(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

一、生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)——一種被理論和實(shí)踐忽視的制度路徑

經(jīng)過多年的討論，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界已經(jīng)廣泛接受了生態(tài)環(huán)境損害這一特定的概念，將生態(tài)環(huán)境損害界定為生態(tài)環(huán)境本身的損害，是一種對(duì)公共利益的損害，(1)參見竺效：《論環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)的實(shí)體公益》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害界定為：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”并將生態(tài)環(huán)境損害與因生態(tài)環(huán)境損害而導(dǎo)致的其他人人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)等私人利益的損害進(jìn)行了區(qū)分。在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害這一損害類型達(dá)成共識(shí)的前提下，理論討論的重點(diǎn)向生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和救濟(jì)制度進(jìn)行了發(fā)展，其中關(guān)注的兩個(gè)重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度。(2)參見呂忠梅、竇海陽：《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析》，《法學(xué)研究》2017年第3期；張梓太、李晨光：《關(guān)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法的幾個(gè)問題》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第3期；王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期；羅麗：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對(duì)策》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。目前，這兩個(gè)制度正在積極地實(shí)踐和推進(jìn)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面，在經(jīng)過兩年的試點(diǎn)以后，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在2017年12月下發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、義務(wù)主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等重要問題。在環(huán)境公益訴訟制度方面，在我國(guó)《民事訴訟法》第55條第2款、我國(guó)《行政訴訟法》第25條第4款的基礎(chǔ)上，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋的相繼出臺(tái)，有力地推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)是目前推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革和環(huán)境公益訴訟制度共同關(guān)注的核心問題。在關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的研究中，涉及到兩個(gè)關(guān)鍵的問題。第一，應(yīng)主要采用何種路徑進(jìn)行救濟(jì)，是主要通過司法程序進(jìn)行司法的救濟(jì)還是主要通過行政規(guī)制的路徑進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)此，目前的理論研究更多地偏重于司法救濟(jì)的路徑，而行政執(zhí)法的救濟(jì)路徑?jīng)]有得到其應(yīng)有的重視。(3)王明遠(yuǎn)就曾對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟理論和實(shí)踐中將司法推至環(huán)境公共利益保護(hù)和救濟(jì)第一線的路徑選擇進(jìn)行了反思和批判。參見前注②，王明遠(yuǎn)文。第二，采用何種具體的制度手段來進(jìn)行救濟(jì)。如果采用司法程序?yàn)橹鞯木葷?jì)路徑，則意味著民事侵權(quán)制度在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中將扮演核心的角色。目前的環(huán)境民事公益訴訟制度是以民法侵權(quán)責(zé)任制度為其主要的實(shí)體制度依據(jù)的。如果采用以行政規(guī)制為主的救濟(jì)路徑，則面臨著更為具體的實(shí)體制度選擇，行政規(guī)制的制度手段中能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的制度手段主要有行政命令、行政處罰和行政協(xié)商。綜觀各國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系，通過行政命令中的補(bǔ)救性行政命令對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，因其在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的有效性而成為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的最重要的方式之一。我國(guó)目前學(xué)界對(duì)環(huán)境行政處罰、生態(tài)環(huán)境損害的行政磋商制度都有著廣泛研究，(4)參見張梓太、李晨光：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的路徑選擇》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2018年第3期；譚冰霖：《環(huán)境行政處罰規(guī)制功能之補(bǔ)強(qiáng)》，《法學(xué)研究》2018年第4期；韓英夫、黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。而對(duì)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中能夠發(fā)揮重要功能的行政命令研究卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)踐中，借助于環(huán)境民事公益訴訟和政府生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來進(jìn)行生態(tài)索賠的案例近年來快速增長(zhǎng)，江蘇泰州1.6億環(huán)境賠償案、寧夏騰格里沙漠5.69億公益訴訟和解決方案等天價(jià)賠償案件不斷出現(xiàn)。在這些環(huán)境民事公益訴訟案件和政府生態(tài)環(huán)境損害索賠案件中，生態(tài)環(huán)境的損害救濟(jì)逐漸演化為以賠償為中心的救濟(jì)，這與生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)以生態(tài)修復(fù)為主要目的的初衷相去甚遠(yuǎn)。行政命令這種能夠在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中發(fā)揮重要功能的制度手段沒有被有效“激活”，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)的相關(guān)規(guī)范也存在許多空白。筆者于本文中將對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)的法理脈絡(luò)和行政命令救濟(jì)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中的角色定位進(jìn)行研究，以期推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系的科學(xué)化建構(gòu)。

二、行政命令的一般原理及其在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的適用性

(一)行政命令的含義及其在行政行為體系中的地位

行政命令是現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用的一種行為形態(tài)。一般意義上的行政命令指所有在行政領(lǐng)域表現(xiàn)命令形態(tài)的行為，法學(xué)意義上的行政命令的范圍被限定為以行政命令形態(tài)出現(xiàn)的行政行為。(5)此處的行政行為具有特定的涵義，是指行政主體在職權(quán)行使過程中所作出的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為。行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界以前使用“具體行政行為”這一概念來概括這一行為形態(tài)。近年來我國(guó)學(xué)界逐漸用“行政行為”這一術(shù)語對(duì)其進(jìn)行了替代，現(xiàn)在我國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為“行政行為”的是將抽象行政行為剝離出去后的概念，其指向的是以前行政法中的“具體行政行為”。參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第218～219頁。一般意義上的行政命令主要包括：(1)以“命令” 、“令”形式發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等立法行為；(2)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令；(3)針對(duì)特定非違法對(duì)象的命令；(4)針對(duì)特定違法對(duì)象作出的命令。(6)此部分分類參考了胡曉軍的梳理。胡曉軍將行政命令的事實(shí)形態(tài)概括為六種，第一種是以“命令”、“令”形式發(fā)布行政公文，第二種是發(fā)布普遍性規(guī)范的命令，第三種是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令，第四種是針對(duì)可確定的不特定對(duì)象的命令，第五種是針對(duì)特定非違法對(duì)象作出的命令，第六種是針對(duì)特定違法對(duì)象作出的命令?？疾爝@六種事實(shí)形態(tài)后，筆者對(duì)第一、第二種進(jìn)行了合并，此兩種屬于行政立法行為或抽象的行政行為。不可確定的不特定對(duì)象的命令(第四種)，本質(zhì)上也可歸入第五種和第六種中，因?yàn)?，?duì)于一個(gè)貌似規(guī)范性文件，如果能夠采用統(tǒng)計(jì)的方法確定其針對(duì)的對(duì)象，或者從內(nèi)容上能夠判斷出其拘束的是特定的相對(duì)人，也可以將其納入具體行政行為的范疇。參見胡曉軍：《行政命令研究——從行政行為形態(tài)的視角》，法律出版社2017年版，第109～110頁；余凌云：《行政法講義(第二版)》，清華大學(xué)出版社2014年版，第214～219頁。在這四種行為形態(tài)中，行政機(jī)關(guān)以“命令”、 “令”形式發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等行為是為行政相對(duì)人創(chuàng)設(shè)一般行為規(guī)則的行為；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令屬于內(nèi)部職務(wù)行為，只對(duì)內(nèi)發(fā)生法律效力，對(duì)行政相對(duì)人沒有法律效力。這兩種行為分別屬于行政行為類型中的行政立法行為或準(zhǔn)行政立法行為和內(nèi)部行政行為。后兩種行為符合行政行為的特征，它們才是法學(xué)上的行政命令所指。一般語義上的行政命令包括了性質(zhì)上屬于行政立法行為、內(nèi)部行政行為、行政行為這三種類型的行政命令，這三種類型在功能目的、法律程序和規(guī)范效果上都有著本質(zhì)的區(qū)別，因此這一概念不能作為一個(gè)法學(xué)概念使用。法學(xué)上的行政命令指行政主體依職權(quán)為特定的行政相對(duì)人設(shè)定公法義務(wù)的行政行為，這也是筆者于本文中采納的行政命令概念。行政命令主要有以下特征：第一，行政命令是由行政主體依據(jù)職權(quán)、按照法律規(guī)范作出的；第二，行政命令是一種單方的意思表示；第三，為行政相對(duì)人設(shè)定具體的公法義務(wù)(包括作為和不作為)；第四，對(duì)行政相對(duì)人具有剛性的拘束力。(7)參見上注，胡曉軍書，第109～110頁。

在大陸法系國(guó)家的行政法學(xué)的體系中，行政命令是一種具有重要理論地位和實(shí)踐功能的基礎(chǔ)性行為。根據(jù)行政行為的功能，行政行為可以分為基礎(chǔ)性行政行為和保障性行政行為?；A(chǔ)性行政行為分為命令性行政行為、形成性行政行為和確認(rèn)性行政行為。(8)參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000版，第207頁。基礎(chǔ)性行政行為的功能是直接落實(shí)法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，其在實(shí)現(xiàn)行政目的、合理配置行政資源、建構(gòu)行政秩序的過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。(9)參見曹實(shí)：《行政命令地位和功能的分析與重構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第1期。保障性行政行為指行政處罰和行政強(qiáng)制，其特點(diǎn)是以相對(duì)人違反法律規(guī)定或違反基礎(chǔ)性行為內(nèi)容為前提，其目的是以責(zé)難、懲戒、威懾、強(qiáng)制等方式保障法律規(guī)定的義務(wù)或基礎(chǔ)性行政行為所設(shè)定的義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。(10)參見曹實(shí)：《行政命令的地位和功能之再認(rèn)識(shí)》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第12期；上注，曹實(shí)文。基礎(chǔ)性行政行為在行政規(guī)制過程中是處于前端的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，保障性行政行為在行政規(guī)制中是處于后端的。如果基礎(chǔ)性行政行為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)目的或被行政相對(duì)人自覺履行，就不需要運(yùn)用保障性的行政行為。在基礎(chǔ)性行政行為中，命令性行政行為是行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)制和管理中使用頻率最高的行政行為，是一種主流的行政行為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人課以特定的義務(wù)，是落實(shí)行政法律規(guī)范所規(guī)定的法律義務(wù)的最重要的手段。行政法律規(guī)范義務(wù)的普遍性決定了命令性行政行為廣泛的適用空間，命令性行政行為既能夠?qū)⒊橄蟮姆闪x務(wù)具體化，也能夠督促行政相對(duì)人履行法律規(guī)定的義務(wù)，在行政規(guī)制中具有基礎(chǔ)性的功能和作用。遺憾的是，行政命令這一重要的行政行為形態(tài)在我國(guó)的行政法的理論和立法實(shí)踐中并沒有得到應(yīng)有的重視。

(二)規(guī)則性行政命令和補(bǔ)救性行政命令的區(qū)分以及補(bǔ)救性行政命令的具體內(nèi)容

在行政行為的體系中，行政命令屬于基礎(chǔ)性行政行為中的命令性行政行為。根據(jù)其功能和目的的差異，行政命令可以分為規(guī)則性行政命令和補(bǔ)救性行政命令兩種類型。規(guī)則性命令是針對(duì)非違法行政相對(duì)人的行政命令，其目的是將行政立法和行政規(guī)定為行政相對(duì)人設(shè)定的一般性的抽象的公法義務(wù)進(jìn)行具體化和補(bǔ)充。補(bǔ)救性行政命令是針對(duì)違法的行政相對(duì)人作出的要求其補(bǔ)救其違法行為的行政命令，其目的是對(duì)行政相對(duì)人違反其公法的作為義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)救。(11)參見前注⑥，胡曉軍書，第114頁。

補(bǔ)救性行政命令適用于行政相對(duì)人違法的情形，包括行政相對(duì)人違反法律規(guī)定的義務(wù)或不履行法律規(guī)定的義務(wù)的情形。實(shí)體法中規(guī)定的大部分的補(bǔ)救性行政命令設(shè)置于“法律責(zé)任”一章，往往和行政處罰同時(shí)出現(xiàn)。然而，補(bǔ)救性行政命令與行政處罰有著本質(zhì)的區(qū)別。首先，補(bǔ)救性行政命令是基礎(chǔ)性的行政行為，而行政處罰是保障性的行政行為，只要行政相對(duì)人具有違法行為或消極不履行義務(wù)的情形，即可適用補(bǔ)救性的行政命令；行政處罰的適用則有更加嚴(yán)格的法定條件，在行政處罰的設(shè)定、行政處罰的實(shí)施主體等方面都有著特別的規(guī)定。其次，補(bǔ)救性行政命令的功能是救濟(jì)，是在行政相對(duì)人違法或違法不履行其義務(wù)時(shí)行政主體根據(jù)法律規(guī)定要求其改正違法行為、履行其法律義務(wù)。補(bǔ)救性行政命令的補(bǔ)救功能是面對(duì)過去、不針對(duì)未來，其目的是讓行政相對(duì)人的行為回復(fù)到法律規(guī)定的狀態(tài)，履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，并不增加額外的義務(wù)；行政處罰的主要功能是懲罰，不僅是面對(duì)過去，也是為了預(yù)防將來可能發(fā)生的違法行為，其要增添額外的義務(wù)。

責(zé)令改正是針對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)救性環(huán)境行政法律責(zé)任中最重要的、運(yùn)用得最普遍的責(zé)任形式。對(duì)責(zé)令改正可以從狹義和廣義進(jìn)行界定。狹義的責(zé)令改正指行政機(jī)關(guān)要求違法行為人改正其違法行為，具體包括要求違法行為人停止違法行為并履行其法定義務(wù)兩個(gè)方面。廣義的責(zé)令改正在狹義的責(zé)令改正要求違法行為人停止違法行為和履行其法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步消除環(huán)境違法所造成的不良后果、恢復(fù)環(huán)境違法行為實(shí)施之前的狀態(tài),這也是我國(guó)學(xué)界所普遍采納的對(duì)責(zé)令改正的界定。(12)參見程雨燕：《試論責(zé)令改正環(huán)境違法行為之制度歸屬——兼評(píng)〈環(huán)境行政處罰辦法〉第12條》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期；夏雨：《責(zé)令改正的行為性質(zhì)研究》，《行政法學(xué)研究》2013年第3期。概括起來，責(zé)令改正包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，停止實(shí)施違法行為；第二，履行法定義務(wù)；第三，消除違法行為所造成的不良后果；第四，恢復(fù)違法行為實(shí)施之前的狀態(tài)?？梢?，廣義的責(zé)令改正的內(nèi)涵和外延與補(bǔ)救性行政命令的內(nèi)涵和外延是一致的，廣義的責(zé)令改正是補(bǔ)救性行政命令的另一種表達(dá)方式。在環(huán)境法領(lǐng)域，補(bǔ)救性的行政命令有很多具體的表現(xiàn)形式，比較常見的表述方式有責(zé)令停止違法行為、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止試生產(chǎn)、責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令采取補(bǔ)救措施、責(zé)令限期拆除和恢復(fù)原狀、責(zé)令消除污染或危險(xiǎn)、責(zé)令公開信息等。

(三)補(bǔ)救性行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的適用性

1.補(bǔ)救性行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中適用的法理分析

生態(tài)環(huán)境損害是一種不同于傳統(tǒng)的民事侵權(quán)損害的一種新型的損害形式，行政命令中的補(bǔ)救性行政命令在其救濟(jì)中能夠適用，且能夠扮演一個(gè)重要的角色。首先，生態(tài)環(huán)境損害是一種公共利益的損害。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是一種二元性的侵權(quán)行為，其在侵害他人的人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等私人利益的同時(shí)，也造成生態(tài)環(huán)境公共利益的損害。(13)參見呂忠梅：《論環(huán)境侵權(quán)的二元性》，《人民法院報(bào)》2014年10月29日，第008版。對(duì)生態(tài)環(huán)境這一公共利益損害的救濟(jì)，是行政機(jī)關(guān)職責(zé)所在，因此運(yùn)用其所享有的補(bǔ)救性行政命令來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，在法理上是順理成章的。其次，生態(tài)環(huán)境損害是一種針對(duì)生態(tài)的損害，其救濟(jì)具有專業(yè)性和技術(shù)性。保護(hù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)行政主管部門在人員、裝備等技術(shù)力量上具有優(yōu)勢(shì)，由其通過補(bǔ)救性行政命令來進(jìn)行救濟(jì)，能夠更好地達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的目標(biāo)。最后，從補(bǔ)救性行政命令的主要內(nèi)容來看，其要求違法行為主體停止違法行為、履行法定義務(wù)、消除違法所造成的不良后果和恢復(fù)違法行為實(shí)施之前的狀態(tài)這四種主要的命令形態(tài)，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中可以具體化為責(zé)令停止侵害、責(zé)令履行防止損害擴(kuò)大的義務(wù)、責(zé)令消除環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等不良后果、責(zé)令進(jìn)行生態(tài)修復(fù)等行政命令形態(tài)，這些行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中是可以適用的。

2.行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中適用的規(guī)范基礎(chǔ)

行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中進(jìn)行運(yùn)用不僅具有法理基礎(chǔ)，而且具有直接的規(guī)范依據(jù)。在我國(guó)《水污染防治法》和我國(guó)《森林法》等多部法律中，明確規(guī)定了相關(guān)行政主管部門通過補(bǔ)救性行政命令來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的相關(guān)條款。例如，我國(guó)《水污染防治法》第85條、第88條、第90條、第94條等條款明確規(guī)定相關(guān)行政執(zhí)法主體可以責(zé)令水污染的相關(guān)責(zé)任主體停止違法行為、治理污染，如果相關(guān)責(zé)任主體不執(zhí)行行政命令，行政主管部門還可以通過代履行的方式來治理污染，對(duì)水污染造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。又如， 根據(jù)我國(guó)《森林法》第39條的規(guī)定，針對(duì)盜伐、濫伐森林或者其他林木的違法主體，林業(yè)行政主管部門可以責(zé)令其補(bǔ)種盜伐、濫伐株樹一定倍數(shù)的樹木；根據(jù)我國(guó)《森林法》第44條的規(guī)定，對(duì)違法進(jìn)行特定活動(dòng)致使森林、林木受到毀壞的主體，林業(yè)行政主管部門可以責(zé)令其補(bǔ)種毀壞株樹1倍以上3倍以下的樹木。類似的通過補(bǔ)救性行政命令來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的條款在我國(guó)《土地管理法》《水土保持法》《草原法》《水法》等多部環(huán)境資源法律中都有大量規(guī)定。

從國(guó)外的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)規(guī)范來看，行政命令救濟(jì)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中扮演著重要的角色。根據(jù)歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》第5條的規(guī)定，主管機(jī)關(guān)在任何時(shí)候都可以要求經(jīng)營(yíng)者提供關(guān)于任何環(huán)境損害的迫近威脅的信息，或在可疑情況下迫近威脅的信息，并要求經(jīng)營(yíng)者采取必要的預(yù)防措施或自行采取必要的預(yù)防措施。該指令第6條規(guī)定，當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，主管機(jī)關(guān)有權(quán)在任何時(shí)候采取以下措施：其一，要求經(jīng)營(yíng)者就已發(fā)生的任何損害提供補(bǔ)充信息；其二，采取或要求經(jīng)營(yíng)者采取或指導(dǎo)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者采取一切可行的措施來立即控制、抑制、移除或管理相關(guān)的污染物和任何其他損害因素,以達(dá)到如下目的，即限制或預(yù)防環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大和對(duì)人類健康造成的負(fù)面影響的進(jìn)一步擴(kuò)大,或?qū)Ψ?wù)功能的損害的進(jìn)一步擴(kuò)大；其三，要求經(jīng)營(yíng)者采取必要的補(bǔ)救措施；其四，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)已采取的必要的補(bǔ)救措施；其五，自行采取必要的補(bǔ)救措施。(14)參見王軒譯、戴萍校：《歐盟關(guān)于〈關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令〉》，載沈四寶、王軍主編：《國(guó)際商法論叢(第9卷)》，法律出版社2008年版，第407頁。從歐盟的這些規(guī)定可以看出，當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害的威脅或已經(jīng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，主管部門通過行政命令來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，是其保護(hù)生態(tài)環(huán)境和作出法律救濟(jì)的主要路徑。

三、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑的比較分析和多路徑并存的救濟(jì)模式的合理性

無論從理論還是實(shí)踐的角度來看，行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中都扮演著重要的角色。然而，如果要對(duì)行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的地位進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，就需要就生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境損害的其他救濟(jì)路徑進(jìn)行比較分析。

(一)生態(tài)環(huán)境損害的其他救濟(jì)路徑

生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)是一個(gè)新興的法律問題，綜觀中外對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的實(shí)踐，除生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)外，還可以歸納出以下幾種主要的救濟(jì)路徑。

1.政府運(yùn)用私法手段進(jìn)行救濟(jì)的路徑——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

政府作為生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管主體，其進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)不僅可以選擇傳統(tǒng)的行政命令的路徑，也可以選擇私法的路徑。自 20 世紀(jì) 80 年代以來, 與英美法系國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)遙相呼應(yīng)，大陸法系國(guó)家也興起了通過私法完成公共任務(wù)的改革浪潮。(15)參見王維達(dá)：《通過私法完成公共任務(wù)及其在中國(guó)的發(fā)展》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第2期。在生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)中運(yùn)用民事索賠的路徑來進(jìn)行救濟(jì)，是通過私法完成公共任務(wù)的一種有益的探索。生態(tài)環(huán)境損害是一種對(duì)公共利益和國(guó)家利益的損害，對(duì)這種損害進(jìn)行救濟(jì)是政府當(dāng)仁不讓的重要職責(zé)，當(dāng)政府以民事索賠的方式來履行其職責(zé)時(shí)，是一種典型的通過私法手段完成公共任務(wù)的制度探索。我國(guó)目前正在推行的生態(tài)環(huán)境損害制度改革就是這種制度探索的典型。根據(jù)這種生態(tài)環(huán)境損害制度改革方案所提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府基于國(guó)家對(duì)于自然資源的所有權(quán)以及生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管權(quán)而提起的一類新型訴訟，與普通私益訴訟和公益訴訟具有顯著區(qū)別。(16)參見程多威、王燦發(fā)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款最早規(guī)定了國(guó)家主管部門通過民事索賠的辦法來對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》全面地確立了以政府為索賠主體的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。根據(jù)這一方案的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)和市、地級(jí)政府；賠償義務(wù)人是違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人；賠償?shù)幕境绦蚴窍冗M(jìn)行賠償磋商，如果磋商達(dá)成協(xié)議，可以依照民事訴訟法向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)后申請(qǐng)執(zhí)行；如果磋商未達(dá)成協(xié)議，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的方法來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。

2.環(huán)境公益訴訟救濟(jì)路徑

運(yùn)用公益訴訟的路徑對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)在各國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中也扮演著重要的角色。環(huán)境公益訴訟指當(dāng)環(huán)境公共利益受到損害或面臨損害的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，法律賦權(quán)非利害關(guān)系人為了環(huán)境公共利益而提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟在世界各國(guó)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。以原告主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)，包括社會(huì)組織提起的訴訟、公民提起的訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟。以訴訟類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)，包括綜合性的公民訴訟模式、環(huán)境行政公益訴訟為主模式和環(huán)境民事公益訴訟為主模式。我國(guó)目前所選擇的公益訴訟模式是環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟二元區(qū)分且并存的模式。(17)參見徐以祥：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟的模式選擇——兼評(píng)環(huán)境行政公益訴訟為主模式論》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第10期。環(huán)境民事公益訴訟是可以直接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的路徑，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或具有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，社會(huì)組織可以針對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的主體提起環(huán)境民事公益訴訟，提出包括預(yù)防性責(zé)任、賠償性責(zé)任和修復(fù)性責(zé)任在內(nèi)的相關(guān)訴訟請(qǐng)求。(18)參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋20151號(hào))第18條至第22條。檢察機(jī)關(guān)也可在發(fā)布公告后仍無社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下直接針對(duì)引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的主體提起環(huán)境民事公益訴訟。(19)參見《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條。環(huán)境行政公益訴訟的本質(zhì)是對(duì)行政救濟(jì)路徑的一種監(jiān)督和補(bǔ)充，(20)參見黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討》，《法學(xué)》2005年第10期。行政公益訴訟不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行直接的救濟(jì)，而只能通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方法來間接地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。環(huán)境行政公益訴訟可以作為行政命令救濟(jì)、行政私法救濟(jì)和行政處罰救濟(jì)的一種輔助形式，但不是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害能夠進(jìn)行直接救濟(jì)的路徑。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害或生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)威脅，可以根據(jù)具體的情形選擇向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并在發(fā)出檢察建議后行政機(jī)關(guān)仍不履行其職責(zé)的情況下提起環(huán)境行政公益訴訟。(21)參見《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條。

3.環(huán)境行政處罰的救濟(jì)路徑

在傳統(tǒng)的理論中，行政處罰的功能被定位為懲罰違法相對(duì)人。(22)參見陳太清、徐澤萍：《行政處罰功能定位之檢討》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。行政處罰“懲罰論”是建立在其法律制裁屬性基礎(chǔ)之上的，即對(duì)行為人所施加的不利后果超過違法行為人本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。一些學(xué)者對(duì)行政處罰的功能進(jìn)行了新的界定，認(rèn)為環(huán)境行政處罰不僅能夠通過懲罰來實(shí)現(xiàn)威懾功能，而且能夠通過經(jīng)濟(jì)處罰的方式來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，可以從直接性恢復(fù)、替代性恢復(fù)和恢復(fù)性罰款三個(gè)方面建構(gòu)系統(tǒng)化的生態(tài)恢復(fù)行政處罰責(zé)任形式。(23)關(guān)于行政處罰功能的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)功能的研究，參見譚冰霖：《環(huán)境行政處罰規(guī)制功能之補(bǔ)強(qiáng)》，《法學(xué)研究》2018年第4期；陳太清：《行政罰款與環(huán)境損害救濟(jì)——基于環(huán)境法律保障乏力的反思》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期。環(huán)境罰款能夠滿足環(huán)境損害所涉的公益訴求、也具有補(bǔ)償性的功能。(24)參見上注，陳太清文。美國(guó)是采用行政罰款路徑來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的典型代表。在美國(guó)，對(duì)于違法而不構(gòu)成犯罪的行為所處的金錢制裁，稱為罰款。(25)在美國(guó)，這種罰款一般以“civil penalty”進(jìn)行表達(dá)，以區(qū)別于為滿足刑事懲罰的需要而支付的罰金(“fine”)。參見余凌云：《行政法講義》， 清華大學(xué)出版社2010年版，第285頁。在美國(guó)，罰款一般經(jīng)由行政機(jī)關(guān)向地方法院對(duì)違法行為人提起民事訴訟來解決，只有在一些特殊情況下才由法律直接授權(quán)行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施的罰款數(shù)額受到嚴(yán)格的限制。(26)參見陳太清：《美國(guó)罰款制度及其啟示》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。美國(guó)的環(huán)境罰款制度由于其限額彈性較強(qiáng)，在罰款數(shù)額的確定方面不僅考慮了違法情節(jié)，而且將違法所得、生態(tài)環(huán)境違法所造成的生態(tài)環(huán)境公益損失等因素考慮在內(nèi)，其行政罰款在一定程度上承擔(dān)了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的功能。

(二)各種救濟(jì)路徑的比較分析

在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害直接進(jìn)行救濟(jì)的路徑中，環(huán)境公益訴訟是由社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)直接發(fā)起的救濟(jì)路徑，其余的三種救濟(jì)路徑，即補(bǔ)救性行政命令的路徑、政府運(yùn)用私法手段進(jìn)行救濟(jì)的路徑(生態(tài)環(huán)境損害賠償制度)和環(huán)境行政處罰的路徑，都是由政府發(fā)起的救濟(jì)路徑。后面三種由行政機(jī)關(guān)發(fā)起的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)，都可以通過行政公益訴訟對(duì)其監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。(27)在美國(guó)的公民訴訟體制下，當(dāng)環(huán)境行政主管部門不履行其職責(zé)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的違法行為人進(jìn)行行政處罰時(shí)，公民訴訟可以請(qǐng)求法院判決對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰。這是美國(guó)特殊的行政罰款制度和司法制度下的一種獨(dú)有制度，很難為大陸法系國(guó)家模仿。以下，筆者將先對(duì)行政機(jī)關(guān)作為直接的啟動(dòng)主體的行政救濟(jì)路徑和非行政機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)主體的司法救濟(jì)路徑進(jìn)行比較分析，然后將行政命令救濟(jì)與其他行政救濟(jì)路徑進(jìn)行比較分析。

1.生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的比較分析

通過行政路徑對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)具有以下兩個(gè)優(yōu)勢(shì)。第一，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的及時(shí)性強(qiáng)。行政主管部門是保護(hù)環(huán)境公共利益，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的最重要主體，其在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的第一線，對(duì)相關(guān)信息最為熟悉，而且行政機(jī)關(guān)通過其單方性強(qiáng)制性的行政手段，能夠及時(shí)地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或具有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過行政命令、行政強(qiáng)制等手段，能夠及時(shí)有效地控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少和避免生態(tài)環(huán)境損害。通過行政路徑對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的及時(shí)性是司法救濟(jì)不能比擬的。司法路徑由于受到其程序的制約，在救濟(jì)的及時(shí)性方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如行政救濟(jì)。第二，行政救濟(jì)的有效性強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境行政主管部門有著專業(yè)的人員和技術(shù)配置、有著豐富的執(zhí)法手段，能夠針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害采取有針對(duì)性的措施，其監(jiān)督措施也能有效地實(shí)施。在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令限期采取治理措施、消除污染、修復(fù)環(huán)境、代履行等多種手段來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。生態(tài)修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的核心和關(guān)鍵，是一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、需要專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤和監(jiān)督的工作，行政機(jī)關(guān)在這方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。與之相比，司法機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的專業(yè)人員和資源，其在保障生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行方面是具有局限性的。目前，我國(guó)雖然已經(jīng)有大量的環(huán)境公益訴訟案件勝訴，但如何保障被告方支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)運(yùn)用于生態(tài)修復(fù)并保障生態(tài)修復(fù)的有效性，仍然是一個(gè)沒有解決的問題。

行政救濟(jì)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中也具有以下不足和局限性。第一，受到行政機(jī)關(guān)自身人力、資源的限制。行政機(jī)關(guān)在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)雖然具有及時(shí)性和有效性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但行政機(jī)關(guān)也不是萬能的，行政機(jī)關(guān)受到編制和預(yù)算的限制，其人力、財(cái)力也是有限的，其事實(shí)上很難對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行及時(shí)和有效的救濟(jì)。第二，受到地方保護(hù)主義的影響，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象廣泛存在，(28)參見戴治勇：《選擇性執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2008年第4期。地方的生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)等種種因素的考量，在生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)中會(huì)選擇性地進(jìn)行救濟(jì)，這會(huì)導(dǎo)致一些嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象得不到有效的救濟(jì)。第三，行政機(jī)關(guān)單方強(qiáng)制性意思表示不一定能夠充分考量行政相對(duì)人的利益和訴求。

2.行政救濟(jì)中行政命令救濟(jì)和其他行政救濟(jì)路徑的比較分析

(1)行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的優(yōu)點(diǎn)和局限性

行政命令是最典型的行政救濟(jì)方式，行政救濟(jì)所具有的及時(shí)性和有效性的優(yōu)點(diǎn)在其身上能夠得到最為充分和全面的體現(xiàn)。如前所述，行政命令是具有基礎(chǔ)性功能的行政行為，在補(bǔ)救性行政命令的基礎(chǔ)上，通過行政處罰的威懾和行政強(qiáng)制的實(shí)施以及法院的強(qiáng)制執(zhí)行，行政命令能夠及時(shí)而有效地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。然而，行政命令在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害方面具有以下局限性。第一，其不能解決生態(tài)服務(wù)期間功能損害和永久性生態(tài)功能損害賠償?shù)膯栴}。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害不能進(jìn)行修復(fù)時(shí)，需要通過賠償性責(zé)任來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)生態(tài)服務(wù)期間功能的損害和不能修復(fù)的損害的賠償，就是一個(gè)純粹的賠償問題。在早期的行政法律規(guī)范中，“責(zé)令賠償損失”也是一種重要的行政命令形式得到廣泛適用，因此也有學(xué)者主張?jiān)谖磥淼纳鷳B(tài)環(huán)境救濟(jì)時(shí)適用“不能修復(fù)時(shí)責(zé)令賠償”的行政命令形式。(29)參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，《法學(xué)論壇》2017年第3期。不過，賠償責(zé)任與停止生態(tài)侵害行為責(zé)任、消除違法行為的不良影響、進(jìn)行生態(tài)修復(fù)有著本質(zhì)區(qū)別，賠償是不能履行法律義務(wù)的一種金錢的替代，需要換算成多少金錢來進(jìn)行替代，需要一個(gè)雙方協(xié)商或司法的程序來進(jìn)行確定，而不能由行政機(jī)關(guān)通過單方的行政命令等行政職權(quán)行為來進(jìn)行決定。第二，補(bǔ)救性行政命令是行政機(jī)關(guān)單方所作出的一種行政決定行為，可能存在對(duì)問題考慮不周和對(duì)行政相對(duì)人利益考量不充分的情況。

(2)行政處罰和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的優(yōu)點(diǎn)和缺陷

行政處罰具有行政救濟(jì)的及時(shí)性的優(yōu)點(diǎn)，并且，運(yùn)用行政處罰中的行政罰款這一處罰手段，將生態(tài)環(huán)境損害納入行政罰款數(shù)額確定的考量范圍，能夠彌補(bǔ)行政命令不能解決對(duì)生態(tài)服務(wù)期間功能損害和永久性生態(tài)功能損害賠償問題。然而，用行政處罰來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)在法理和實(shí)踐上都存在困境和問題。第一，在法理上，行政處罰是一種懲罰性的責(zé)任形態(tài)，不是一種救濟(jì)性和補(bǔ)救性的責(zé)任形態(tài)，這種差別雖然具有相對(duì)化的趨勢(shì)，但區(qū)分仍然存在。第二，避免生態(tài)環(huán)境損害的擴(kuò)大和對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的最為重要的任務(wù)，但針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的處罰在這兩方面都不能發(fā)揮出功能。第三，行政處罰也是行政機(jī)關(guān)單方面的行為，存在對(duì)行政相對(duì)人利益考量不充分的問題。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是政府所發(fā)起和主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式，同時(shí)又采用了民法的方法。這一制度一方面發(fā)揮生態(tài)環(huán)境主管部門專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，另一方面也試圖避免傳統(tǒng)行政單方強(qiáng)制性行為所帶來的弊端。這一制度在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的優(yōu)點(diǎn)是比較明顯的。然而，這一救濟(jì)路徑也有其不足之處。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害方面的及時(shí)性不能保證。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的制度支撐是民事侵權(quán)制度，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，政府作為索賠權(quán)利人先與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，如果磋商成功達(dá)成賠償協(xié)議，通過司法確認(rèn)后此賠償協(xié)議即可強(qiáng)制執(zhí)行，如果磋商未果，再轉(zhuǎn)入民事訴訟程序。磋商和訴訟程序很難保證及時(shí)而有效率地對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。其次，受制于行政機(jī)關(guān)有限的人力物力和地方保護(hù)主義的負(fù)面影響，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用中存在選擇性適用的現(xiàn)象。

(三)多路徑并存的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系的合理性

通過以上行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的比較分析和行政救濟(jì)中各種救濟(jì)路徑的比較分析可以得出結(jié)論是，每一種救濟(jì)路徑都有其優(yōu)點(diǎn)，也有其不足之處，沒有一種救濟(jì)路徑是萬能和無不利因素的。多種救濟(jì)路徑并存的多元救濟(jì)體系就成為世界各國(guó)建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度的一種必然選擇,在具體的模式選擇上，歐盟和美國(guó)選擇了各具特點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式。

1.歐盟的行政主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)模式

歐盟所采用的是一種行政主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害多元救濟(jì)模式。當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，行政主管部門運(yùn)用其職權(quán)，可以要求作為責(zé)任主體的經(jīng)營(yíng)主體采取措施預(yù)防、避免和減少生態(tài)環(huán)境損害，要求作為責(zé)任主體的經(jīng)營(yíng)主體采取措施進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，行政主管部門也可以自己采取措施來預(yù)防、避免、減少生態(tài)環(huán)境損害，或者進(jìn)行生態(tài)修復(fù)并要求責(zé)任主體提供經(jīng)濟(jì)上的擔(dān)保。(30)參見竺效：《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究》，法律出版社2016年版，第8～25頁。當(dāng)行政主管部門自己采取措施對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救后，行政部門可以向作為責(zé)任主體的經(jīng)營(yíng)者追索相關(guān)費(fèi)用，這種追索包括通過訴諸法院的司法救濟(jì)的方式在內(nèi)。(31)參見陶建國(guó)：《德國(guó)〈環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法〉評(píng)介及啟示》，《中國(guó)環(huán)境干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期；同上注，竺效書，第8～25頁。針對(duì)行政主管部門不依法履行救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害職責(zé)的情形，環(huán)保組織可以通過行政公益訴訟的方式進(jìn)行間接的救濟(jì)。可見，歐盟的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式是以行政命令主導(dǎo)、輔之以司法救濟(jì)的多元救濟(jì)模式。

2.美國(guó)的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)并重的多元救濟(jì)模式

美國(guó)采取的是行政救濟(jì)和司法救濟(jì)并重的多元救濟(jì)體系。當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，聯(lián)邦或州作為管理自然資源的受托人，有權(quán)要求責(zé)任人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，責(zé)任以環(huán)境恢復(fù)為主要目標(biāo)。(32)參見任世丹：《美國(guó)的生態(tài)損害賠償制度》，《世界環(huán)境》2010年第3期。根據(jù)美國(guó)《超級(jí)基金法》的規(guī)定，對(duì)于進(jìn)入土地修復(fù)清理目錄的場(chǎng)地，經(jīng)過授權(quán)的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署等聯(lián)邦或州的機(jī)構(gòu)有權(quán)先行采取清理污染、修復(fù)行動(dòng)及其相關(guān)的執(zhí)法行動(dòng)，并有權(quán)就上述行動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用向責(zé)任主體進(jìn)行追償。(33)參見李晨光：《生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式探析》，載張仁善主編：《南京大學(xué)法律評(píng)論》(2017年春季卷)，法律出版社2017年版。除了美國(guó)《超級(jí)基金法》所規(guī)定的這種以行政為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度外，美國(guó)《清潔水法》、美國(guó)《清潔空氣法》等法律還規(guī)定了通過高額的行政罰款、和解制度等手段來對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。高額的環(huán)境罰款制度是美國(guó)環(huán)境執(zhí)法的一個(gè)顯著的特點(diǎn)，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)在制定處罰規(guī)則的時(shí)候綜合運(yùn)用了威懾理論、行為理論和經(jīng)濟(jì)理論，根據(jù)違法者的違法動(dòng)機(jī)設(shè)定威懾性罰款額。EPA開發(fā)了一套模型和軟件來評(píng)估違法企業(yè)的違法收益和成本，其主要包含六個(gè)模型，其中的兩個(gè)模型是與生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)相關(guān)的，即一個(gè)計(jì)算補(bǔ)償環(huán)境項(xiàng)目(SEP)支出成本的模型PROJECT,還有一個(gè)針對(duì)超級(jí)基金項(xiàng)目的計(jì)算污染場(chǎng)地清理成本的模型CASHOU。(34)參見張建宇、嚴(yán)厚福、秦虎編譯：《美國(guó)環(huán)境執(zhí)法案例精編》，中國(guó)環(huán)境出版社2013年版，第43頁。在美國(guó)，超過一定額度的罰款需要起訴到法院，由法院來裁決是否處罰，環(huán)保主管部門也可與責(zé)任主體達(dá)成和解協(xié)議，責(zé)任主體通過環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目，實(shí)施約定的行為來免除或減輕相應(yīng)的處罰。(35)參見上注，張建宇、嚴(yán)厚福、秦虎編譯書，第45～62頁。如果聯(lián)邦或州的環(huán)保機(jī)構(gòu)不履行職責(zé)或起訴責(zé)任主體，環(huán)保組織或其他利害關(guān)系人也可以根據(jù)公民訴訟的條款將責(zé)任主體起訴至法院?？傊?，美國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)是多路徑的、靈活的，除了損害自然資源的直接的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)外，其訴諸司法的高額的罰款制度、和解制度等也在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中扮演著重要的角色。

從歐盟和美國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度及其實(shí)踐可以看出，雖然它們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的具體路徑選擇各具特色，存在許多差異，但多路徑并存的救濟(jì)模式是其共同的特征?；诓煌臍v史傳統(tǒng)、司法制度等因素，它們選擇了不同的具體救濟(jì)模式，且各種救濟(jì)方式的分工配合各具特色。這也與筆者于本文中對(duì)各種救濟(jì)路徑進(jìn)行比較分析所得出的結(jié)論是一致的。多路徑并存的救濟(jì)模式也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式的理性選擇。

四、生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)在多路徑并存的救濟(jì)模式中的角色定位

現(xiàn)代的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式是一個(gè)多種救濟(jì)路徑并存的救濟(jì)模式。由于生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)是一個(gè)多層面的復(fù)雜任務(wù)，需要分析在不同的救濟(jì)層面上各種具體救濟(jì)方式的適用性，從而明確生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式中的角色定位。

1.在應(yīng)急性救濟(jì)方面

當(dāng)已發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或具有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，首先要進(jìn)行應(yīng)急性和預(yù)防性的救濟(jì)，即停止相關(guān)的違法行為、采取措施避免更大的損害、采取消除危險(xiǎn)或排除妨礙的措施等。這種應(yīng)急性和預(yù)防性的救濟(jì)措施需要在第一時(shí)間及時(shí)和快速地采取，方能達(dá)到有效救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的效果。補(bǔ)救性的環(huán)境行政命令在應(yīng)急性救濟(jì)方面具有天然的適應(yīng)性，是司法救濟(jì)和其它行政救濟(jì)方式所不能比擬的。因此，在應(yīng)急性救濟(jì)方面，補(bǔ)救性的行政命令應(yīng)當(dāng)充當(dāng)主導(dǎo)性角色，并且，鑒于應(yīng)急性救濟(jì)的急迫性，行政機(jī)關(guān)可以要求責(zé)任主體采取措施或直接采取代履行的方式來實(shí)施本應(yīng)當(dāng)由責(zé)任主體實(shí)施的行為內(nèi)容，環(huán)境民事公益訴訟的救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度可以擔(dān)當(dāng)補(bǔ)充性的角色。具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在政府采取應(yīng)急救濟(jì)措施的費(fèi)用追償方面能起到其作用，而環(huán)境民事公益訴訟在政府不履行其職責(zé)時(shí)可以起到補(bǔ)充的效果。

2.在生態(tài)修復(fù)及替代性修復(fù)方面

將受到損害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀是最有效也是最重要的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方法，生態(tài)修復(fù)也因此成為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的核心和重點(diǎn)。首先，生態(tài)修復(fù)是一種行為責(zé)任，其第一責(zé)任主體是造成生態(tài)環(huán)境損害的主體。其次，生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行、宜早不宜遲的活動(dòng)。最后，生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)具有高度技術(shù)性的復(fù)雜工程，需要專業(yè)的人員、技術(shù)及資源予以支持。基于上述特點(diǎn)，當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，行政主管部門運(yùn)用行政命令手段來進(jìn)行救濟(jì)是第一選擇，而將高技術(shù)性內(nèi)容的修復(fù)活動(dòng)轉(zhuǎn)交司法機(jī)關(guān)來判令執(zhí)行，只是在行政救濟(jì)失靈的情況下的一種補(bǔ)充。因此，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用行政命令的方式，要求造成生態(tài)環(huán)境損害的相關(guān)主體提出生態(tài)修復(fù)或替代性修復(fù)的技術(shù)方案，經(jīng)過審核同意后監(jiān)督造成生態(tài)環(huán)境損害的主體實(shí)施生態(tài)修復(fù)方案或替代性的修復(fù)方案。在預(yù)算支持的前提下，行政機(jī)關(guān)也可以采取代履行的方法，自己?jiǎn)?dòng)生態(tài)修復(fù)或替代性修復(fù)的方案?？梢姡谏鷳B(tài)修復(fù)和替代性修復(fù)方面，行政機(jī)關(guān)的行政命令也應(yīng)當(dāng)充當(dāng)主導(dǎo)性的角色。具體來講，在行政機(jī)關(guān)不啟動(dòng)生態(tài)修復(fù)職責(zé)時(shí)通過民事公益訴訟制度直接起訴造成生態(tài)損害的主體，或通過行政公益訴訟起訴承擔(dān)職責(zé)的行政主管機(jī)關(guān)，環(huán)境公益訴訟制度可以充當(dāng)重要的補(bǔ)充和監(jiān)督作用。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度只在生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的追償方面能夠擔(dān)當(dāng)補(bǔ)充作用，但這種費(fèi)用追償只有在修復(fù)實(shí)施完或修復(fù)的技術(shù)方案確定后方能進(jìn)行。

3.在金錢替代生態(tài)修復(fù)方面

用金錢賠償替代生態(tài)修復(fù)的本質(zhì)是將生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)化成了賠償問題。這與已經(jīng)完成生態(tài)修復(fù)或已經(jīng)確定了生態(tài)修復(fù)的具體方案后追償生態(tài)修復(fù)費(fèi)用有所不同。在已經(jīng)完成了生態(tài)修復(fù)或已經(jīng)確定了生態(tài)修復(fù)的具體方案的情況下，對(duì)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的追償是事后的；用金錢替代生態(tài)修復(fù)則是在未進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或未確定生態(tài)修復(fù)的具體方案時(shí)就通過特定的程序確定一個(gè)賠償數(shù)額來替代生態(tài)修復(fù)的責(zé)任。在不可修復(fù)的大氣污染和流動(dòng)水污染的情形下，運(yùn)用虛擬治理成本的評(píng)估方法所計(jì)算的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用與生態(tài)修復(fù)甚至沒有直接的關(guān)聯(lián)性?？梢?，在發(fā)生生態(tài)損害后而沒有或不可能進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的情況下運(yùn)用金錢來替代生態(tài)修復(fù)，需要一個(gè)公開、公正、雙方協(xié)商或者質(zhì)證的程序來確定賠償數(shù)額。在此方面，采用單方的行政命令或行政處罰都是不適宜的，將行政協(xié)商與民事訴訟相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度能夠起到主導(dǎo)性的作用，在行政機(jī)關(guān)未啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的情況下，環(huán)境民事公益訴訟制度可以進(jìn)行有效的補(bǔ)充。

4.在不能修復(fù)的功能賠償方面

在修復(fù)不能彌補(bǔ)的期間功能損害和不能進(jìn)行修復(fù)的永久性功能損害方面，是一個(gè)純粹的賠償問題。如前所述，在此方面，單方性的行政命令不應(yīng)采用，將行政協(xié)商與民事訴訟相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度能夠扮演主導(dǎo)性的作用，環(huán)境民事公益訴訟可以進(jìn)行有效補(bǔ)充。

總之，生態(tài)損害救濟(jì)方式的選擇必須具有針對(duì)性，在應(yīng)急性救濟(jì)和生態(tài)修復(fù)及替代性修復(fù)方面，補(bǔ)救性的行政命令都是最適宜的選擇；在金錢性替代生態(tài)修復(fù)方面和生態(tài)功能的賠償方面，不適宜采用補(bǔ)救性行政命令的方式，而適宜采用行政協(xié)商和民事訴訟相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主導(dǎo)的方式。在行政機(jī)關(guān)不履行其生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的職責(zé)的情況下，社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)可以通過環(huán)境民事公益訴訟的方式直接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)也可以通過檢察建議并結(jié)合行政公益訴訟的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)來間接對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)。

五、結(jié) 論

在大陸法系國(guó)家的行政法學(xué)理論中，行政命令是一種具有重要理論地位和實(shí)踐功能的基礎(chǔ)性行為。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的公益性和具有高度技術(shù)性的特點(diǎn)，決定了行政命令救濟(jì)能夠在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中發(fā)揮重要的功能。現(xiàn)有的理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，沒有一種救濟(jì)路徑能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害進(jìn)行全方位和有效的救濟(jì)，因此需要建構(gòu)一個(gè)多路徑并存的救濟(jì)體系。在我國(guó)未來的多路徑并存的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中，應(yīng)當(dāng)確立和規(guī)范行政命令救濟(jì)在應(yīng)急性救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)及替代性修復(fù)方面的主導(dǎo)地位。我國(guó)未來的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度，除了進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度外，還需要進(jìn)一步確立和規(guī)范行政命令在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的運(yùn)用。只有這樣，方能建構(gòu)起符合我國(guó)國(guó)情的全方位和有效的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系。