劉 勇 劉 浩（廣東省司法廳）

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的司法行政機(jī)關(guān)將承擔(dān)相應(yīng)的行政復(fù)議工作。而在此之前，原國務(wù)院法制辦已經(jīng)部署部分省市開展行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，涉及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革也有了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，行政復(fù)議體制改革中的重點(diǎn)——復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置要相對(duì)中立于其他政府部門，由此來保障行政復(fù)議的監(jiān)督和糾錯(cuò)功能得到實(shí)現(xiàn)。本文通過分析我國行政復(fù)議體制改革實(shí)踐，對(duì)比我國臺(tái)灣地區(qū)行政訴愿審議委員會(huì)、日本行政不服審查會(huì)、英國行政裁判所等機(jī)構(gòu)設(shè)置，在借鑒境外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個(gè)問題，對(duì)機(jī)構(gòu)改革大背景下我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出幾點(diǎn)建議。

一、問題的提出

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），《改革方案》明確了原國務(wù)院法制辦與原司法部重新組建新的司法部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)行政復(fù)議和應(yīng)訴。對(duì)此，專家學(xué)者對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了解讀，中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波認(rèn)為，行政復(fù)議體制改革應(yīng)該向相對(duì)統(tǒng)一、權(quán)威、中立的方向去發(fā)展；司法行政機(jī)關(guān)在指導(dǎo)行政復(fù)議的過程中如何定位以及國家整體性的行政復(fù)議體制改革方向需要研究①王夢(mèng)遙：《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將重組司法部 專家：有積極意義也有挑戰(zhàn)|政解》，http://www.bjnews.com.cn/news/2018/03/13/478830.html，最后訪問時(shí)間為2018年6月28日。。各地的機(jī)構(gòu)改革也基本與中央的改革方案一致，重新組建的司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了相應(yīng)的行政復(fù)議和應(yīng)訴職責(zé)。而之前，北京市、山東省、浙江省以及廣東中山、佛山等省市已經(jīng)開展了行政復(fù)議改革試點(diǎn)工作，在成立行政復(fù)議委員會(huì)、集中行政復(fù)議權(quán)以及開展行政復(fù)議程序創(chuàng)新等方面進(jìn)行探索，取得積極成效。

二、黨和國家機(jī)構(gòu)改革及行政復(fù)議體制改革的背景

（一）機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議的影響

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《決定》明確提出要構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”②《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后訪問時(shí)間為2018年6月28日。。由此，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大幕正式拉開，其涉及面之廣、力度之深，也是在歷次機(jī)構(gòu)改革中罕見的。

重新組建司法部的主要職責(zé)之一就是“承辦申請(qǐng)國務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件工作。指導(dǎo)、監(jiān)督全國行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，負(fù)責(zé)行政復(fù)議和應(yīng)訴案件辦理工作”③參見中華人民共和國司法部官方網(wǎng)站，http://www.moj.gov.cn/organization/node_jgzn.html，最后訪問時(shí)間為2019年3月12日。?！陡母锓桨浮穼?duì)地方機(jī)構(gòu)改革的要求是“機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)”，因此，省級(jí)以下各地政府機(jī)構(gòu)改革過程中，原政府法制機(jī)構(gòu)也與司法行政機(jī)關(guān)整合，重新組建地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)。這次機(jī)構(gòu)改革也帶來了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的整合，改革之前，政府法制機(jī)構(gòu)作為各級(jí)政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)行政復(fù)議工作；改革之后，司法行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。如果司法行政機(jī)關(guān)本身作為被申請(qǐng)人，此時(shí)如向同級(jí)政府提出行政復(fù)議，在操作層面上，就會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與被申請(qǐng)人同一的現(xiàn)象，在這種情況下如何保證案件的公正審理是值得研究的問題。

《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！币罁?jù)上述法條，對(duì)司法部的具體行政行為不服的，由司法部自己作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是符合法律規(guī)定的。但是一直以來國務(wù)院裁決是由原國務(wù)院法制辦具體負(fù)責(zé)，按照機(jī)構(gòu)改革的要求，如對(duì)司法部的復(fù)議決定不服，申請(qǐng)國務(wù)院裁決，在操作層面上，還會(huì)再由司法部作出具體裁決，如何解決好這一問題值得思考。

機(jī)構(gòu)改革之前，各地的行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了多年，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖然此次機(jī)構(gòu)改革方案并沒有具體涉及，但機(jī)構(gòu)改革方案在深化地方機(jī)構(gòu)改革的要求中提出“允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”④中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后訪問時(shí)間為2018年6月28日。。那么，地方機(jī)構(gòu)改革在推進(jìn)過程中，或者在機(jī)構(gòu)改革后如何繼續(xù)推進(jìn)行政復(fù)議體制改革工作，成為我們要研究的問題。各地的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，雖然以相關(guān)文件為依據(jù)，但是法律依據(jù)依然欠缺，在《行政復(fù)議法》修改暫無確定時(shí)間表的情況下，如果在機(jī)構(gòu)改革后的實(shí)際工作運(yùn)行中，能夠盡快考慮行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，將避免產(chǎn)生上述沖突問題，同時(shí)也能推進(jìn)行政復(fù)議體制改革向縱深發(fā)展。

（二）行政復(fù)議體制改革的地方實(shí)踐

多年來，關(guān)于行政糾紛的解決，我國一直存在“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為行政復(fù)議的功能沒有得到有效發(fā)揮。因此，圍繞著行政復(fù)議體制改革，國家一直在進(jìn)行著積極探索，鼓勵(lì)各地開展試點(diǎn)工作。2006年，國務(wù)院召開全國行政復(fù)議座談會(huì)，提出“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)”；2008年9月16日，原國務(wù)院法制辦公室下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，明確在北京等8個(gè)地區(qū)開展試點(diǎn)；2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確提出“探索開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)”；2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”的要求，《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）〉的通知》明確提出“改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”。各地的改革試點(diǎn)工作采取的模式主要有以下兩種。

一是集中行政復(fù)議權(quán)模式。此種模式就是將行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一集中到行政復(fù)議委員會(huì)行使。山東省、浙江省等地采用的此種模式。山東省于2009年通過修改《山東省行政復(fù)議條例》，作出“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，市、縣兩級(jí)政府可以集中行使復(fù)議職權(quán)”的規(guī)定。按照“一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”的改革目標(biāo)推進(jìn)集中行政復(fù)議職權(quán)工作。浙江省提出了整合行政復(fù)議職能、設(shè)立行政復(fù)議局、健全行政復(fù)議工作機(jī)制的改革思路，并在義烏市等三地開展試點(diǎn)，浙江省政府本級(jí)也同步進(jìn)行改革試點(diǎn)。2017年，浙江省出臺(tái)《浙江省人民政府關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見》，通過設(shè)立行政復(fù)議局“一個(gè)口子”對(duì)外的做法，原則上由本級(jí)政府統(tǒng)一受理，行政復(fù)議決定以本級(jí)政府名義作出。

二是引入外部人士參與模式。此種模式是通過吸收專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等外部人士加入行政復(fù)議委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究重大疑難行政復(fù)議案件和行政復(fù)議重大問題，對(duì)案件形成處理決定或者形成意見供行政復(fù)議機(jī)構(gòu)參考。北京市、上海市等地采用的是此種模式。早在2007年，北京市作為全國第一批試點(diǎn)單位就率先設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)審議北京市政府重大疑難行政復(fù)議案件和研究行政復(fù)議工作的重大問題，其中由專家學(xué)者、律師等擔(dān)任非常任委員，委員會(huì)主要提供意見供行政復(fù)議機(jī)構(gòu)參考；2011年，上海市也開展了行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作，吸收高校法學(xué)教授、政府部門實(shí)務(wù)專家、執(zhí)業(yè)律師等擔(dān)任行政復(fù)議委員會(huì)非常任委員，上海市的改革試點(diǎn)工作更加突出委員的獨(dú)立性和決定權(quán)，委員投票形成的審議意見，復(fù)議機(jī)構(gòu)不得改變，必須據(jù)此制作審議報(bào)告，報(bào)復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定。

此兩種模式各有優(yōu)劣，第一種模式的優(yōu)點(diǎn)是集中了行政復(fù)議權(quán)，能夠集中人力物力辦理復(fù)議案件，提高行政復(fù)議效率，避免有些部門長期無案可辦、有些部門辦案人手不足的局面。缺點(diǎn)是與現(xiàn)行法律的復(fù)議管轄制度相沖突，合法性不足。第二種模式的優(yōu)點(diǎn)是有利于保障行政復(fù)議的中立性、公開性，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力。缺點(diǎn)是外部人士往往缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，沒有足夠的精力和時(shí)間處理案件，導(dǎo)致案件處理的公正性、合理性得不到保障。

各地進(jìn)行了大量行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，試點(diǎn)成果也得到積極評(píng)價(jià)。機(jī)構(gòu)改革后，各地也應(yīng)當(dāng)重視行政復(fù)議體制改革的試點(diǎn)成果，為下一步行政復(fù)議體制改革提供一個(gè)可行方案。在早前已開展行政復(fù)議改革試點(diǎn)的地區(qū)，在本次機(jī)構(gòu)改革過程中都盡量對(duì)行政復(fù)議體制改革進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮，對(duì)已開展的行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)成果進(jìn)行了保存和延續(xù)。比如，新組建的浙江省司法廳在廳機(jī)關(guān)本級(jí)保留了“行政復(fù)議局”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，下設(shè)四個(gè)處室承擔(dān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作職能。而之前未開展行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)的地區(qū)，則可以在借鑒已試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和職能融合的背景探索開展行政復(fù)議體制改革的新實(shí)踐。

三、比較視野下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置

與我國大陸地區(qū)行政復(fù)議制度相比，境外行政復(fù)議制度各有特色，德國、美國、英國、日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)等境外行政復(fù)議體制，基本呈現(xiàn)出了越來越強(qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和公正性的共同性規(guī)律⑤參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。本文將對(duì)我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)、日本行政不服審查會(huì)、英國行政裁判所的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行梳理，期望從比較分析的視角，學(xué)習(xí)借鑒境外先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，從而為我國雙重改革背景下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問題提供一些啟示或者借鑒。

（一）臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)

臺(tái)灣地區(qū)行政法所稱“訴愿”，從廣義上講，是指人們因有瑕疵之行政處分，而向該管轄機(jī)關(guān)請(qǐng)求予以救濟(jì)之行為⑥翁岳生：《行政法（2000下冊(cè)）》，中國法制出版社2002年第1版，第1234頁。。1998年修正的“訴愿法”第52條規(guī)定：“各機(jī)關(guān)辦理訴愿事件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會(huì)，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會(huì)委員，由本機(jī)關(guān)高級(jí)職員及遴聘社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任之；其中社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于二分之一，訴愿委員會(huì)組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之?！睆呐_(tái)灣訴愿審議委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，該機(jī)構(gòu)是政府的下轄機(jī)關(guān)，比如臺(tái)北市訴愿審議委員會(huì)為臺(tái)北市政府下轄的具有獨(dú)立編制的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，保證了訴愿審議委員會(huì)在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立性；從其人員組成情況來看，規(guī)定組成人員應(yīng)具備法制專長，突顯了訴愿委員會(huì)的專業(yè)性及權(quán)威性；規(guī)定引入外部專業(yè)人士的參與并作出二分之一比例最低限要求，在個(gè)案中實(shí)行回避制度，這些很好地保證了委員會(huì)構(gòu)成上的中立性⑦金成波、覃慧：《我國臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)研究——兼談對(duì)我國大陸地區(qū)復(fù)議制度改革的啟示》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。；此外，從訴愿管轄權(quán)的角度來看，臺(tái)灣地區(qū)訴愿法第4條規(guī)定了列舉管轄，其中規(guī)定“不服縣（市）政府所屬各機(jī)關(guān)之行政處分者，向縣（市）政府提起訴愿；不服縣（市）政府所屬各級(jí)機(jī)關(guān)之行政處分者，向省政府提起訴愿；不服省政府所屬各級(jí)機(jī)關(guān)之行政處分者，向省政府提起訴愿”，由此可以看出，臺(tái)灣地區(qū)的訴愿管轄，采取了相對(duì)集中的方式，與訴愿委員會(huì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置于政府的情況相匹配。

（二）日本審理員制度和行政不服審查會(huì)

日本行政不服審查制度，是指對(duì)于行政廳的處分不服的國民，可以向有權(quán)行政機(jī)關(guān)（審查廳）提出不服申訴，由審查廳審查裁決實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)的程序⑧參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。日本行政不服審查制度經(jīng)過了改革修法的一系列過程，舊《行政不服審查法》規(guī)定，在處分廳有上級(jí)行政廳時(shí)，向該處分廳的上一級(jí)行政廳提起審査請(qǐng)求，該規(guī)定由上級(jí)機(jī)關(guān)作為審查機(jī)關(guān)即審查廳，在理論上由于上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系易因庇護(hù)而缺乏對(duì)行政相對(duì)人的公正性⑨參見馬玉潔：《日本行政不服審查法的最新修改》，《日本法研究》，2016年第2卷，第125～126頁。；此外舊法對(duì)于審查廳內(nèi)部從事審查工作人員并無相關(guān)資格條件要求，審查人員獨(dú)立性缺失。2014年，日本修改了《行政不服審查法》，在審查機(jī)關(guān)設(shè)置方面作了重大調(diào)整，即引入了行政不服審查委員會(huì)作為咨詢決策機(jī)構(gòu)。新法規(guī)定，總務(wù)省設(shè)立行政不服審查委員會(huì)，地方也有設(shè)置相當(dāng)于行政不服審查委員會(huì)的附屬機(jī)關(guān)的義務(wù)。總務(wù)省設(shè)置的行政不服審查委員會(huì)由具有法律或者行政學(xué)識(shí)的9名委員組成，專業(yè)性較強(qiáng)。行政不服審查委員會(huì)相對(duì)于作出行政處分的行政廳和其上級(jí)的審理廳，屬于獨(dú)立的第三方，設(shè)在總務(wù)省的屬性表明其具有獨(dú)立性、中立性。行政不服審查委員會(huì)屬于咨詢機(jī)關(guān)，其對(duì)于審理廳的咨詢答復(fù)并不具有強(qiáng)制拘束力，審理廳的最后裁決不一致時(shí)附上說明即可。行政不服審查委員會(huì)制度的引入，旨在強(qiáng)化行政不服審查工作的專業(yè)性和中立性。

（三）英國行政裁判所

早期的英國行政裁判所制度是指由行政機(jī)關(guān)設(shè)立的行政裁判所來對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁判的制度。而在2007年以后，隨著英國憲政改革的推進(jìn)，行政裁判所制度發(fā)生根本性的變革，行政裁判所成為完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，是指設(shè)立在普通法院之外的、由議會(huì)立法設(shè)立的用以解決行政爭(zhēng)議及其他爭(zhēng)議的司法機(jī)構(gòu)⑩李妙奇：《英國裁判所制度對(duì)我國復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的啟示》，《法制與社會(huì)》，2008年第6期。。早期的英國行政裁判所在獨(dú)立性方面存在較大問題：一方面是由于其由行政機(jī)關(guān)設(shè)立，政府各部門皆可主辦，其出身便自帶偏向?qū)傩?，影響了裁判所的公正性；另一方面是行政裁判所的?jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、人員等運(yùn)作都基本從屬于其設(shè)立機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和裁判所成員常常被看作是政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)階段前后相聯(lián)的整體，從而嚴(yán)重影響了裁判所的獨(dú)立性?鄭軍、王小紅：《英國行政裁判所的改革歷程及其啟示——兼論我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的建立和完善》，《中國行政管理學(xué)會(huì)會(huì)議論文集》，“中國特色社會(huì)主義行政管理體制”研討會(huì)暨中國行政管理學(xué)會(huì)第20屆年會(huì)，2012年2月2日。。改革之后的英國行政裁判所，已經(jīng)成為了獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置呈現(xiàn)出了三個(gè)方面的的特點(diǎn)：一是司法化，英國行政裁判所完全獨(dú)立于行政權(quán)?參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。，是具備司法屬性的裁決機(jī)構(gòu)；二是獨(dú)立性，所有的裁判所都在女王法院和裁判所服務(wù)體系下，不再由其所屬的部長監(jiān)督，保證了裁判所體系的獨(dú)立性?參見朱華闊：《從英國行政裁判所的發(fā)展看行政復(fù)議制度的完善》，《綿陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第6期。；三是專業(yè)化，裁判所的人員包括法律人員、非法律人員以及行政工作人員。然而，在實(shí)踐中，因?yàn)樾姓门兴痉ɑ男再|(zhì)及程序要求，裁判效率較低，英國政府出于成本和效率的考慮，在2013年至2014年又在社會(huì)保障案件中引入了行政復(fù)議。此處的行政復(fù)議，是介于政府行政行為與行政裁判所裁判之間的必經(jīng)程序，是為緩解英國行政裁判所制度案件量大裁決緩慢的實(shí)踐探索，其實(shí)，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查，主要是公民個(gè)人請(qǐng)求政府重新審視自己的行為并期待其作出新的決策?參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。由此，我們可以看出，在英國行政裁判所司法化之后，英國政府對(duì)行政行為又產(chǎn)生了新的內(nèi)部監(jiān)督方式，行政復(fù)議基于審理高效、程序便利、成本更低等優(yōu)勢(shì)應(yīng)運(yùn)而生。

我國行政復(fù)議體制改革過程中，多地的改革實(shí)踐都在結(jié)合地方實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒了境外先進(jìn)制度，在行政復(fù)議委員會(huì)的建立等方面進(jìn)行吸收與再創(chuàng)新?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進(jìn)路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。從我國大陸地區(qū)的行政復(fù)議體制改革實(shí)踐情況來看，行政復(fù)議體制改革中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可以借鑒境外有益經(jīng)驗(yàn)，通過分析境外行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，從而厘清我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個(gè)問題，為我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置提供對(duì)比研究的基礎(chǔ)。

四、機(jī)構(gòu)改革背景下行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個(gè)問題

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置要從行政復(fù)議的權(quán)力屬性出發(fā)，在此基礎(chǔ)上再考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)具備什么要求，定性不一樣，考慮的問題也就不同。

（一）行政復(fù)議的定性

關(guān)于行政復(fù)議的權(quán)力屬性爭(zhēng)論已久，主要存在“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”和“準(zhǔn)司法權(quán)說”三種觀點(diǎn)。其中，“準(zhǔn)司法權(quán)說”當(dāng)前處于主流學(xué)說的地位?參見甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。在此，我們并不反對(duì)主流觀點(diǎn)，而是認(rèn)為行政復(fù)議體制改革不能忽視行政復(fù)議的行政權(quán)屬性，行政復(fù)議所具有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督功能不應(yīng)被忽視，行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是行政復(fù)議的基礎(chǔ)。正如學(xué)者所言，“根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定，我們認(rèn)為，這些規(guī)定才是行政復(fù)議權(quán)力最直接的最有力的憲法淵源”?楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，《法學(xué)評(píng)論》，2014年第4期。。那么，筆者認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的目標(biāo)不是要“另立山頭”，在現(xiàn)階段我國的行政復(fù)議還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督功能，不能如同英國行政裁判所那樣完全成為獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)。如果過分強(qiáng)調(diào)“司法化”，甚至要行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立于同級(jí)政府，那無異于多出一個(gè)“行政法院”，造成行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化，同時(shí)造成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制的缺失，也會(huì)由于程序的繁瑣造成效率低下，如前文所述英國政府在社會(huì)保障案件中重新引入行政復(fù)議就是典型的例證。因此，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序，行政訴訟作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督程序，二者要各司其職、并行不悖。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性

前文提出不能忽視行政復(fù)議的行政權(quán)屬性，行政復(fù)議的基礎(chǔ)是行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指其在行政系統(tǒng)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)該從內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的角度出發(fā)，具體可以從以下兩個(gè)方面著手。

一是行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使。機(jī)構(gòu)改革以后，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要是司法行政機(jī)關(guān)和部門的法制機(jī)構(gòu)，由于行政復(fù)議管轄規(guī)定造成行政復(fù)議權(quán)過于分散，復(fù)議機(jī)構(gòu)受到方方面面的束縛太多，不利于保障獨(dú)立性，由此導(dǎo)致對(duì)行政復(fù)議公正性的質(zhì)疑。因此，在行政復(fù)議體制改革中提出了“相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)”的改革方向。境外行政復(fù)議制度中，臺(tái)灣訴愿委員會(huì)的獨(dú)立設(shè)置與管轄制度，保障了行政訴愿管轄權(quán)的相對(duì)集中及人員的配備，且運(yùn)行良好?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進(jìn)路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。因此，在行政復(fù)議體制改革過程中，推進(jìn)行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使，一方面避免多頭管理，減少了上下級(jí)之間的干擾，保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，另一方面集中人力、物力、財(cái)力資源開展行政復(fù)議，解決了辦案人員少、穩(wěn)定性不足的問題，是提升行政復(fù)議公正性和辦案效率的有效措施。

二是加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。以往行政復(fù)議機(jī)構(gòu)常常被人詬病為“維持會(huì)”，這在某種程度上是由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威不足造成的，有些地方和部門對(duì)行政復(fù)議工作重視不夠，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)普遍處于弱勢(shì)地位。為此，一方面需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面保持行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性或者超然性地位，而實(shí)現(xiàn)其權(quán)威性，臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)由政府直接下轄、日本行政不服審查會(huì)設(shè)置在總務(wù)省，都在一定程度上表現(xiàn)出復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)超脫的地位，為其權(quán)威性提供了基礎(chǔ)；另一方面，行政復(fù)議既然有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的功能，要有效發(fā)揮這種監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)探索將行政復(fù)議與監(jiān)察追責(zé)機(jī)制相銜接，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一旦認(rèn)定具體行政行為違法失當(dāng)，除了作出相應(yīng)的行政復(fù)議決定，還可以根據(jù)案件情況，一并提請(qǐng)啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，能有效增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威，保障其依法獨(dú)立行使職權(quán)。

（三）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性

行政復(fù)議案件涉及到行政管理的方方面面，有些案件相當(dāng)復(fù)雜，從事行政復(fù)議工作的人員需要具備較強(qiáng)的法律素質(zhì)，也需要行政管理方面的經(jīng)驗(yàn)。然而，長期以來，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性問題并沒有得到足夠重視，雖然《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議人員的專業(yè)能力、培訓(xùn)也作了一般性的要求，但并無相關(guān)的職業(yè)資格規(guī)定。直到2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》中要求政府部門從事行政復(fù)議工作的人員必須通過國家法律職業(yè)資格考試。這項(xiàng)要求是行政復(fù)議工作專業(yè)化的新起點(diǎn)，在今后的工作中行政機(jī)關(guān)需要吸收大量專業(yè)法律人才從事行政復(fù)議工作。

推進(jìn)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的改革，集中人力辦理案件，可以打破以往部門的局限，讓行政復(fù)議人員接觸到更多類型的案件，一方面這將對(duì)辦案人員提出更高的要求，另一方面也有利于提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)化是有利的。此外，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)也要重視專家學(xué)者、律師等外部力量，發(fā)揮他們的專業(yè)性，提高辦案質(zhì)量。比如，在我國行政復(fù)議委員會(huì)改革實(shí)踐中，北京模式的行政復(fù)議委員會(huì)主要為復(fù)議工作提供專業(yè)知識(shí)上的協(xié)助，性質(zhì)上其更接近于咨詢機(jī)構(gòu)?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進(jìn)路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報(bào)告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。域外行政復(fù)議制度中，臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)引入外部專業(yè)人士不低于委員人數(shù)的二分之一，日本總務(wù)省行政不服審查會(huì)是由9名專業(yè)人士組成的咨詢機(jī)構(gòu)，都是為實(shí)現(xiàn)復(fù)議公正而引入專業(yè)人士參與行政復(fù)議的良策。當(dāng)然，按照行政復(fù)議專業(yè)化的走向要求，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，能夠獨(dú)立處理行政復(fù)議案件。因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)專家學(xué)者等外部力量不應(yīng)形成依賴，更不可借此來躲避責(zé)任。

五、對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

在雙重改革的背景下，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)注重其作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的定性，發(fā)揮其解決糾紛的功能定位，在機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性、專業(yè)性等方面著重考量。對(duì)此，筆者有如下三個(gè)方面的建議。

（一）相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)

設(shè)立專職行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，將分散在政府部門（實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門以外）的行政復(fù)議職責(zé)集中到本級(jí)政府統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)專業(yè)機(jī)構(gòu)辦專項(xiàng)工作、職業(yè)人員辦專項(xiàng)工作的改革目標(biāo)。省、市、縣三級(jí)政府一并推開，一步到位，打破原部分試點(diǎn)地區(qū)遇到的市改省縣不改，相關(guān)體制理不順，改革效果大打折扣的困境。通過整合行政復(fù)議職能，設(shè)立專職行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。各地可以參照山東省、浙江省的試點(diǎn)做法，整合集中行政復(fù)議職責(zé)后，增設(shè)行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，并按照“人隨職能走”的原則，將本級(jí)政府各部門原履行復(fù)議職責(zé)的編制和人員統(tǒng)籌劃歸本級(jí)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。各地可以參考司法部設(shè)立的行政復(fù)議和應(yīng)訴局以及浙江省機(jī)構(gòu)改革后“行政復(fù)議局”的設(shè)置模式，在本省成立復(fù)議局或相應(yīng)機(jī)構(gòu)。至于該機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系，筆者認(rèn)為也存在可以探討的空間。由于司法行政機(jī)關(guān)作為政府部門的屬性，在辦理同級(jí)行政復(fù)議時(shí)不具有超然的中立屬性，因此在理論上，筆者認(rèn)為各級(jí)政府可以保留“人民政府復(fù)議辦公室”的牌子，與設(shè)立在司法行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)“一套人馬、兩塊牌子”合署運(yùn)作，并對(duì)外代表本級(jí)政府開展行政復(fù)議工作，以此在形式上解決司法行政機(jī)關(guān)中立性不足的問題。

（二）成立行政復(fù)議委員會(huì)，理順行政復(fù)議委員會(huì)與專職行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系

在地方的行政復(fù)議體制改革實(shí)踐中，行政復(fù)議委員會(huì)發(fā)揮的咨詢作用毋庸置疑，其專業(yè)性理應(yīng)受到重視。在行政復(fù)議委員會(huì)多種試點(diǎn)運(yùn)行模式下，筆者更贊同采用上海市、北京市的試點(diǎn)模式，在前述已經(jīng)成立專職復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將行政復(fù)議委員會(huì)作為專業(yè)性的咨詢機(jī)構(gòu)，通過吸收專業(yè)人士作為委員會(huì)成員，構(gòu)建合議制的案件審議表決方式和程序，在重大疑難、專業(yè)性較強(qiáng)的行政復(fù)議案件中為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提供處理意見。為此，我們需要探討兩個(gè)問題以保障行政復(fù)議委員會(huì)在復(fù)議機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建中的專業(yè)性：一是要在行政復(fù)議委員會(huì)成員選擇上注重專業(yè)性和中立性考量指標(biāo)。對(duì)此境外行政復(fù)議制度的實(shí)踐有可值得參考或者借鑒的經(jīng)驗(yàn)，比如臺(tái)灣《訴愿法》規(guī)定訴愿委員會(huì)中的外部專業(yè)人士不低于二分之一。二是要根據(jù)案件分類或者職能定位理順行政復(fù)議委員會(huì)和專職復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系。專職復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在初期將會(huì)存在復(fù)議工作人員專業(yè)性不足的問題，需要通過一段時(shí)間的辦案經(jīng)驗(yàn)積累以及專業(yè)知識(shí)的更新培訓(xùn)。同時(shí)，在復(fù)議案件紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況下，需要行政復(fù)議委員會(huì)為其中較為復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的部分提供專業(yè)的咨詢意見。為此，一方面是要做好案件的分類篩選，明確需要由行政復(fù)議委員會(huì)提供專業(yè)意見的案件范圍；另一方面是要明確行政復(fù)議委員會(huì)專業(yè)意見的效力，對(duì)此行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)是否必須采信，當(dāng)與其意見不一致時(shí)的處理方式等。

（三）相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的例外

行政復(fù)議體制改革是綜合性的系統(tǒng)工程，筆者建議在相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意與行政管理體制相適應(yīng)，要考慮相關(guān)的例外情況。一是繼續(xù)保留國務(wù)院各部委的行政復(fù)議職責(zé)，但應(yīng)當(dāng)注意各部委內(nèi)部的分工回避。國務(wù)院作為中央政府，一般不宜、也難以處理大量具體行政事務(wù)，如果再將各部委的行政復(fù)議職責(zé)集中行使，工作量太大，反而不利于行政復(fù)議工作開展。二是實(shí)行垂直管理的行政機(jī)關(guān)，如果將行政復(fù)議權(quán)集中到地方政府設(shè)置的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)行使，不符合行政管理體制，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照現(xiàn)行的復(fù)議管轄模式，但可考慮在層級(jí)上集中到省級(jí)部門或者部委行使。三是司法行政機(jī)關(guān)的復(fù)議管轄。在機(jī)構(gòu)改革的背景下，如何解決好司法行政機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)的既是被申請(qǐng)人又是復(fù)議機(jī)構(gòu)的問題，需要予以重視，避免受到公正性質(zhì)疑。盡管《行政復(fù)議法》對(duì)國務(wù)院部委和省級(jí)人民政府的復(fù)議管轄規(guī)定存在類似情形，但那更多的是考慮到國務(wù)院作為中央政府不宜作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的特殊性。在制度設(shè)計(jì)上，還是應(yīng)當(dāng)盡量避免出現(xiàn)“自己成為自己案件的法官”這種現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，可以考慮參照目前《行政復(fù)議法》關(guān)于海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議管轄規(guī)定，對(duì)于地方司法行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。同時(shí)，對(duì)于司法部作出的行政復(fù)議決定，也不得再向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，只能提起行政訴訟。以此，來保證司法行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中的相對(duì)中立。

六、結(jié)語

在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，行政復(fù)議體制改革中的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置需要與機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)統(tǒng)籌考慮、綜合謀劃、融合思考，積極推廣運(yùn)用行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)成果和有益經(jīng)驗(yàn)，使行政復(fù)議體制改革向縱深推進(jìn)。此外，改革需要加強(qiáng)法治保障，為做到重大改革于法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改《行政復(fù)議法》，為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供法律依據(jù)。