熊世明（重慶市司法局副局長）

白忠菊 蒲 嘉 馬有芳（重慶市司法局）

行政規(guī)范性文件是行政主體為實施法律和執(zhí)行政策，依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的決定、命令等行為規(guī)則的總稱，俗稱“紅頭文件”。實踐中，行政規(guī)范性文件存在多發(fā)濫用、認定困難、規(guī)范事項亂、責(zé)任落實不到位等問題。面對這些“紅頭亂象”，健全行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制顯得尤為必要。

2015年，重慶市政府制定了《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》（市政府第290號令）（以下簡稱《管理辦法》），該辦法對合法性審核、備案審查、定期清理、有效期制度等內(nèi)部監(jiān)督機制進行了詳細論述，進一步提升了行政規(guī)范性文件管理水平與管理質(zhì)量。但隨著法治政府建設(shè)的推進，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）（以下簡稱《通知》），對內(nèi)部監(jiān)督制度提出了新的要求，例如對行政規(guī)范性文件管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查機制還不夠健全，有關(guān)行政規(guī)范性文件備案、動態(tài)管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的制度安排還需進一步優(yōu)化等。為認真貫徹落實《通知》內(nèi)容，進一步推進行政規(guī)范性文件管理工作，實現(xiàn)行政規(guī)范性文件精細化監(jiān)管，亟需對《管理辦法》的內(nèi)部監(jiān)督機制進行修改完善。

一、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制分析

在我國，行政機關(guān)的監(jiān)督分為兩種：一為專門監(jiān)督，即由監(jiān)察、審計部門實施的專門性監(jiān)督；二為層級監(jiān)督，即上級行政機關(guān)對其所屬部門及下級行政機關(guān)按照層級關(guān)系實施的監(jiān)督。在行政規(guī)范性文件管理方面，最直接、最具體、最行之有效的監(jiān)督形式是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。重慶市行政規(guī)范性文件的內(nèi)部監(jiān)督機制是集層級監(jiān)督與自我監(jiān)督為一體，以各級政府及部門的審查機構(gòu)為運行主體，以法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)政府文件為基本依據(jù)，以合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設(shè)定、行政復(fù)議附帶審查等為制度構(gòu)成。鑒于本文研究視角為《管理辦法》的修訂，行政復(fù)議附帶審查規(guī)定于《行政復(fù)議法》中，故對這一制度不予論述。

（一）合法性審核制度

合法性審核屬于對文件制定過程的監(jiān)督，是制定機關(guān)開展的自我監(jiān)督。起草單位起草的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由行政辦公會議審議后形成送審稿，報送制定機關(guān)的合法性審核機構(gòu)進行合法性審核。通過審查行政規(guī)范性文件的制定主體及權(quán)限是否合法、是否違背上位法，促使制定機關(guān)把好內(nèi)容合法的第一道關(guān)口；通過審查在制定過程中是否經(jīng)過公開征求意見，不斷增加制發(fā)的民主性；更為重要的是，通過事前的合法性審核制度，可提升行政規(guī)范性文件的科學(xué)性。眾所周知，行政事務(wù)專業(yè)性極強，各行政領(lǐng)域的行政規(guī)范性文件更需要由專業(yè)領(lǐng)域的法律工作者事前把關(guān)，以進一步增強其專業(yè)理性。總之，從防患于未然的角度看，通過建立行政規(guī)范性文件合法性審核機制，一定程度上可以在事前破解合法性危機，減少事后違法給行政相對人造成的權(quán)益損害。

（二）備案審查制度

備案審查制度是制定機關(guān)在行政規(guī)范性文件公布后按照法定的報備時限與途徑將文件文本及有關(guān)說明材料向備案審查部門報送備案，接受備案審查部門合法性、合理性審查的監(jiān)督制度，重在排查可能存在的違法及不當(dāng)風(fēng)險。該制度是層級監(jiān)督在行政規(guī)范性文件管理方面的體現(xiàn)。但備案并非行政規(guī)范性文件生效的前置條件，備案只是一種事后監(jiān)督制度，備案審查部門以一定的標(biāo)準(zhǔn)對報備文件從合法性、合理性等方面進行審查，并通過法定方式對問題文件予以糾正。由于監(jiān)督的事后性，審查結(jié)果影響的利益相關(guān)者范圍較廣，因而對審查的程序性要求較高。

（三）定期清理制度

定期清理制度是指有關(guān)行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，每隔一定時間，按照一定的方法對納入清理范圍的行政規(guī)范性文件進行審查，確定其是否繼續(xù)適用及是否修改、廢止、重新制定，并將清理結(jié)果向社會公布的專門活動。所謂“清”即按照一定的方式對現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件進行梳理，摸清底數(shù),明確清理對象及范圍?！袄怼奔窗凑仗囟?biāo)準(zhǔn)對清理對象進行審查處理，使得內(nèi)容合法、適當(dāng)，符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的文件繼續(xù)存續(xù)；內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件不一致或者不適當(dāng)?shù)奈募?，重新制定公布或者修改；調(diào)整對象消失，不需要繼續(xù)施行的文件，予以廢止。定期清理從本質(zhì)上屬于立、改、廢范疇，是一種抽象行政行為，如果說合法性審核、備案審查是靜態(tài)監(jiān)督，那么定期清理則是動態(tài)監(jiān)督。由于上位法及經(jīng)濟社會情況時有調(diào)整，定期清理的動態(tài)性使得行政規(guī)范性文件更能適用經(jīng)濟社會發(fā)展，也利于維護法制統(tǒng)一。

（四）有效期制度

制定有效期制度源于對美國“日落條款”原則的吸收，即為某個規(guī)則設(shè)定存續(xù)期限，期限屆滿自動失效，如需繼續(xù)施行，則要啟動評估制度以決定是否存續(xù)。這種動態(tài)監(jiān)督方式一定程度上可以倒逼行政機關(guān)定期對行政規(guī)范性文件進行清理。目前，全國范圍內(nèi)有十多個省份對行政規(guī)范性文件有效期制度作了明確規(guī)定。從內(nèi)容層面，大體包括：只規(guī)定最長有效期，有效期屆滿前一定時間評估決定文件是否繼續(xù)施行；不僅規(guī)定有效期及如何繼續(xù)保持效力，而且明確有效期屆滿文件自行失效。有效期制度與定期清理制度功能類似，有效期制度亦具有文件定期清理的屬性，都是為了確保文件效力的接續(xù)性，為行政相對人保護自身合法權(quán)益提供便利，實現(xiàn)及時更替。

行政規(guī)范性文件合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設(shè)定構(gòu)成了《管理辦法》內(nèi)部監(jiān)督機制的主要內(nèi)容。從目前實踐情況看，合法性審核、備案審查制度是核心，定期清理及有效期制度是重要補充。

二、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制存在的問題及原因分析

（一）內(nèi)部監(jiān)督機制的天然局限

內(nèi)部監(jiān)督機制有其高效率、低成本優(yōu)勢，但由于同處于一個行政系統(tǒng)，相互之間業(yè)務(wù)往來頻繁，溝通渠道暢通，容易陷入“自己充當(dāng)自己案件法官”的窠臼，也可能被社會公眾詬病為監(jiān)督效果不明顯，這是內(nèi)部監(jiān)督機制的內(nèi)在不足。這點在備案審查制度中表現(xiàn)比較明顯，備案審查制度為事后監(jiān)督，目的在于糾錯，但如果過度強調(diào)備案審查的作用，容易導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的質(zhì)量把關(guān)責(zé)任很大程度地落到位于管理末端的備案審查環(huán)節(jié)，對于備案審查部門而言，審查難度極大、審查責(zé)任極重，而且容易使制定機關(guān)在文件審查方面放松警惕，弱化制定機關(guān)的主體責(zé)任。因而在備案審查機制的把握上，要注重監(jiān)督效果及內(nèi)部機制之間的制衡。此外，《管理辦法》中關(guān)于行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制的監(jiān)督檢查規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具備可操作性，實踐中對于合法性審核、備案審查制度的督查不到位，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機制作用發(fā)揮有限。

（二）定期清理與有效期制度存在功能重疊

《管理辦法》既規(guī)定了定期清理制度，也設(shè)置了有效期制度，二者具有高度的同質(zhì)性，容易導(dǎo)致行政成本的增加。而一項好的制度既應(yīng)實現(xiàn)既定效果，又應(yīng)實現(xiàn)資源有效配置。按照行政規(guī)范性文件兩年清理一次的規(guī)定，一個文件在五年有效期內(nèi)最多可能經(jīng)過兩次清理，如果經(jīng)過第一次或第二次清理，文件即被修改或者廢止，那么即使不設(shè)置有效期制度，同樣可以達到修廢目的。如果經(jīng)過兩次清理，文件有存續(xù)必要，那么一年有效期屆滿前的評估，仍然有很大可能認為文件有存續(xù)必要，因而預(yù)先設(shè)定的五年有效期的必要性便存疑。從有效期制度本原看，只有經(jīng)過評估才能確定文件有無繼續(xù)施行的必要，才能避免出現(xiàn)行政機關(guān)未察覺文件已失效的情形。有效期制度本質(zhì)上屬于文件清理的范疇，只是有些省市附加了到期不清理即失效的清理規(guī)則。兩項制度都是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、方式，按照上位法規(guī)定及現(xiàn)實情況，決定文件的存、修、廢，無論是制定初衷還是施行效果，都具有高度重疊性。此外，定期清理制度也有其局限性。定期清理的“定期”實踐中難以把握。一份文件經(jīng)過多長時間才需要被清理，只能根據(jù)上位法規(guī)定及現(xiàn)實情況予以確定，預(yù)先無法估計，硬性規(guī)定一定期間不僅可能增加行政成本，還可能與實際情況不相符合。行政規(guī)范性文件與公眾聯(lián)系最為緊密，實踐中行政機關(guān)以文件行使職權(quán)的情形屢見不鮮，這就要求行政規(guī)范性文件管理應(yīng)當(dāng)具備適時性與動態(tài)性，隨上位法變動及社會變遷及時修廢。

（三）薄弱力量配備與繁重任務(wù)之間存在矛盾

好的制度設(shè)計需要有高素質(zhì)的人員落實執(zhí)行，才能實際發(fā)揮功效，行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制也不例外。行政規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，管理任務(wù)極為繁重，這就需要有完備的機構(gòu)設(shè)置及精干的業(yè)務(wù)人員與之相匹配。實踐中，行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督工作主要由各級政府及部門審查機構(gòu)承擔(dān)，業(yè)務(wù)人員針對某些專業(yè)性較強的行政規(guī)范性文件，例如規(guī)劃、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域，往往存在審查困難及工作量超負荷的問題。以重慶市2017年行政規(guī)范性文件備案審查工作為例，4名專職工作人員當(dāng)年審查1332件行政規(guī)范性文件。實踐中，各地區(qū)備案審查力量配備強弱不同，省級力量較強，設(shè)置有專門的處室和人員，基層機構(gòu)及人員配置則較弱，這與日益繁重的備案審查工作任務(wù)不相匹配。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，業(yè)務(wù)人員需要對行政規(guī)范性文件的合法性及合理性進行全面審查，因而對相關(guān)工作人員法律理論及實務(wù)功底要求非常嚴格，同時對于文件所涉領(lǐng)域的政策規(guī)定及專業(yè)知識也必須熟知，否則在審查過程中會困難重重。

三、行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督管理要求與經(jīng)驗借鑒

（一）嚴格合法性審核與備案審查

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）（以下簡稱《通知》）中明確規(guī)定要求建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機制?！锻ㄖ穼ⅰ豆芾磙k法》中法制機構(gòu)進行的合法性審查改為由制定機關(guān)的辦公機構(gòu)及合法性審核機構(gòu)進行合法性審核。制定機關(guān)的辦公機構(gòu)對起草部門是否嚴格依照規(guī)定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛征求意見等進行審核。制定機關(guān)合法性審核機構(gòu)對文件的制定主體、有關(guān)內(nèi)容等是否符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定及時進行合法性審核。也就是說將單一合法性審核改為由辦公機構(gòu)及合法性審核機構(gòu)雙重審核。這種分開審核的做法減輕了合法性審核機構(gòu)的負擔(dān)，使合法性審核機構(gòu)能夠?qū)⒏嗟慕?jīng)歷投入到內(nèi)容合法性審核中，同時也利于增強行政規(guī)范性文件事前合法性審核的力度，嚴把程序關(guān)與實體關(guān)，真正將文件責(zé)任落實到制定機關(guān)。此外，《通知》還明確提及應(yīng)強化備案監(jiān)督，健全行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》中明確規(guī)定了備案登記制，全國三十四個省、自治區(qū)、直轄市，有三分之二的地區(qū)均規(guī)定了這一制度。從立法用意考量，備案登記類似于法院立案登記制度，主要是對備案材料、報備時限及途徑進行初步審查，不符合規(guī)定的暫緩登記，要求制定機關(guān)予以補正。這一制度有其積極意義，一方面可以督促制定機關(guān)嚴格按照備案程序規(guī)定提供材料，另一方面也使備案審查部門能在之后工作中集中力量對文件進行全面審查，提高審查效率。

（二）加強監(jiān)督檢查，嚴格責(zé)任追究

《通知》對行政規(guī)范性文件監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)作了詳細規(guī)定，任何制度的設(shè)定都不是完美無缺的，合法性審核、備案審查制度也一樣，都需要輔之以一定的監(jiān)督檢查及責(zé)任追究制度，才能保證相關(guān)制度真正發(fā)揮實效。上級政府對下級政府、地方各級政府對所屬部門、各部門對本部門制發(fā)的行政規(guī)范性文件要加強監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，損害政府形象和公信力的文件，要加大查處力度；充分發(fā)揮政府督查機制作用，將行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作納入法治政府建設(shè)督查內(nèi)容，并作為依法行政考核內(nèi)容列入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系；建立督查情況通報制度，對工作落實好的予以通報表揚，對工作落實不力的予以通報批評，對直接責(zé)任人員依紀依法追究責(zé)任。對問題頻發(fā)、造成嚴重后果的地方和部門，要通過約談或者專門督導(dǎo)等方式督促整改，必要時向社會曝光。這些具體的督查措施及責(zé)任追究機制一定程度上可以倒逼相關(guān)部門嚴格落實行政規(guī)范性文件管理制度，加強行政規(guī)范性文件管理。此外，其他省市的做法也值得借鑒，例如上海市在規(guī)范性文件監(jiān)督制度中首創(chuàng)了府院銜接機制，即與上海市高級人民法院、上海市人民檢察院建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機制，具體在意見征詢、會商通報、涉訴文件材料共享、協(xié)同配合、數(shù)據(jù)平臺對接等方面加強協(xié)作，進一步加大司法機關(guān)對文件的監(jiān)督。

（三）強化審查機構(gòu)及人員力量

為解決審查力量不足難題，江蘇省、浙江省一改以往增加編制的思維，創(chuàng)造性地通過借助外援，發(fā)揮第三方主體力量，協(xié)助審查機構(gòu)完成文件審理。浙江省建立了專家參與合法性審核和備案審查機制，邀請高校法學(xué)研究生、專家、法律顧問參與集中審查。每年確定若干行政規(guī)范性文件管理的相關(guān)課題與專題清理評估，交由法律顧問承辦，并將承辦情況作為法律顧問履職表現(xiàn)的重要評判依據(jù)。此外，還委托高校對報備文件進行評估，由受托單位針對每份行政規(guī)范性文件出具詳實的評估報告，交由審查機構(gòu)審核后出具審查意見，以此解決人員配置不足問題。江蘇省則主要是依托法律顧問力量，按照“有件必備，有錯必糾”的要求，對報備規(guī)范性文件逐一審查，并出具審查報告。無論是借助法律顧問，還是高校專家、學(xué)者，一定程度上均可以緩解機構(gòu)配置及人員不足問題，但這并不能成為審查機構(gòu)不作為、推卸責(zé)任的理由，第三方力量參與審查后，最終嚴格把關(guān)的責(zé)任仍然要歸于審查機構(gòu)，相關(guān)審查機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮好專家及法律顧問作用，使其真正成為助手，而非決定者。

四、完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制的若干思考

（一）完善合法性審核與備案審查機制

針對實踐中合法性審核把關(guān)不嚴、備案審查制度不完善、備案審查部門責(zé)任過重等問題，在《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》修訂工作中，我們應(yīng)嚴格貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》要求，按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》等相關(guān)規(guī)定，借鑒其他省市做法，對行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督制度予以完善：第一，建立制定機關(guān)辦公機構(gòu)與合法性審核機構(gòu)雙重審核模式。行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由起草單位集體審議后形成送審稿，送制定機關(guān)合法性審核機構(gòu)進行合法性審核。經(jīng)制定機關(guān)合法性審核機構(gòu)合法性審核后，再送制定機關(guān)辦公機構(gòu)進行程序性審核。合法性審核機構(gòu)重點對相關(guān)事項是否應(yīng)由行政規(guī)范性文件規(guī)定，文件是否符合法定權(quán)限，是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章、上級行政規(guī)范性文件規(guī)定，是否存在與國家和本市政策相抵觸情形等幾方面的內(nèi)容進行重點審核；辦公機構(gòu)則側(cè)重對送審稿程序方面的事項進行審核，例如文件是否納入年度制定計劃或者是否啟動了立項審批、是否廣泛征求意見、是否進行合法性審核、是否與有關(guān)行政規(guī)范性文件相重復(fù)或者基本重復(fù)等。第二，探索建立行政規(guī)范性文件備案審查登記制度。備案審查部門對于符合報備時限、途徑，報備材料齊全的申請應(yīng)當(dāng)予以登記；對不符合行政規(guī)范性文件定義的申請，不予備案登記；對符合行政規(guī)范性文件定義但不符合報備時限、途徑及備案材料的申請，暫緩辦理登記，由備案審查部門通知制定機關(guān)補充報送備案或者重新報送備案，補充或者重新報送備案符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以備案登記。第三，備案審查部門在事后備案審查過程中，應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。對于重點類型的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重點審查，例如對于公民、法人、其他組織反映的問題，提出審查建議的文件、上級行政機關(guān)提出監(jiān)督檢查建議的文件、司法機關(guān)提出處理建議的文件等，備案審查部門應(yīng)著重審查。

（二）建立系統(tǒng)的監(jiān)督檢查機制

鑒于《管理辦法》對于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查規(guī)定過于籠統(tǒng)，實踐中對于合法性審核、備案審查等規(guī)定督查不到位，在《管理辦法》修訂過程中，應(yīng)注重制定系統(tǒng)的督查制度。第一，建立監(jiān)督檢查機制。由政府司法行政部門負責(zé)對下級人民政府、本級人民政府所屬部門和所管理單位行政規(guī)范性文件的制定和管理情況進行監(jiān)督檢查。第二，細化監(jiān)督檢查內(nèi)容。政府司法行政部門對監(jiān)督檢查對象的督查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：是否按照規(guī)定建立完善的行政規(guī)范性文件管理機制、制度；是否按照法定權(quán)限履行職責(zé)，依法制定行政規(guī)范性文件；是否嚴格執(zhí)行行政規(guī)范性文件制定和管理的有關(guān)要求等。第三，規(guī)定監(jiān)督檢查方式。政府司法行政部門進行監(jiān)督檢查可以采取聽取匯報、詢問有關(guān)情況、調(diào)閱有關(guān)會議記錄等檔案資料、召開座談會、列席有關(guān)會議、問卷調(diào)查、開展專項檢查、抽查行政規(guī)范性文件等方式，也可以委托高校、專家學(xué)者、法律顧問等第三方對行政規(guī)范性文件的制定施行情況進行評估。第四，明確監(jiān)督檢查結(jié)果。政府司法行政部門如果發(fā)現(xiàn)制定機關(guān)未按規(guī)定對行政規(guī)范性文件進行管理或者管理不力的，應(yīng)當(dāng)出具監(jiān)督檢查建議，督促制定機關(guān)完善行政規(guī)范性文件管理工作；如果發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合法性問題或者存在明顯不適當(dāng)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機關(guān)立即停止執(zhí)行并限期糾正，逾期拒不糾正的，報請本級人民政府予以撤銷；對問題頻發(fā)、造成嚴重后果的制定機關(guān)，政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)通過約談或者專門督導(dǎo)等方式督促其整改，必要時可以向社會曝光。此外，還應(yīng)當(dāng)加強黨委、人大、政府等系統(tǒng)備案工作機構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動機制，并且加強與人民法院、人民檢察院的工作銜接，推動行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。

（三）取消有效期及定期清理制度

定期清理、有效期及后評估制度在前一階段發(fā)揮了積極的作用，但這些制度系特殊時期采取的臨時性措施，旨在解決當(dāng)時行政規(guī)范性文件底數(shù)不清、情況不明的問題。目前該問題已經(jīng)不存在，且在實際操作中難以保證有效期滿后行政規(guī)范性文件的效力銜接問題，容易造成管理真空，因而有進一步修訂的必要。我們可以借鑒《通知》做法，建立行政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機制，根據(jù)全面深化改革、全面依法治國要求，經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以及上位法和上級文件的制定、修改、廢止情況，及時對本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件進行修改。在具體制度設(shè)計方面，當(dāng)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家和本市政策發(fā)生變化時，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織起草單位，對本機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件及時進行修改或者廢止。經(jīng)清理發(fā)現(xiàn)文件部分內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政規(guī)范性文件不一致或者不適當(dāng)，需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)修改后重新制定公布；如果文件主要內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政規(guī)范性文件不一致、不適當(dāng)，或者已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件代替，調(diào)整對象消失，不需要繼續(xù)施行的應(yīng)當(dāng)予以廢止。

（四）建立集中審查、交叉審查、專家會審機制

為解決繁重的審查任務(wù)與人員配備不足之間的矛盾，江蘇省、浙江省的做法是探索建立第三方參與審查機制，委托高校、法律顧問等第三方參與文件評估與審查。但目前重慶市行政規(guī)范性文件管理還處于加強階段，引入第三方參與機制的時機尚不成熟，為此我們不能照抄照搬江蘇與浙江模式。在《管理辦法》修訂工作中，我們可以探索建立集中審查、交叉審查、專家會審制度。第一，針對報備文件比較多的區(qū)縣及部門，備案審查部門可以專赴這些區(qū)縣及部門集中審件，也可以由這些區(qū)縣及部門派員赴備案審查部門接受集中審件。這種方式可以方便報備機關(guān)和備案審查部門之間縱向交流，有助于提升行政規(guī)范性文件審查效率。第二，建立區(qū)縣之間以及部門之間交叉審查文件制度。通過橫向交流方式，一方面可以學(xué)習(xí)兄弟區(qū)縣及兄弟部門行政規(guī)范性文件管理的有益經(jīng)驗，另一方面也有助于得出規(guī)律性認知，及時發(fā)現(xiàn)本區(qū)縣及部門文件問題，互相糾錯，共同促進行政規(guī)范性文件質(zhì)量的提升。第三，建立專家會審制，在集中審查、交叉審查以及日常的審件工作中，我們可以積極發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?，尤其是備案審查部門業(yè)務(wù)人員不熟知、專業(yè)性較強的問題，應(yīng)當(dāng)組織專家參與審查，提升審查的專業(yè)度與精準(zhǔn)度。但需強調(diào)的是，無論是集中審查、交叉審查還是專家會審，都只是行政規(guī)范性文件審查的重要力量支持，備案審查部門仍需發(fā)揮主體作用，進一步嚴格審查并出具審查意見。

行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督機制是一個既有明確分工又聯(lián)系緊密的有機整體。各監(jiān)督制度在制度設(shè)計上是否完善，各監(jiān)督制度之間能否協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)力，與“紅頭亂象”能否得以解決息息相關(guān)，也直接影響行政規(guī)范性文件的管理效果。國務(wù)院辦公廳為加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理制定了專門文件，提出了新的要求，這是自建國以來首次從國家層面對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理作出全面、系統(tǒng)規(guī)定，無疑為重慶市《管理辦法》的修訂提供了有力指引。因而我們應(yīng)當(dāng)抓住這次修訂機會，及時貫徹落實中央規(guī)定，通過完善行政規(guī)范性文件內(nèi)部監(jiān)督制度，不斷改進行政規(guī)范性文件管理工作，為切實保護人民群眾合法權(quán)益、維護政府公信力提供制度保障。