柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

習(xí)近平總書記在年初中央政法工作會議上強調(diào)，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題，也為加強司法行政工作創(chuàng)新發(fā)展，推動多元化糾紛化解體系建設(shè)，指明了方向，提供了遵循。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動多元化糾紛化解體系建設(shè)，江蘇進行了深入思考和積極探索，形成了構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合體系的理論構(gòu)想及實踐路徑。

一、深刻把握非訴訟糾紛解決機制挺在前面的重要意義

把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構(gòu)建多元化糾紛化解體系，具有重大理論和現(xiàn)實意義。

一是堅持以人民為中心，維護群眾合法權(quán)益的必然要求。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，廣大群眾在教育、醫(yī)療、住房等各方面的需求日益增長。訴求的多樣化，導(dǎo)致矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)性、多領(lǐng)域、多主體發(fā)展態(tài)勢，有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。與訴訟相比，非訴方式相對便捷和低廉，拓寬了群眾維護自身合法權(quán)益的渠道。特別是調(diào)解、仲裁等，尊重糾紛雙方當(dāng)事人意愿，處理方式更加柔和，有利于化解矛盾。

二是深化司法體制改革，解決“訴訟爆炸”難題的現(xiàn)實需要。中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。但隨著法治建設(shè)的推進，公民權(quán)利意識增強，特別是受立案登記制等因素影響，訴訟案件數(shù)量快速增長。司法體制改革的重要任務(wù)之一，就是健全多元化糾紛解決體系，破解案多人少矛盾，推動案件“繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。中央政法委全面深化司法體制改革推進會提出“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構(gòu)建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量”。這就要求我們必須加快推動各類非訴訟糾紛解決方式建設(shè)，筑牢矛盾糾紛化解屏障。

三是創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建共建共治共享治理格局的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”?！胺窃V”和“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段，都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑，有利于形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。特別是，非訴糾紛解決方式在法治框架內(nèi)運用鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)道德、行業(yè)規(guī)則，規(guī)范社會行為，促進社會自治善治。堅持把非訴方式挺在前面，充分體現(xiàn)了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結(jié)合，自治、法治、德治相得益彰的治理思路。

二、非訴糾紛解決方式的內(nèi)涵外延及發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）非訴糾紛解決方式的概念與種類

非訴糾紛解決方式，又稱為ADR(Alternative Dispute Resolution)，是對訴訟以外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱，強調(diào)對訴訟程序的替代作用。由于程序靈活簡便、費用低廉，ADR為世界各國日益重視并被廣泛應(yīng)用，形態(tài)逐漸豐富和擴充，主要有調(diào)解、仲裁、談判、法院附設(shè)ADR和公證等。我國的非訴糾紛解決方式，是在吸收解放區(qū)人民調(diào)解工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不斷豐富發(fā)展，形成的包括民間性、行政性、司法性、行業(yè)性等非訴訟糾紛解決方式的完整體系。目前，有明確法律依據(jù)的非訴糾紛解決方式主要有7種：人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決、公證、仲裁、律師調(diào)解。除勞動人事爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛和涉外仲裁以外，都由司法行政機關(guān)牽頭推動。

1.人民調(diào)解，主要調(diào)解涉及婚姻家庭、財產(chǎn)、侵權(quán)、勞動爭議、社會管理等領(lǐng)域的糾紛。1982年《憲法》明確了“人民調(diào)解”的法律地位，從而使人民調(diào)解成為一項為憲法確認(rèn)的非訴糾紛解決制度?！度嗣裾{(diào)解法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解委員會組織條例》等法律法規(guī)對人民調(diào)解均有相應(yīng)規(guī)定。目前，人民調(diào)解已經(jīng)成為訴訟之外化解矛盾紛爭的重要方式，被譽為“東方經(jīng)驗”。

2.行政調(diào)解，主要是由行政機關(guān)依法依職權(quán)作為第三方居中調(diào)解，調(diào)解對象是公民、法人或者其他組織之間的民事糾紛以及行政機關(guān)與行政相對人之間的行政糾紛。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都是在自愿的基礎(chǔ)上進行的調(diào)解活動，但其更側(cè)重于調(diào)解消費糾紛、勞動爭議、交通事故等民事糾紛，以及涉及行政裁量權(quán)、行政補償、行政賠償?shù)刃姓m紛。

3.行政裁決，作為法定的行政權(quán)力事項，只能由行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織行使，程序上是根據(jù)當(dāng)事人申請，按照法律法規(guī)授權(quán)，對與行政管理活動密切相關(guān)、與合同無關(guān)的特定民事糾紛進行裁處。目前，有法律依據(jù)的行政裁決事項主要是侵權(quán)糾紛、補償糾紛、損害賠償糾紛、權(quán)屬糾紛等。行政裁決又稱為“行政司法”，具有強制約束力，是特定民事糾紛領(lǐng)域的一種重要非訴糾紛解決方式。

4.行政復(fù)議，以行政糾紛為處理對象，具有糾紛解決功能。對行政機關(guān)來說，行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制；對行政相對人來說，行政復(fù)議是其權(quán)益被侵犯時的一種法律救濟手段。目前，行政復(fù)議已成為我國解決行政糾紛的主要手段，在維護行政相對人合法權(quán)益等方面具有不可替代的功能作用和制度優(yōu)勢。

5.公證，是根據(jù)當(dāng)事人申請，對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。2000年，國務(wù)院《關(guān)于深化公證工作改革的方案》和2005年頒布的《公證法》，明確改革后的公證機構(gòu)不再是行政機構(gòu)，成為執(zhí)行國家公證職能，自主開展業(yè)務(wù)，獨立承擔(dān)責(zé)任，按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、非營利的事業(yè)法人。作為一種非訴程序，公證起到預(yù)防糾紛、疏減訴源、規(guī)范行為的作用，其本質(zhì)功能是預(yù)防和證明，在社會糾紛解決機制中占有不可或缺的地位。

6.仲裁，具有法律所賦予的權(quán)威性和終局性，同時程序上又具有非訴的便捷、靈活、成本低、自愿選擇等優(yōu)勢，近現(xiàn)代以來，仲裁作為處理國際貿(mào)易和商事糾紛的慣用方法始終占有重要地位。1995年《仲裁法》頒布施行，標(biāo)志著我國現(xiàn)代仲裁制度的正式確立。

7.律師調(diào)解，作為司法改革的一項創(chuàng)新機制，強調(diào)發(fā)揮律師專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，參與矛盾糾紛調(diào)解和重大突發(fā)性事件善后處置，參加涉法涉訴案件信訪化解工作。2017年9月，最高人民法院、司法部在全國部分地區(qū)開展試點。2018年，江蘇省司法廳聯(lián)合省高院印發(fā)《關(guān)于開展律師調(diào)解工作的實施意見》，開展律師調(diào)解工作。

結(jié)合7種方式的特點和功能，可以作如下分類：1.根據(jù)主持糾紛解決的主體可以分為：（1）準(zhǔn)司法性的，主要為仲裁；（2）行政性的，主要為行政復(fù)議、行政調(diào)解和行政裁決；（3）民間性的，主要為人民調(diào)解、律師調(diào)解。2.根據(jù)處理的糾紛類型可以分為：（1）適用于民事糾紛領(lǐng)域的，包括調(diào)解、行政裁決等；（2）適用于商事糾紛領(lǐng)域的，集中在仲裁；（3）適用于家事糾紛領(lǐng)域的，包括公證、人民調(diào)解等；（4）適用于行政糾紛領(lǐng)域的，集中在行政復(fù)議和行政調(diào)解。3.根據(jù)糾紛解決結(jié)果的效力可以分為：（1）處理結(jié)果具有強制執(zhí)行法律效力的，包括仲裁裁決、公證文書、行政裁決、行政復(fù)議決定，經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議等；（2）處理結(jié)果不具有強制執(zhí)行法律效力的，有未申請司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議和律師調(diào)解協(xié)議等。

（二）非訴糾紛解決方式的整體特點與邏輯關(guān)系

整體上看，與訴訟相比，非訴糾紛解決方式具有以下特點：（1）糾紛雙方合意。非訴訟解決方式中的當(dāng)事人主要基于雙方合意解決糾紛。而訴訟強調(diào)由人民法院依照法定程序，通過具有強制力的裁判來解決當(dāng)事人之間的糾紛。（2）解決依據(jù)多樣。通過訴訟途徑解決糾紛時需要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，而非訴糾紛解決方式通常是在法律框架內(nèi)，靈活適用各種社會規(guī)則來解決糾紛。（3）程序設(shè)置靈活。非訴解決方式種類繁多，程序相對靈活，當(dāng)事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案，選擇余地大，時間成本低。（4）解決過程非對抗。與訴訟程序中雙方針鋒相對的對抗不同，非訴解決方式大多以協(xié)商而非對抗方式解決糾紛。非訴糾紛解決方式雖然類型多樣、領(lǐng)域不同、效力不一，但從制度設(shè)計和法律規(guī)定來看，彼此之間有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，主要體現(xiàn)在三個方面：在目標(biāo)導(dǎo)向上趨同一致。無論是人民調(diào)解、仲裁，還是行政復(fù)議、行政調(diào)解等，共同的目標(biāo)都是通過有效化解矛盾糾紛，修復(fù)彌合社會關(guān)系、維護社會和諧穩(wěn)定。通過多領(lǐng)域、多層次的糾紛化解機制設(shè)計，優(yōu)化資源配置，推動治理能力和治理體系現(xiàn)代化。在實踐操作上整體聯(lián)動?！度嗣裾{(diào)解法》《公證法》《仲裁法》等法律法規(guī)，對非訴糾紛解決方式之間的銜接聯(lián)動作了規(guī)定。比如，公證、仲裁、行政復(fù)議等，都有在案前、案中可以適用調(diào)解的規(guī)定。調(diào)解不成的，還可轉(zhuǎn)入其他途徑解決。不同方式間的銜接聯(lián)動，法理上邏輯暢通，程序上相互銜接。在處置化解上分層遞進。從矛盾糾紛化解的過程和效力來看，不同非訴糾紛解決方式之間存在“遞進式”分層過濾關(guān)系。具體來說，大量屬地性、民生性糾紛，依靠基層人民調(diào)解組織化解；專業(yè)性、類型化糾紛，利用行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織或仲裁機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢化解；重大敏感、群體性糾紛，則借助基層黨政機關(guān)的力量，通過行政調(diào)解等方式處置。

（三）當(dāng)前非訴糾紛解決方式存在的問題

一是立法供給不充足。大部分非訴解決方式都通過立法予以明確，如《人民調(diào)解法》《行政復(fù)議法》《公證法》。而有的非訴解決方式發(fā)展較晚，存在立法空白。如行政調(diào)解、行政裁決缺少國家層面的立法設(shè)計，現(xiàn)實中行政調(diào)解、行政裁決的法律依據(jù)不足。有的法律法規(guī)因頒布時間較早、長時間未修訂，已經(jīng)滯后于社會發(fā)展。比如，《仲裁法》頒布于1995年，關(guān)于仲裁機構(gòu)的定性定位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、仲裁程序規(guī)則和裁決效力等規(guī)定存在滯后性。

二是發(fā)展?fàn)顩r不平衡。主要表現(xiàn)為條線間發(fā)展不平衡和區(qū)域間發(fā)展不平衡。2018年，江蘇全省人民調(diào)解調(diào)處糾紛130余萬件、行政調(diào)解70余萬件、行政復(fù)議受案1.2萬余件、公證直接參與化解矛盾糾紛4300余件、商事仲裁受案6100余件。同時，同類業(yè)務(wù)在不同地區(qū)的發(fā)展也不均衡。

三是銜接協(xié)調(diào)不完善。一方面，各種非訴解決方式之間不夠協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出條線化、碎片化傾向，相互之間的銜接和互補較差，程序設(shè)計過于單一，難以形成合力。另一方面，非訴與訴訟之間的銜接不夠合理。如，在我國非訴解決方式一般都未被作為訴前必經(jīng)程序，各類調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)的比例較低。

四是認(rèn)可程度不夠高?，F(xiàn)有的非訴訟糾紛解決方式種類多，分類細，分布在不同的部門和領(lǐng)域，加上宣傳普及不夠，群眾往往“搞不清、找不到、不會用”。在民間性的非訴糾紛解決方式中，一些當(dāng)事人對人民調(diào)解組織、律師等參與調(diào)解的中立性、有效性持懷疑態(tài)度，在遇到矛盾時，更加傾向于尋求行政手段和訴訟手段解決糾紛。在準(zhǔn)司法性的非訴糾紛解決方式中，仲裁裁決的效力雖然在法律上等同于法院判決，但在執(zhí)行上仍高度依賴于法院，一定程度上降低了當(dāng)事人選擇仲裁解決糾紛的意愿。

三、構(gòu)建非訴訟糾紛化解綜合體系的思考及路徑探索

把非訴糾紛解決機制挺在前面，必須樹立“調(diào)解優(yōu)先”理念，堅持“源頭治理、預(yù)防為主”，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障的糾紛化解新格局。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”就是發(fā)揮黨委政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，最大限度整合各類調(diào)解資源、集聚各方工作合力；“司法推動”就是整合司法行政多種力量，充分發(fā)揮各自職能作用，強化聯(lián)動聯(lián)處；“社會參與”就是堅持社會化發(fā)展路徑，吸納引入更廣泛的社會組織、專業(yè)力量參與調(diào)解；“多元并舉”就是堅持訴訟、非訴化解方式良性互動，營造多元化解糾紛的思想共識和文化氛圍；“法治保障”就是堅持依法調(diào)解、規(guī)范處置，在法治框架內(nèi)化解矛盾、解決糾紛，強化訴與非訴的效力互認(rèn)，在各級法院指導(dǎo)下，運用司法確認(rèn)、支付令執(zhí)行等，促進非訴糾紛解決的效能提升。江蘇探索建立以省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個層級為縱軸，以行政機關(guān)、專門機構(gòu)、社會組織、民間人士四個方面為橫軸的“五縱四橫”組織網(wǎng)絡(luò)，打造以非訴分流中心、非訴辦理中心、非訴數(shù)據(jù)中心“三大中心”為重點，多主體參與、多領(lǐng)域匯集、多鏈條驅(qū)動的非訴糾紛化解工作體系。

具體來說：一是建立線下+線上的“非訴分流中心”，直接面向群眾，主要承擔(dān)非訴糾紛接待、指引、受理、分流等四項功能?！熬€下中心”在有條件的市、縣人民法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立“非訴大廳”，在市、縣、鄉(xiāng)三級公共法律服務(wù)中心（矛盾糾紛調(diào)處中心）設(shè)立“非訴專區(qū)”，像醫(yī)院一樣進行接待導(dǎo)診、分診分科。“線上中心”依托司法行政12348網(wǎng)絡(luò)、熱線平臺，建立全省統(tǒng)一的非訴糾紛受理分流平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)通”“一鍵通”。二是建立分調(diào)+聯(lián)調(diào)的“非訴辦理中心”，各行政機關(guān)、專門機構(gòu)、行業(yè)組織分7大類型依法設(shè)立非訴辦理平臺及網(wǎng)點，實現(xiàn)對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋。探索推動各平臺之間建立聯(lián)通協(xié)作機制，將辦理網(wǎng)點向基層延伸拓展。三是建立共建+共享的“非訴數(shù)據(jù)中心”，以司法行政數(shù)據(jù)資源中心為基礎(chǔ)，聯(lián)通匯集各部門各方面、各領(lǐng)域各類型糾紛數(shù)據(jù)，建設(shè)具備歸類儲存、統(tǒng)計分析、實時監(jiān)測、研判預(yù)警等多功能為一體的非訴糾紛數(shù)據(jù)中心。完善“四色預(yù)警”體系，對矛盾糾紛風(fēng)險分等級研判、預(yù)警和處置。

通過打造“三大中心”，推動形成多元導(dǎo)入、一體受理、分類化解、聯(lián)動處置、跟蹤監(jiān)測為基本內(nèi)容的運行模式?！岸嘣獙?dǎo)入”是將各類非訴糾紛工作端口匯集整合到同一層面、同一平臺，以“信息+數(shù)據(jù)”“網(wǎng)上+網(wǎng)下”的方式，對非訴糾紛案源線索進行全面采集、集中整理、研判分析，實現(xiàn)各類非訴糾紛化解之間互聯(lián)互通、互補提示?！耙惑w受理”是以分流中心為平臺，分層級按權(quán)限對非訴糾紛進行集中接處和分類篩選，建立訴與非訴、不同非訴方式之間的導(dǎo)引分流機制。探索推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的立案登記制度，切實保證糾紛受理的及時率、準(zhǔn)確度，做到有事必理、有訴必接?！胺诸惢狻笔菆猿址诸惤M織、分類施策、分類指導(dǎo)，對不同非訴糾紛解決方式，由對應(yīng)的“非訴辦理中心”分別負(fù)責(zé)，建立接案、立案、辦案的閉環(huán)工作機制，確保各類糾紛依法調(diào)處、規(guī)范處置、有效化解?！奥?lián)動處置”是發(fā)揮司法行政機關(guān)牽頭作用，推動調(diào)解、仲裁、公證等各類化解方式之間的互聯(lián)互通、協(xié)同協(xié)作，對跨領(lǐng)域、跨條線，易擴散、易反復(fù)的糾紛，建立聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)處制度，形成共商共處、聯(lián)防聯(lián)控的工作機制?！案櫛O(jiān)測”是建立健全各類非訴糾紛評價體系，組織專門機構(gòu)和專業(yè)人員,對各類非訴糾紛調(diào)處化解情況進行過程監(jiān)督、后續(xù)跟蹤、效能評估，有針對性開展社會滿意度調(diào)查，跟蹤解決后續(xù)問題，防止矛盾問題反復(fù)，實現(xiàn)“案結(jié)事了”。

在推進非訴訟糾紛化解綜合體系過程中，堅持“三個結(jié)合”。一是堅持“一體導(dǎo)向”，分散和集中相結(jié)合。樹立開放、協(xié)調(diào)、融合的工作理念，打破過去各自為戰(zhàn)、自成一體的格局，推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門一通道、一條線一入口”向“一張網(wǎng)、一站式、一條龍”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮司法行政機關(guān)的樞紐功能，構(gòu)建既分工負(fù)責(zé)、又統(tǒng)籌集成的化解模式，實現(xiàn)非訴糾紛調(diào)處質(zhì)效最優(yōu)化、效能最大化。二是堅持“需求導(dǎo)向”，剛性和柔性相結(jié)合。始終以人民為中心，既引導(dǎo)群眾發(fā)揮主體作用，運用私力救濟手段，自我化解矛盾，又依據(jù)國家法律法規(guī)，由行政機關(guān)通過公力救濟機制解決糾紛，體現(xiàn)對各類社會主體的硬約束和強制力。堅持情、理、法相融合，運用組合式、復(fù)合型手段，促進糾紛多元化解，最大程度滿足人民群眾發(fā)展需求。三是堅持“效果導(dǎo)向”，治標(biāo)和治本相結(jié)合。在發(fā)揮非訴糾紛化解定分止?fàn)幓竟δ艿幕A(chǔ)上，將修復(fù)社會秩序、防范社會風(fēng)險確立為價值追求，運用非訴手段有效調(diào)節(jié)平衡社會利益關(guān)系，推動解決影響社會和諧穩(wěn)定的深層次問題。注重“以案釋法”，實現(xiàn)政治效果、工作效果、社會效果的統(tǒng)一。

在具體實現(xiàn)路徑上，圍繞打造“四大平臺”，構(gòu)建“四項機制”、堅持“四化方向”，推動非訴糾紛解決機制挺在前面：

（一）著眼分類施策，針對不同類型糾紛、不同化解方式的特點規(guī)律，按照分類而治、分類而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”。

在民事領(lǐng)域糾紛化解平臺上，更加凸顯人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用。認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記“把‘楓橋經(jīng)驗’堅持好、發(fā)展好”的重要指示精神，打造新時代人民調(diào)解工作升級版。織密調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，建實建強基層調(diào)解組織，推動“3531”調(diào)解體系向“3N31”發(fā)展。加強行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，推動在旅游、電商等領(lǐng)域建立行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織，特別是針對環(huán)境污染糾紛，成立專門的生態(tài)環(huán)境保護調(diào)解組織。加快個人調(diào)解室建設(shè)，總結(jié)江蘇淮陰、亭湖等地經(jīng)驗，在全省推廣建立“老兵調(diào)解室”，依靠“老兵”化解退役軍人矛盾糾紛。突出預(yù)防功能。堅持以預(yù)防為基點，推動矛盾調(diào)處由事后處理向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變，從源頭上防止矛盾風(fēng)險發(fā)生。加強矛盾糾紛排查分析、研判預(yù)警、信息反饋等機制建設(shè)，加快建立分析預(yù)測模型，準(zhǔn)確定位矛盾糾紛的高發(fā)地區(qū)和熱點類型，從苗頭性、偶發(fā)性糾紛中發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢性問題，進一步發(fā)揮好調(diào)解的提醒、警示、建議等作用。提高調(diào)解質(zhì)效。強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，既重視“情”與“理”的運用，更注重“德”與“法”的銜接，把矛盾糾紛及時引入法治化軌道，提高調(diào)解效能。推動律師調(diào)解工作，制定律師調(diào)解全流程操作指南，把法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強的矛盾糾紛優(yōu)先導(dǎo)入律師調(diào)解程序。建立完善行政裁決制度規(guī)范，進一步明確行政裁決適用范圍,規(guī)范工作程序，探索建立重大行政裁決審核決定機制，確保行政裁決活動規(guī)范有序。

在商事領(lǐng)域糾紛化解平臺上，更加突出發(fā)揮仲裁作為“專業(yè)公斷”渠道的優(yōu)勢作用。以完善仲裁制度、提高公信力為重點，提升仲裁在解決商事糾紛上的整體水平。優(yōu)化工作機制。推動開展仲裁委員會內(nèi)部治理改革試點，在堅持仲裁公益性的前提下，賦予仲裁委員會在人事、財務(wù)、薪酬制度等方面相應(yīng)自主權(quán)。強化仲裁行業(yè)自律建設(shè)，加快籌建省仲裁協(xié)會，形成行政指導(dǎo)和行業(yè)管理相結(jié)合的管理格局。擴展服務(wù)業(yè)態(tài)。探索建立“一帶一路”商事調(diào)解與仲裁中心，鼓勵各仲裁委在自愿基礎(chǔ)上進行聯(lián)合，建立區(qū)域工作平臺，支持仲裁機構(gòu)建立“網(wǎng)絡(luò)仲裁庭”，構(gòu)建線上線下協(xié)同發(fā)展的新業(yè)態(tài)。推動仲裁服務(wù)向基層延伸，參與市域社會治理和鄉(xiāng)村、社區(qū)基層治理。提升專業(yè)能力。優(yōu)化仲裁委員會人員構(gòu)成，擴大專家比例。建立健全仲裁員公開遴選制度，進一步提升仲裁質(zhì)量。

在行政領(lǐng)域糾紛化解平臺上，更加強化行政復(fù)議、行政調(diào)解等相關(guān)政府部門主體責(zé)任。推動行政復(fù)議、行政調(diào)解等工作向縱深發(fā)展，更好地發(fā)揮糾紛案件“分流閥”作用。健全組織架構(gòu)。按照國家行政復(fù)議體制改革部署要求，加快推進相對集中行政復(fù)議機制改革。制定行政調(diào)解權(quán)利義務(wù)清單，打造實體實戰(zhàn)的行政調(diào)解工作體系。規(guī)范運行程序。健全行政調(diào)解工作制度，將相關(guān)民事和行政糾紛納入行政調(diào)解范疇，明確不適用行政調(diào)解的情形種類。根據(jù)案情復(fù)雜程度，設(shè)置簡易程序和一般程序，規(guī)范申請、受理、調(diào)處流程。加快推進行政復(fù)議信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、體系化建設(shè)。強化責(zé)任落實。指導(dǎo)行政復(fù)議和調(diào)解責(zé)任部門編制糾紛化解職責(zé)清單，明確責(zé)任、細化標(biāo)準(zhǔn)，向社會公布，接受群眾監(jiān)督。

在家事領(lǐng)域糾紛化解平臺上，更加注重發(fā)揮公證在婚姻、繼承等家事領(lǐng)域的糾紛化解方面作用。進一步激發(fā)公證體制活力。探索建立規(guī)模公證機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，加快落實財務(wù)管理、編制備案、績效工資總量核定等改革。擴大合作制公證機構(gòu)試點，釋放潛能，激發(fā)行業(yè)發(fā)展動力與活力。進一步創(chuàng)新公證服務(wù)模式。推動以公證員為中心的辦證模式向以當(dāng)事人為中心的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，全面推行公證機構(gòu)代理調(diào)查核實制、一次性告知制、“最多跑一次”服務(wù)。落實證明材料清單制度，避免循環(huán)證明、過度證明，減輕群眾辦證負(fù)擔(dān)。進一步提升公證公信力。健全公證執(zhí)業(yè)過錯追責(zé)機制，在公證行業(yè)樹立精品意識、鐵證意識。落實部省關(guān)于公證當(dāng)事人失信人員聯(lián)合懲戒機制，進一步凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，提升公證服務(wù)質(zhì)量。

（二）堅持協(xié)同治理，聚焦“銜接不暢”等問題，以提升糾紛化解效能為落腳點，推動非訴糾紛化解工作機制創(chuàng)新，建立案件分流、協(xié)同化解、銜接融通、督促考核“四項機制”。

強化便捷高效的糾紛導(dǎo)入，建立“接案、研判、流轉(zhuǎn)”為一體的案件分流機制。堅持統(tǒng)一接案，建立實體、網(wǎng)絡(luò)、熱線“三位一體”的矛盾糾紛受理平臺，對單位、個人申請調(diào)處或法院移交的各類矛盾糾紛，實行統(tǒng)一的立案程序和接處手續(xù),確保所有案件應(yīng)立盡立。突出精準(zhǔn)研判，根據(jù)案件主體、性質(zhì)、訴求，明確案件類型、管理層級和主管部門。強化繁簡分流，建立一次性告知制度，制定非訴糾紛化解服務(wù)項目清單，為當(dāng)事人提供糾紛化解途徑、化解方法、法律知識、政策支持等方面的解釋和指導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇非訴糾紛解決方式，進行案件分流。實行首問負(fù)責(zé)制，明確接案人員對案件辦理實行全過程跟蹤服務(wù)，協(xié)調(diào)監(jiān)督辦理結(jié)果，確保糾紛案件處置“一站式”解決。

強化糾紛綜合調(diào)處，建立以“聯(lián)動和補強”為核心的協(xié)同化解機制。根據(jù)案件性質(zhì)、難易程度、訴求內(nèi)容等，依法配置協(xié)商、裁決、證明等不同性質(zhì)的糾紛化解手段，嚴(yán)密銜接程序，強化對接呼應(yīng)，實現(xiàn)協(xié)同化解和功能補強。從“聯(lián)動”來講，可以以調(diào)解為主，全面對接仲裁、公證或行政復(fù)議、行政裁決等準(zhǔn)司法程序，實現(xiàn)糾紛案件靈活移轉(zhuǎn)、聯(lián)動化解。從“補強”來講，可以探索制定“公證+調(diào)解”“公證+仲裁”“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+行政復(fù)議”“調(diào)解+行政裁決”等組團式化解方案，增強糾紛化解整體能力。在具體案件中，對具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議書，通過賦強公證，提升執(zhí)行效力。

強化糾紛“遞進式”分層化解，建立訴與非訴的銜接融通機制。法院是糾紛化解的“最后一道防線”，積極探索打通非訴與訴訟的界限壁壘，實現(xiàn)糾紛化解訴與非訴雙向延伸。建立民商事案件調(diào)解前置程序，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前選擇特邀調(diào)解組織或調(diào)解員先行調(diào)解，對庭審案件進行分流。深化公證參與司法輔助業(yè)務(wù)，在家事審判、送達、民事案件執(zhí)行、行政非訴執(zhí)行等工作中，發(fā)揮公證預(yù)防和解紛作用。建立無爭議事實記載機制，當(dāng)事人未達成調(diào)解協(xié)議的，在征得各方當(dāng)事人同意后，用書面形式記錄調(diào)解過程中雙方?jīng)]有爭議的事實，經(jīng)雙方簽字后，當(dāng)事人無需在訴訟過程中就已記載的事實舉證。優(yōu)化司法確認(rèn)程序，對調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，積極引導(dǎo)當(dāng)事人申請人民法院依法確認(rèn)其效力。

強化糾紛化解實戰(zhàn)實效，建立雙向評價的督促考核機制。推動將非訴糾紛化解納入地方黨委政府綜合考核體系，建立聯(lián)合督查督辦機制，推動形成非訴糾紛化解綜合體系建設(shè)合力。建立“第三方”評估制度，研究制定“矛盾糾紛就地化解率”“非訴糾紛化解群眾滿意度”“非訴糾紛化解成功率”等指標(biāo)，科學(xué)評測糾紛非訴化解成效。加強非訴糾紛解決的文化建設(shè)，挖掘傳統(tǒng)無訟思想的現(xiàn)代價值，教育引導(dǎo)群眾運用非訴方式化解矛盾糾紛。加強宣傳推介，形成運用非訴機制解決糾紛的社會共識。

（三）強化系統(tǒng)思維，著眼增強非訴糾紛化解綜合體系的運行活力和基礎(chǔ)支撐，堅持體系建設(shè)的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化“四化方向”。

以社會化為方向，構(gòu)建多元共治的力量體系。當(dāng)前，社會力量的崛起和社會組織（NGO、NPO）的發(fā)展日益加快，各類社會主體逐漸擁有獨立地位并支配一定資源，這為非訴方式運用提供了良好社會基礎(chǔ)。要通過加大制度供給、政府購買、政策支持等途徑，廣泛吸引各類社會組織參與非訴糾紛解決，構(gòu)建以村居、社區(qū)為基點的社會參與網(wǎng)絡(luò)，運用民間力量做好基層矛盾糾紛的預(yù)警、導(dǎo)引和化解工作，推動形成人人參與、人人盡責(zé)的共建共治共享格局。

以法治化為方向，強化依法而治的工作保障。在構(gòu)建非訴糾紛化解體系上，要嚴(yán)格做到依法化解、公正調(diào)解，推動實現(xiàn)“良法善治”“依法而治”。推動非訴糾紛化解相關(guān)立法進程，國家層面制定原則性的非訴糾紛化解機制基本法律，地方層面對該機制的運行規(guī)范、操作規(guī)程等制定具體規(guī)范。發(fā)揮好公共法律服務(wù)保障公共利益，協(xié)調(diào)利益關(guān)系的積極作用，按照習(xí)近平總書記“兩快”“兩全”要求，加快構(gòu)建普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的公共法律服務(wù)體系，進一步暢通群眾反映訴求的渠道，將矛盾糾紛及時引入法治途徑，用法治思維和法治方式化解矛盾。

以智能化為方向，發(fā)揮智慧應(yīng)用的引領(lǐng)作用。注重發(fā)揮科技優(yōu)勢，強化大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在溝通社情民意、提供化解服務(wù)、解決難點問題中的應(yīng)用。積極推動非訴化解中心向網(wǎng)上延伸，探索打造非訴糾紛化解的網(wǎng)絡(luò)平臺，建立健全受理、分流、化解、督查、反饋等功能，創(chuàng)新探索“智慧感知”“智慧調(diào)解”“智慧辦案”等，構(gòu)建起人力和科技深度融合的新模式，提升非訴糾紛化解工作的及時性、便捷性。堅持大融合、大共享、大應(yīng)用思路，廣泛集成調(diào)解、法院訴訟、涉法信訪等糾紛數(shù)據(jù)信息，加強對數(shù)據(jù)資源的深度挖掘、綜合分析，及時發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢性問題，提升預(yù)警預(yù)測能力。

以專業(yè)化為方向，提升糾紛化解的能力水平。社會治理的專業(yè)化，必然要求非訴糾紛化解具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)。要注重提升專業(yè)能力，開展多層次、多領(lǐng)域的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位練兵和技能比武活動，引導(dǎo)非訴糾紛化解隊伍綜合運用預(yù)測預(yù)警、風(fēng)險防控、心理疏導(dǎo)、政策引導(dǎo)等手段，實現(xiàn)糾紛化解目標(biāo)。要注重強化專業(yè)管理，江蘇在人民調(diào)解員隊伍建設(shè)中，探索推廣了等級評定制度，可以在行政調(diào)解等領(lǐng)域推廣等級評定這一辦法，開展金牌調(diào)解員、仲裁員、公證員等評選活動，推動非訴糾紛化解隊伍由“數(shù)量型”向“素質(zhì)型”轉(zhuǎn)變。要注重充實專業(yè)力量，探索建立非訴糾紛化解咨詢專家?guī)?，選聘法律、醫(yī)療、勞動保障、心理學(xué)等專業(yè)人員建檔入庫，進一步提升矛盾化解的專業(yè)化水平。