堋苯ㄔO(shè)，做到：（1） 能運轉(zhuǎn)工作；（2） 能及時按規(guī)定程序?qū)嵤徒逃媱?；?） 能按規(guī)定完整記錄、填寫檔案材料；（4） 能啟動應急預案，力求社區(qū)工作站在參與社區(qū)矯正工作中發(fā)揮應有的作用。

4.扶持設(shè)計社會組織的轉(zhuǎn)型。在全市中途之家①陽光中途之家是全額撥款事業(yè)單位，職能主要是為社區(qū)服刑人員和有需求的刑滿釋放人員提供集中教育、社會適應指導、心理矯正三項基本功能和臨時救助、就業(yè)幫助、公益勞動三項輔助功能，是為社區(qū)矯正提供服務的平臺。運行模式為“1+X”（即通過陽光中途之家主體場所和依托若干個社會場所實現(xiàn)三項基本功能及三項輔助功能），隸屬于各區(qū)司法局。西城區(qū)陽光中途之家成立于2011年5月，核定事業(yè)編制10名。目前在職工作人員9人。結(jié)合區(qū)情區(qū)位，實行陽光中途之家與矯正幫教組織機構(gòu)、社區(qū)矯正接待室、社區(qū)矯正服務中心、檢察官辦公室合署辦公的管理形式。2012年7月，在市、區(qū)各級領(lǐng)導的關(guān)心支持下，完成了建筑面積761.8㎡的辦公新址的改建工作。陸續(xù)成立后，原民辦非企業(yè)的陽光矯正服務中心②西城區(qū)陽光社區(qū)矯正服務中心是2006年6月在地區(qū)民政部門正式注冊登記的民辦非企業(yè)單位，是專門為社區(qū)矯正工作提供服務的民間非盈利性社會組織，是遵循社會管理規(guī)律，運用社會工作方法，有效利用社會資源和社會力量，對社區(qū)服刑人員進行教育矯正的機制創(chuàng)新。2014年通過民政部門評估，確定為“AAAA”等級。面臨職能斷檔。為打造引領(lǐng)社會力量參與社區(qū)矯正工作的平臺，扶持和設(shè)計中心職能轉(zhuǎn)型成為輔導培訓社工、志愿者隊伍的專門組織，并嘗試引入專業(yè)社會組織開展個性化個案矯正工作。目前，該中心已被民政部門核定為4A級民間非盈利性社會組織。

5.搭建社會力量參與的平臺。建立和完善部門聯(lián)席會議、“兩所會商”、監(jiān)所協(xié)作和檢司聯(lián)動四項制度，發(fā)揮司法行政機關(guān)橋梁紐帶作用。與北京市監(jiān)獄建立結(jié)對協(xié)作基地。組織政府職能部門的專業(yè)人員和民盟人才精英到獄內(nèi)開展以政策宣讀、文化教育為主導的文化幫教，并以此為契機，建立西城區(qū)監(jiān)所結(jié)對協(xié)作志愿者講師團，做強做實特色文化幫教，初步形成了社會力量參與對特殊人群教育改造的模式。

6.專職司法社工招錄籌備工作。2017年12月7日，西城區(qū)政府王少峰區(qū)長主持召開由職能部門及街道主要領(lǐng)導參加的第34次政府專題會議，研究決定，由區(qū)委政法委牽頭，區(qū)司法局主責，盡快研究制定專職司法社工考核辦法，從明確勞務派遣合同期限，街道統(tǒng)籌、調(diào)配、使用，用工本地化等方面具體細化司法社工隊伍的組建。研究通過了《北京市西城區(qū)司法局社區(qū)矯正和安置幫教專職司法社工招錄實施辦法》和《北京市西城區(qū)司法局專職司法社工工資待遇及工作保障經(jīng)費預算方案》，制定了《北京市西城區(qū)司法局社區(qū)矯正和安置幫教專職社工考核暫行辦法》，從組織上確立了專職司法社工的組織管理機制，為社會力量參與社區(qū)矯正和安置幫教工作奠定了堅實的基礎(chǔ)，加快了專職司法社工隊伍建設(shè)的步伐。

（三）存在的問題和工作難點

1.專職矯正協(xié)管員崗位匹配度問題。主要存在兩個方面問題：一是人員數(shù)量嚴重不足，年齡存在斷層，結(jié)構(gòu)老化。二是學歷普遍偏低，專業(yè)化水平不強。由于“40、50”人員主要是為解決下崗人員重新就業(yè)而設(shè)定的公益性崗位，學歷普遍偏低，大專以下學歷占79%，而且多數(shù)協(xié)管員無法律、社會工作和心理學等專業(yè)知識，與新形勢下社會力量參與社區(qū)矯正工作的要求相差甚遠，不能有效發(fā)揮社工職能作用。三是由于管理權(quán)限的限制，對于現(xiàn)有的矯正協(xié)管員無法執(zhí)行考核和管理。因此，急需建立一支年輕化、專業(yè)化的矯正幫教專職司法社工隊伍，在完成非執(zhí)法類矯正幫教工作的同時，切實承擔起矯正幫教工作中具有社會服務和公益性質(zhì)的任務和活動。

2.居委會作用發(fā)揮和社會組織專業(yè)性教育矯正項目開發(fā)均不充分。盡管《刑法》《刑事訴訟法》賦予了基層社區(qū)居委會對管制、緩刑、剝奪政治權(quán)利等非監(jiān)禁刑的監(jiān)督管理職責，北京市民政局、中共北京市委組織部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的意見》（京民基發(fā)〔2016〕105號）規(guī)定社區(qū)依法協(xié)助政府工作13類28項主要事項的“社區(qū)治安綜合治理”類中，明確了社區(qū)協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)做好社區(qū)矯正工作，但由于社區(qū)工作站沒有專職主管社區(qū)矯正的社工，工作人員流動性大，更變頻繁。雖然區(qū)司法局矯正工作機關(guān)建立了較為完善的社工培訓機制，且連續(xù)四年對社區(qū)工作站社工進行全覆蓋崗位職能培訓，但社工作用發(fā)揮仍參差不齊。對于專業(yè)性分類教育、心理矯正及社會適應性輔導項目的引入和開發(fā)論證不到位，缺乏針對性和科學性，導致工作相對滯后，需要在下步工作中進一步整改。

3.引入社會力量參與社區(qū)矯正工作的管理機制需進一步完善、宣傳引導有待進一步深入。主要是現(xiàn)階段引入社會力量參與社區(qū)矯正工作組織管理機制不健全、區(qū)域政策不完善、推行規(guī)模范圍及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度小等問題影響了推進步伐，需在落實執(zhí)行過程中制定區(qū)域性規(guī)范性文件和建立健全組織管理監(jiān)督機制等。政府職能部門、社會組織、專業(yè)社會工作者隊伍對政府向社會力量購買服務認識上的偏差，宣傳渠道單一，不利于提高社會認知度，直接影響社會效果的提升。

以上問題是當前出現(xiàn)的主要問題，從制度上、措施上加以規(guī)范和完善的同時，更應該立足社會力量參與社區(qū)矯正工作的質(zhì)量和社會效果，科學規(guī)劃引入社會力量參與的項目和渠道。

二、對社會力量參與社區(qū)矯正工作幾個問題的分析思考

問題一：社會力量參與社區(qū)矯正工作的定位

社會力量通常是一種綜合力量，具有多樣性和廣泛性。通常廣義上指黨政機關(guān)及其領(lǐng)導下的社會各方的力量；狹義上指黨政機關(guān)之外的社會團體和各界民眾力量。實踐中，由于區(qū)級社區(qū)矯正組織機構(gòu)由19家職能部門作為成員單位參與社區(qū)矯正，工作中，不僅發(fā)揮了職能作用，同時，在執(zhí)行職務行為時，往往在矯正服務方面發(fā)揮任何個體所無法替代的作用。筆者認為，應構(gòu)建起司法行政部門、政府行政力量與社會力量多元化參與、政社良性互動的社會化工作格局。

問題二：社會力量參與社區(qū)矯正工作的尺度

《刑法修正案（八）》《刑事訴訟法》及《監(jiān)獄法》確立了社區(qū)矯正非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的法律地位，具有強制性和懲戒性的特點，矯正的過程就是刑罰執(zhí)行的過程，是一個教育改造的過程，不能等同于一般意義上的社區(qū)公益活動。不僅涉及民生問題，更主要的是涉及社會面穩(wěn)定工作。工作性質(zhì)決定了在引導社會組織參與社區(qū)矯正服務工作要區(qū)別于社會公共事務管理，把握執(zhí)法程序與專業(yè)性強的教育矯正的界限。北京市《關(guān)于進一步加強社會力量參與社區(qū)矯正和安置幫教工作實施辦法（試行）》（京司發(fā)〔2017〕71號）明確規(guī)定,社會力量不得從事社區(qū)服刑人員接收、宣告、電子監(jiān)管器的佩戴、考核獎懲、解矯等執(zhí)法程序性工作以及外出請假、遷居、會見境外人士、接受媒體采訪的審批和申訴、控告、檢舉的接待處理等專職工作機關(guān)監(jiān)管工作。因此，必須堅持適度適當引入社會力量參與社區(qū)矯正工作，真正體現(xiàn)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)法的嚴肅性和執(zhí)法主體的排他性。

問題三：社會力量參與社區(qū)矯正項目的設(shè)定

如前所述，社區(qū)矯正執(zhí)法主體的排他性、執(zhí)法環(huán)節(jié)強制性、懲戒性與教育矯正所要求的專業(yè)性，決定了社會力量參與社區(qū)矯正工作設(shè)定了限制性門檻。把握社區(qū)矯正教育矯正質(zhì)量的提升與社會組織對于社區(qū)服刑人員分類風險評估、分類教育、心理矯治和社會適應性輔導專業(yè)化矯正項目設(shè)計相契合，為專業(yè)社會組織“量身定做”的矯正項目成為提升專業(yè)化水平和教育矯正效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時，明確參與社區(qū)矯正工作的各類社會力量職責定位、任務清單、參與流程，形成社區(qū)力量與社區(qū)矯正行政管理機構(gòu)職責相對清晰、互為補充的工作模式，也是實現(xiàn)社會力量參與矯正服務精細化的基礎(chǔ)。

問題四：社會力量參與社區(qū)矯正工作的督導機制

建立和完善多層次的專職社區(qū)矯正機構(gòu)專項工作督導機制，要對各區(qū)社會力量參與社區(qū)矯正工作的形式、內(nèi)容及有序開展進行宏觀指導和調(diào)控，做好兩個防止：一是防止各區(qū)在矯正項目設(shè)計和內(nèi)容上的選擇雷同，避免人、財、物的浪費；二是防止不切實際的盲目“跟風”，隨意擴大政府購買服務的范圍，將日常行政管理工作列入購買服務，導致“在位不為”現(xiàn)象的發(fā)生。

三、社會力量參與社區(qū)矯正工作的路徑探討

社區(qū)矯正既是一項嚴肅的執(zhí)法活動，也是一項專業(yè)性強的社會工作。堅持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導,充分整合區(qū)域行政資源和社會資源開展社區(qū)矯正工作，將是長期工作目標和任務。

一是專職隊伍：組建一支專職矯正司法社工隊伍。現(xiàn)階段，專職矯正社工隊伍建設(shè)主要存在合理配置的問題?；鶎尤藛T配備不足，工作長期超負荷運轉(zhuǎn)；社區(qū)參與日常管理的工作人員未能完全實現(xiàn)工作人員專職專用；專職協(xié)管員系公益性崗位，待遇低，人員流失嚴重；現(xiàn)有社區(qū)矯正機構(gòu)的職能與基層工作人員承擔的職責不相匹配，導致工作環(huán)境安全系數(shù)呈下降趨勢，主要是對被管理對象缺乏制約手段和感染傳染性疾病“職業(yè)暴露”危險③《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于做好艾滋病病毒職業(yè)暴露防護工作的通知》規(guī)定，為了應對突發(fā)的職業(yè)暴露事件，各地衛(wèi)生行政部門要協(xié)調(diào)公安、司法等有關(guān)部門，研究制定艾滋病病毒職業(yè)暴露應急預案，對突發(fā)事件進行及時有效的處理，保證工作人員的安全。目前，我國關(guān)于病毒性肝炎及肺結(jié)核等傳染性疾病引發(fā)的“職業(yè)暴露”危險防護尚未納入國家法律法規(guī)。，甚至有少數(shù)人通過極端手段使基層工作人員人身安全受到威脅。因此，應設(shè)立專職社區(qū)矯正和安置幫教司法社工崗位，出臺規(guī)范性文件，從源頭上提供政策支撐和保障，保證基層執(zhí)行有據(jù)可依。

二是組織培育：抓好專業(yè)社會組織的培育孵化和社會力量參與的項目設(shè)計。依托中途之家的平臺作用，加大對區(qū)陽光社區(qū)矯正服務中心的扶持力度，在教育矯正方面，合理設(shè)計教育矯正項目，探索引入有資質(zhì)的專業(yè)性社工組織適當參與社區(qū)矯正個案矯正的工作機制，在社會適應性輔導、實踐幫教等環(huán)節(jié)實施“介入性教育矯正”，促進管理對象在社會環(huán)境中的自我完善，凸顯社會化、專業(yè)化教育矯正的效果。

三是平臺建設(shè)：不斷拓展社會力量參與社區(qū)矯正工作的渠道。在堅持行政部門聯(lián)動協(xié)作的基礎(chǔ)上，努力為區(qū)域群團組織和各民主黨派搭建平臺，提高社會力量參與社區(qū)矯正工作的積極性。建立社區(qū)評議制度。根據(jù)社區(qū)服刑人員數(shù)量選聘熱心社區(qū)矯正工作的居民代表，協(xié)助對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督，并對社區(qū)服刑人員遵紀守法、參加社區(qū)服務等日常表現(xiàn)情況進行評議，充分發(fā)揮社區(qū)群眾的參與和監(jiān)督作用。充分發(fā)揮矯正小組的輔助作用，以矯正小組為基礎(chǔ)，建立社區(qū)專兼職評議員隊伍。在堅持行政部門聯(lián)動協(xié)作的基礎(chǔ)上，邀請區(qū)域群團組織和各民主黨派參與社區(qū)矯正相關(guān)活動，整合區(qū)域政策優(yōu)勢，提高社會力量參與社區(qū)矯正工作的積極性。

總之，解決區(qū)域社會力量參與社區(qū)矯正工作不充分和管理引導不平衡的問題，關(guān)鍵在于要完善頂層設(shè)計，研究新時期、新形勢下創(chuàng)新社會治理重點難點問題，探索適當引入社會力量參與社區(qū)矯正工作的組織體制和管理機制，充分發(fā)揮政府主導作用，建立健全政府購買服務工作機制，不斷加強社區(qū)矯正社會工作崗位開發(fā)和激勵保障工作，切實發(fā)揮社會組織、基層群眾自治組織和群團的協(xié)同、聚合作用，推進社區(qū)居委會、社會組織和志愿者參與社區(qū)矯正工作力度。通過不斷創(chuàng)新，不斷引導，使社會資源配置更加合理，社會治理渠道更加通暢，全面提高社區(qū)矯正社會化、專業(yè)化、科學化的水平。