侯孟君（浙江省司法廳）

2019年1月，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求各級行政執(zhí)法機關全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，實現(xiàn)重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋。2017年1月，國務院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》（以下簡稱《試點方案》），浙江省寧波市被確定為重大執(zhí)法決定法制審核制度試點地方之一。試點工作開展以來，重大執(zhí)法決定法制審核制度實施效果明顯，探索出了一些可復制可推廣的經(jīng)驗做法，同時也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題。以浙江省寧波市為例，對重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施問題進行研究，能夠為該制度的全面推行提供理論與實踐參考。

一、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施情況

重大執(zhí)法決定法制審核制度是行政執(zhí)法機關在作出重大執(zhí)法決定前，由其法制審核機構(gòu)對承辦機構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關材料進行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負責人參考的一種內(nèi)部監(jiān)督制度。該制度的建立和推行，旨在保證重大執(zhí)法決定的合法有效，是完善行政執(zhí)法程序、強化行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為和提升行政執(zhí)法質(zhì)效的重要舉措，是深入推進依法行政、加快建設法治政府的應有之義。

（一）重大執(zhí)法決定法制審核制度的經(jīng)驗做法

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次從國家層面提出，要嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）進一步提出，要嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！对圏c方案》要求，各試點地方和部門緊密聯(lián)系實際，突出問題導向，積極穩(wěn)妥實施重大執(zhí)法決定法制審核制度，探索總結(jié)可復制可推廣的經(jīng)驗做法。作為試點地方之一，浙江省寧波市堅持全面推進與突出重點相結(jié)合，堅持問題導向與本地實際相結(jié)合，針對行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)，實施了一些切實可行的工作舉措。

1.健全制度設計，確保有章可循。浙江省寧波市政府制定出臺了《寧波市推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度試點工作實施方案》和《報送市政府審批的行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)程》，分別明確了制度實施的指導思想、基本原則、主要任務和工作舉措，以及法制審核的主體、范圍、期限、程序和內(nèi)容。在此基礎上，全市主要行政執(zhí)法機關按照各自職責、執(zhí)法內(nèi)容和特點出臺了本系統(tǒng)的操作規(guī)程，實現(xiàn)重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作全市覆蓋。

2.推動查審分離，落實審核主體。浙江省寧波市堅持實行查、審分離原則，將行政機關的法制機構(gòu)作為獨立的審核主體，而不僅僅是掛牌或者合署，避免辦案機構(gòu)自辦自審，保證審核意見的相對中立性。寧波市審核主體的模式主要有三種：一是行政機關內(nèi)設法制機構(gòu)審核，如市場監(jiān)管局交由其內(nèi)設法制機構(gòu)負責法制審核工作。二是集體審核，如市國稅局將其法制機構(gòu)確定為法制審核的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，先由各個業(yè)務機構(gòu)負責書面審核，法制機構(gòu)將該審核意見反饋給執(zhí)法人員，當執(zhí)法人員意見與各業(yè)務機構(gòu)意見不一致時，由法制機構(gòu)負責召集會議進行集體審核。三是由案件承辦機構(gòu)自設法制員負責法制審核，如市食品藥品監(jiān)管局實行3名相關人員合議制。

3.強化清單管理，明確事項目錄。首先，在試點工作中，合理界定“重大執(zhí)法決定”的范圍。一是兼顧行政執(zhí)法公正和效率。如在行政處罰中，適用一般程序的處罰納入，適用簡易程序的處罰不納入。二是堅持問題導向。對案卷評查、專項執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題比較多的行政執(zhí)法行為，以及被行政復議或者行政訴訟糾錯較多的行政執(zhí)法行為進行重點審核。其次，按照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關文件規(guī)定，寧波市政府對需要納入法制審核范圍的行政執(zhí)法事項進行梳理，形成了《報市政府審批的行政執(zhí)法決定事項目錄》。該目錄涉及11個市級部門，共計67項需要報市政府審批的重大行政執(zhí)法決定事項。秉持全面統(tǒng)籌推進的原則，全市所有試點單位均結(jié)合自身的法定職責和執(zhí)法內(nèi)容，出臺了重大行政執(zhí)法決定事項目錄清單。

4.優(yōu)化運行流程，提升實施質(zhì)效。首先，浙江省寧波市出臺了重大執(zhí)法決定法制審核內(nèi)部操作規(guī)程，建立了司法行政部門（法制機構(gòu)）、政府辦公廳（室）與其他職能部門（業(yè)務機構(gòu)）之間分工負責、密切協(xié)作的工作機制，明確了由辦公廳（室）受理后，交由司法行政部門（法制機構(gòu)）審核，最終再由辦公廳（室）登記、歸檔等具體程序要求，從而基本形成了職責明確、運轉(zhuǎn)規(guī)范的工作格局。其次，寧波市充分利用現(xiàn)有的信息化資源，依托浙江政務服務網(wǎng)寧波平臺行政權力運行系統(tǒng)、行政處罰網(wǎng)上辦理系統(tǒng)等，統(tǒng)籌部署各試點單位進行流程再造，擬定法制審核模塊技術需求和配置要求，將法制審核作為行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法行為的內(nèi)部程序，“植入”全市行政執(zhí)法網(wǎng)絡系統(tǒng)，提升行政執(zhí)法效率，優(yōu)化行政執(zhí)法監(jiān)督方式。

5.注重隊伍建設，調(diào)整人員配備。浙江省寧波市高度重視法制審核工作機構(gòu)和隊伍建設，要求主要行政執(zhí)法機關單獨設置法制處（科）室，其他行政執(zhí)法機關可以在單位內(nèi)設綜合處室掛牌設立法制處（科）室，并根據(jù)工作任務要求適當增加法制審核人員編制。同時，注重法制審核人員的素質(zhì)提升，舉辦法制審核業(yè)務能力培訓班。此外，充分發(fā)揮政府法律顧問的作用，邀請政府法律顧問參與重大、疑難、社會關注度高的執(zhí)法決定法制審核，提供法律意見。

（二）重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施效果

自試點工作開展以來，浙江省寧波市行政執(zhí)法質(zhì)效明顯提升，且產(chǎn)生良好的社會效果。據(jù)《中國法治政府評估報告（2018）》顯示，在社會矛盾化解與行政爭議解決指標方面，寧波市排名全國第一。

1.行政執(zhí)法規(guī)范不斷強化。行政執(zhí)法糾錯率是行政執(zhí)法規(guī)范化建設的重要評價指標。寧波市行政執(zhí)法糾錯率的下降，反映了其行政執(zhí)法規(guī)范的強化。其一，在行政復議糾錯方面。2017 年全市新收和受理行政復議案件分別較上年度下降13.5%和9.3%，行政復議收案量在經(jīng)過近幾年的連續(xù)增長后呈現(xiàn)明顯下降趨勢。直接糾錯量同比下降43.61%；直接糾錯率下降至9.6%，同比下降4.67個百分點。2018年1～10月全市新受理行政復議案件比2017年度同期下降10%，直接糾錯率同比下降17%，且未發(fā)生經(jīng)過法制審核后的行政行為被行政復議糾錯的情況。其二，在行政訴訟糾錯方面。2017 年立案1327 件，敗訴案件85 件，敗訴率為6.4%，低于2016 年的9.61%。2018年1～10月份全市行政訴訟案件較去年同期下降30%，被法院直接糾錯兩件，比去年同期下降88.2%。

2.行政執(zhí)法質(zhì)效明顯提升。其一，行政執(zhí)法案卷質(zhì)量提升。從行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果看，2017 年行政執(zhí)法案卷質(zhì)量較2016 年有明顯提升。原法制審核工作較為規(guī)范的公安、市場監(jiān)管等幾家單位案卷保持較高水準。部分執(zhí)法量不大，原執(zhí)法工作存在一定瑕疵的單位，案卷質(zhì)量亦有明顯提升。案卷的法律適用和法律文書制作的嚴謹性均有明顯提高，基本未出現(xiàn)執(zhí)法主體錯誤、事實不清、法律適用不當、程序違法、裁量明顯失當?shù)惹樾巍２糠职讣?jīng)法制機構(gòu)審核后發(fā)現(xiàn)問題，督促辦案業(yè)務機構(gòu)再次“回爐”，彌補前期執(zhí)法不足，確保行政執(zhí)法行為合法有效。其二，行政執(zhí)法社會滿意度上升。通過對寧波市智慧信訪系統(tǒng)和浙江省統(tǒng)一政務投訴咨詢舉報平臺兩大平臺數(shù)據(jù)梳理分析發(fā)現(xiàn)，2017 年上半年行政執(zhí)法投訴量為3300 余件，下半年則大幅度下降至1600 余件，下降幅度為52%。2018年度1～10月份的行政執(zhí)法投訴量比去年同期下降50%。

二、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施問題

（一）法制審核功能定位把握不準

實踐中，關于法制審核功能定位的認識不統(tǒng)一、不清晰。第一，有的主張重大執(zhí)法決定法制審核是一項必經(jīng)程序，法制審核意見具有決定性效力。其依據(jù)是《綱要》提出的要求，即嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。這一文件內(nèi)容給部分實務工作者以法制審核具有決斷力的直接認知。然而，此處僅作文義理解，似有偏狹片面之嫌。從法理和行政管理兩個視角來看，結(jié)合《綱要》提出該項要求的初衷以及法制審核制度出臺的目的，宜將該項要求理解為中央全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度的政治態(tài)度，以及對各地方、各行政機關貫徹執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度的政策要求。且該要求強調(diào)法制審核是重大執(zhí)法決定作出前的一項必經(jīng)程序，并不直接等同于法制審核具有決定性。

第二，有的主張重大執(zhí)法決定法制審核是一項常規(guī)內(nèi)部程序，法制審核意見僅具有參考性。從制度設計初旨理解，重大執(zhí)法決定法制審核是行政執(zhí)法領域改革后的一項新型內(nèi)部程序，強調(diào)法制審核機構(gòu)對業(yè)務承辦機構(gòu)草擬的重大行政執(zhí)法決定初步意見進行合法性審核。這一程序設置僅是進行核實查對、分析研判的過程。該過程既不是調(diào)查取證過程，法制審核機構(gòu)在審核具體行政執(zhí)法案件時沒有調(diào)查取證的權力；也不是執(zhí)法決定環(huán)節(jié)，作為最終決定作出前的一項前置程序，法制審核并沒有決斷力，法制審核機構(gòu)是政府或者部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問，其提出的法制審核意見僅供領導參考。

（二）法制審核主體責任有待明確

《試點方案》要求，建立法制審核責任追究機制，意在督促重大執(zhí)法決定法制審核制度落實到位，保障法制審核的作用切實發(fā)揮。試點工作中，存在法制審核疏漏、缺失等問題，將明顯不符合法定條件的行政執(zhí)法決定草案上報市政府審批。按照寧波市出臺的《報送市政府審批的行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)程》規(guī)定，行政執(zhí)法決定草案在報送市級法制部門審核前，應當先經(jīng)過本單位的內(nèi)部法制審核。從市級的法制審核情況來看，部分單位的內(nèi)部法制審核工作流于形式，對顯而易見的不合法問題未能及時審核查明，未發(fā)揮應有的內(nèi)部監(jiān)督作用。例如，將國有建設用地以劃撥方式用于農(nóng)村住宅建設，將已建有違法建筑的農(nóng)業(yè)用地認定為未動工用地并上報轉(zhuǎn)為建設用地等。

在法制審核責任具體劃分方面，有些行政執(zhí)法機關認為，符合審核條件拒絕審核的、不按期審核并出具審核意見、審核過程中丟失或者損毀證據(jù)的，法制審核人員應當承擔相應責任；應當提交審核沒有提交審核的、未經(jīng)法制審核就作出執(zhí)法決定的、審核意見未被采納的，法制審核人員不承擔責任。有些行政執(zhí)法機關認為，法制審核只是業(yè)務機構(gòu)辦案的后續(xù)審核查對，對案情的各方面因素把握難以做到全面、客觀、準確，所提的意見和建議也僅具有參考意義，不應對法制審核工作求全苛責，讓法制審核人員承擔具體責任。也有行政執(zhí)法機關提出，需要建立法制審核工作容錯機制，對因法律理解差異導致錯誤的，不應被追究責任，以鼓勵法制審核人員積極發(fā)揮主觀能動性，避免其在審核工作中畏首畏尾。

（三）法制審核事項范圍較難劃定

重大執(zhí)法決定法制審核制度推行過程中，法制審核的范圍不明晰和不統(tǒng)一問題突出?！毒V要》印發(fā)前，各地納入法制審核范圍的僅限于行政處罰，忽視了行政執(zhí)法活動的豐富性。有的地方?jīng)]有具體列舉重大執(zhí)法決定事項，有的地方作了列舉式規(guī)定，但界定籠統(tǒng)模糊。《綱要》印發(fā)后，各地列入法制審核的重大行政執(zhí)法決定事項范圍有所擴大。如寧夏從行政執(zhí)法行為種類角度對納入法制審核的事項范圍作了定性規(guī)定；江西則以定性和定量相結(jié)合的形式，劃定了法制審核的事項范圍。重大行政執(zhí)法決定法制審核范圍的不確定性，在很大程度上制約了法制審核工作的有效開展和實際效果。

2016年8月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省重大執(zhí)法決定法制審核辦法（試行）》，也僅是作了原則性規(guī)定，指出重大執(zhí)法決定法制審核的適用范圍主要包括：行政執(zhí)法機關依法應當組織聽證的；當事人、利害關系人的權益可能受到重大影響的；當事人、利害關系人人數(shù)較多或者爭議較大的；行政執(zhí)法事項疑難、復雜的等。繼而，在試點工作中，寧波市各試點單位對如何劃定法制審核范圍仍存疑惑，甚至同系統(tǒng)、同層次的法制審核事項范圍也有差異，縱向不統(tǒng)一和橫向不協(xié)調(diào)的問題突出，有礙法制審核工作的有效推進，不利于法制審核制度的效用發(fā)揮。

（四）法制審核協(xié)作機制運行不暢

在重大執(zhí)法決定法制審核工作中，存在法制審核協(xié)作機制不規(guī)范、不流暢的問題，影響了法制審核制度的有效運作。第一，以某一特定行政執(zhí)法機關名義作出的重大執(zhí)法決定，其法制審核工作機制存在協(xié)作不足的問題。例如，寧波市國土資源局于2018年1月11日報送的14件城市分批建設項目用地審批決定草案中，部分用地在申請時使用2017年度下達各地的用地指標，而該用地指標已根據(jù)市國土資源局文件被依法收回。而規(guī)劃部門在為國土部門提供規(guī)劃意見時，以不具有行政執(zhí)法主體資格的規(guī)劃分局名義出具法律文書，甚至個別規(guī)劃意見除標注用地選址紅線外，既無名稱抬頭又無其他規(guī)劃意見要素，致使國土部門在土地管理過程中出現(xiàn)合法性問題。

第二，以一級政府名義作出的重大執(zhí)法決定，其法制審核工作機制存在運轉(zhuǎn)不暢問題。一些試點單位對此類重大執(zhí)法決定的法制審核工作機制存在困惑。例如，以市政府、縣政府名義作出的重大行政執(zhí)法決定，已經(jīng)由相應的職能部門內(nèi)設法制機構(gòu)予以法制審核的，是否還需要再由市政府、縣政府的法制審核機構(gòu)予以法制審核；一級政府的法制審核機構(gòu)與該級政府職能部門的法制審核機構(gòu)的職責定位如何進一步明晰，協(xié)作機制如何進一步優(yōu)化。

第三，因機構(gòu)改革而產(chǎn)生的法制審核工作協(xié)作機制不暢問題逐步顯現(xiàn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將原司法部和原國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部。各地方隨之將原政府法制機構(gòu)并入司法行政部門，但法制審核職能的劃轉(zhuǎn)做法不一，導致法制審核工作的協(xié)作機制運轉(zhuǎn)差異化。例如，寧波市、慈溪市、鄞州區(qū)的法制審核職能分別劃入市辦公廳、縣（市、區(qū)）辦公室，象山縣、江北區(qū)的法制審核職能劃入縣（市、區(qū)）司法局。各地法制審核主體機構(gòu)的差異化，直接影響法制審核工作的對接、協(xié)調(diào)，有礙于法制審核協(xié)作機制的有效運作和優(yōu)化提升。

三、重大執(zhí)法決定法制審核制度的改善路徑

（一）行政執(zhí)法權的階段化：由整體視角到階段考量，厘清法制審核定位

行政執(zhí)法權的階段化、標準化，有利于明確重大執(zhí)法決定法制審核的功能定位，進一步優(yōu)化行政執(zhí)法流程，明晰行政執(zhí)法責任。根據(jù)行政執(zhí)法行為在調(diào)查、審核、決定等不同階段的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政執(zhí)法權劃分為事實調(diào)查權、法制審核權、執(zhí)法決定權。通過行政執(zhí)法的階段化，將法制審核作為重大行政執(zhí)法決定作出前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并將注重行政執(zhí)法行為事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娀轮斜O(jiān)督，突出了法制審核的內(nèi)部規(guī)范功能和糾錯預防功能。由此，作為行政自我規(guī)制的方式，重大執(zhí)法決定法制審核應當定位為行政執(zhí)法的內(nèi)部、事中監(jiān)督機制。

具體而言，其一，重大執(zhí)法決定法制審核的本義是從事實和法理角度對行政執(zhí)法行為進行審查核對，而非行政執(zhí)法事項的事實調(diào)查處理或者最終決定。其二，行政機關實行首長負責制，行政首長具有對行政執(zhí)法機關工作的最終決策權，重大執(zhí)法決定法制審核的意見僅供負責人參考，并不具有決定效力。如《行政處罰法》第38條之規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機關負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出相應決定。其三，行政執(zhí)法事項是由具體業(yè)務承辦機構(gòu)負責執(zhí)行的，諸如事實認定、法律適用和程序履行等影響行政執(zhí)法質(zhì)效的決定性要素，均由承辦機構(gòu)承擔，法制審核機構(gòu)僅是其下游工作流程的協(xié)作者。且囿于介入相對滯后，法制審核機構(gòu)的審查核對往往只能基于業(yè)務承辦機構(gòu)提供的有關材料和初步判斷，在審核意見的全面性、深入性和精準性方面不宜求全責備。

（二）法制審核主體的法定化：由權責模糊到權責明晰，劃定審核責任界限

重大執(zhí)法決定法制審核制度屬于擔保行政行為合法性的內(nèi)部行政法。從內(nèi)部視角而言，意在完善行政執(zhí)法流程，規(guī)范行政執(zhí)法程序；從外部視角而言，旨在擔保行政執(zhí)法合法有效，保障行政相對人權益。重大執(zhí)法決定法制審核制度主體的責任劃定，需要以行政執(zhí)法內(nèi)部程序主體資格的法定化為基礎。作為行政執(zhí)法的內(nèi)部程序的執(zhí)行者，重大執(zhí)法決定法制審核主體與事實調(diào)查主體、執(zhí)法決定主體均是依內(nèi)部程序運作的行政執(zhí)法主體，其責任劃定應當基于其履行職責是否合法正當、有無主觀過錯。即行政執(zhí)法機關主要負責人對本機關作出的行政執(zhí)法決定負責。行政執(zhí)法承辦機構(gòu)對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執(zhí)法的事實、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負責。法制審核機構(gòu)對重大執(zhí)法決定的法制審核意見負責。因相關人員在法制審核中濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政執(zhí)法決定錯誤的，要依紀依法追究責任。

需要注意的是，此處討論的法制審核主體責任劃定，是著眼于特定行政執(zhí)法決定被撤銷或者被確認違法后，如何合理劃分法制審核主體與執(zhí)法決定主體之間的責任。并不涉及法制審核主體與事實調(diào)查主體之間的責任劃分，因為當二者意見相左且自行協(xié)商不成時，可以報請執(zhí)法決定主體，由其作出最終決定。

第一，法制審核人員不承擔責任的情形。在行政執(zhí)法中，行政機關負責人應當對行政執(zhí)法調(diào)查結(jié)果和法制審核意見進行審查，并根據(jù)不同情況，分別作出相應決定。依據(jù)《公務員法》第60條之規(guī)定，法制審核人員認為行政機關負責人的決定有錯誤的，可以向其提出改正或者撤銷該決定的意見；行政機關負責人不改變該決定，或者要求立即執(zhí)行的，法制審核人員應當執(zhí)行該決定，執(zhí)行的后果由行政機關負責人承擔，法制審核人員不承擔責任。此種情況符合《公務員法》第10條關于法律保護公務員依法履職的行為之規(guī)定，即法制審核人員已經(jīng)依法正當履行職責，且無主觀過錯，因此不承擔責任。

第二，法制審核人員承擔過錯責任的情形。依據(jù)《公務員法》 第60條關于過錯責任之規(guī)定，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。即在行政執(zhí)法過程中，因為法制審核人員故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，導致經(jīng)過法制審核的行政執(zhí)法決定被撤銷或者確認違法，造成危害后果或者不良影響的，應當追究其過錯責任。追究法制審核人員的過錯責任涉及行政責任甚至刑事責任的，應當符合比例原則。

（三）法制審核范圍的特定化：由原則規(guī)定到具體劃定，明確審核事項范圍

《試點方案》對重大執(zhí)法決定法制審核的范圍進行了原則性規(guī)定，要求各試點單位結(jié)合行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領域、涉案金額以及對當事人、社會的影響等因素，確定重大執(zhí)法決定的事項范圍，并鼓勵有條件的試點單位可以對法定簡易程序以外的所有執(zhí)法決定進行法制審核。寧波在開展試點工作時，雖然各試點單位結(jié)合自身情況對法制審核的事項范圍作了一定程度的細化，但實務操作中仍存在一些需要進一步明確的問題。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度全面推行的過程中，應當嘗試從頂層設計和工作機制等方面，逐步細致劃定法制審核的事項范圍。其一，加強行政執(zhí)法領域的立法工作。建議在國家層面進行行政程序?qū)ｍ椓⒎ê托姓?zhí)法監(jiān)督領域的立法，并加快《行政許可法》和《行政強制法》等相關法律修改，推進重大執(zhí)法決定法制審核制度在行政執(zhí)法領域的全面法定化，為法制審核事項范圍的劃定提供法治支撐和引導。其二，建立重大執(zhí)法事項評估機制。鑒于行政執(zhí)法種類、領域、層級的多樣化，以及具體執(zhí)法事項所面臨情勢的即時性、復雜性，各行政執(zhí)法機關應當強化行政自我規(guī)制理念，在現(xiàn)有的原則性規(guī)定基礎上，對行政執(zhí)法種類、事項進行梳理，考量相對人權益保護、社會影響、具體情節(jié)等重要因素，逐一評估哪些屬于重大執(zhí)法事項。其三，建立重大執(zhí)法事項目錄清單機制。各行政執(zhí)法機關在對行政執(zhí)法事項進行梳理、評估后，創(chuàng)建重大執(zhí)法事項目錄清單。在此基礎上，還應當結(jié)合工作實際，并參照行政復議和行政訴訟等動態(tài)后置權力監(jiān)督方式的要求，對重大執(zhí)法事項目錄清單及時進行動態(tài)調(diào)整。

（四）法治政府建設的共同體：由協(xié)作者到共同體，優(yōu)化審核協(xié)作機制

制定一項凝聚了絕大多數(shù)成員共識的制度或決策往往廣受認同，而這正是從根源上消除執(zhí)行不力現(xiàn)象的最基礎和最有效的手段。增強行政執(zhí)法效力的根本出路在于被認同，而不在于強制。在重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行和實施過程中，應當將制度的實施主體由其外在形式上的法制審核工作協(xié)作者，轉(zhuǎn)變形塑為內(nèi)在實質(zhì)上的法治政府建設共同體。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度全面推行過程中，應當注重理清制度主體的職責定位，增強交流溝通，增進互相理解，強化彼此的身份認同和理念融合，凝聚理性認知，形成制度共識，將思維和行動同步調(diào)頻至全面加快建設法治政府中。在新時代推進全面依法治國進程中，作為法治政府建設者，重大執(zhí)法決定法制審核工作協(xié)作者之間應當注重優(yōu)勢互補，自覺站在法治建設的高度，形成運轉(zhuǎn)規(guī)范、協(xié)調(diào)有力的工作格局。其一，凝聚制度共識。法制審核工作協(xié)作者之間應當增強實務研究，對審核范圍、審核內(nèi)容和審核要點等形成基本共識。其二，優(yōu)化協(xié)作機制。健全法制審核工作機制，完善法制審核結(jié)果反饋應用機制，通過《法制審核意見書》《法制審核建議書》等形式，將個案問題向有關行政機關實時反饋，將普遍性問題向有關負責人及時報告，形成良性互動。其三，合理調(diào)配人員力量。善于借助外力，用足用好已聘請的政府法律顧問隊伍力量，充分發(fā)揮法律智庫作用。涉及專業(yè)性、技術性較強的問題時，通過召開專家論證會等方式，積極吸納和運用專家、學者等專業(yè)力量，形成智識支撐。

四、結(jié)語

重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行和有效實施，對于深入推進依法行政、加快建設法治政府、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及增強人民群眾對于依法治國的滿意度和獲得感具有重要現(xiàn)實意義。該制度的切實運行，有賴于在明確制度實施正當性的基礎上，逐步增強領導干部的制度共識度和行動自覺性，同時強化法制審核人員的履職規(guī)范性和工作積極性。具體而言，應當把握重大執(zhí)法決定法制審核制度實施的切實導向，找準制度定位，明晰審核范圍，凝聚制度主體理性，明確法制審核責任，因地制宜調(diào)適機制建設，推進制度運行從“有形覆蓋”到“有機嵌入”再到“有效融合”，推動制度建設到制度應用的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，讓制度被充分利用起來而不只是建立起來，賦予制度以生命和活力，實現(xiàn)助力法治政府建設的制度初衷。