高建新（江蘇省司法廳副廳長）

法治是法律之治、良法之治。黨的十九大報告強調，“以良法促進發(fā)展、保障善治”。這不僅表明了良法對于治國理政的重要性，也反映出良法建設任務的繁重。以良法的標準衡量，目前有的立法還不同程度存在著立法透明度、公眾參與度不夠，對責、權、利的配置不夠平衡和妥當，對多樣的實踐、多元的需求考慮不周的問題。公眾參與立法是公民政治參與的一部分，也是提高立法質量的客觀要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公眾參與立法工作，把公眾參與立法作為踐行立法民主和立法公開，保障立法質量和法律認同度的重要舉措，并對拓展人民有序參與立法途徑、健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制等提出了明確要求，公眾參與立法正成為公共生活“民主化”的一個重要標志，成為促進立法“民主化、科學化”的重要路徑選擇，被視作健全民主制度的重要實踐。

一、公眾參與行政立法的重大價值定位

隨著多種經濟成分共同發(fā)展和市場要素組織的發(fā)育壯大，社會結構、階層發(fā)生了許多新的變化，形成差異萬千的利益群體。同時，市場經濟、民主政治和多元社會的共同作用，促使人們價值觀念、認識水平和思維模式的革故鼎新，人們利益觀念和主體意識大為增強，個體尊嚴和人格權利尤須得到尊重。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，明確要求“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。公眾參與行政立法是習近平新時代中國特色社會主義法治思想的重大實踐，回應了當下完善社會治理體制的要求，通過廣泛吸收公眾參與行政立法的過程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，共同創(chuàng)造互動、協(xié)調、協(xié)商、對話、合作的新型行政法律制度。就實踐意義而言，行政立法中的公眾參與體現(xiàn)了以下三個方面的價值。

第一，公眾參與彰顯了合作行政鮮明導向。伴隨著改革開放的深化，公共領域治理面臨著許多新情況、新問題，單方性的政府治理模式已經很難有效回應現(xiàn)代復雜多變的社會治理現(xiàn)實。習近平總書記在中央政法工作會議上強調，要貫徹好黨的群眾路線，堅持社會治理為了人民，善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術新手段結合起來，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉。雖然現(xiàn)代行政借助“專家理性”“專家知識”可以化解部分社會治理難題，但在價值選擇領域，專家往往可能以自己的價值判斷代替立法者或大眾的集體選擇，會損害現(xiàn)代行政的民主價值。因此，唯有注重公眾在政府治理過程中的參與、合作，形成政民合作、政企合作、政社合作的機制，公眾的主體訴求才能獲得彰顯，政府治理的民主化危機才有可能獲得消解。

第二，公眾參與闡釋了柔性行政的價值內涵。傳統(tǒng)行政管理模式中，行政機關多以強制和命令的形式進行行政管理，行政相對人只能選擇遵守和服從。在現(xiàn)代民主行政理念、服務行政理念日漸發(fā)展的背景下，行政主體更應當樹立人本情懷，尊重人、關懷人、服務人，認真對待公民的權利和尊嚴。行政主體公信力的提升與政府治理效果的增強，所依賴的并非其強制手段，而是公民對行政的認同。在行政立法中強調公眾參與，顯然是增強行政手段的人性化和可接受性、提升行政認同度的重要方式，強調在政府治理過程中行政主體與公民間平等交流以平等對話、理性對話為先，很大程度上正是現(xiàn)代行政人性化、柔和化發(fā)展的一種體現(xiàn)。

第三，公眾參與凸顯了開放共享的發(fā)展理念?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎窡羰亲詈玫木??！闭卫硪_到“善治”的標準就必須使政府的活動置于“陽光”“路燈”之下，只有如此，行政權力才可以得到監(jiān)督、公民權利才可以獲得彰顯，政府治理過程中主體間的合作才會成為可能，社會資源才可以得到公正而有效的分配。公眾參與從形式與實質兩個層面有力回應了現(xiàn)代開放行政之內在訴求。就形式意義而言，公眾參與表現(xiàn)為行政主體與公民間一種平等的商談、對話過程，平等對話的順利展開，必須要求行政主體與公民之間擁有確保雙方對話目的之實現(xiàn)的足夠的信息共享，行政主體為公眾參與而向公民提供公共資訊的過程，就是推進開放行政的過程。就實質意義而言，公眾參與并非只是簡單地讓公民掌握一定政府信息或擁有與行政主體進行對話的資格，而是能夠通過這種對政府信息的知曉，在對話中實現(xiàn)實質性的權利，實現(xiàn)政府與社會之間的信息對流，達到彼此信任與合作的目標。

二、公眾參與行政立法的江蘇實踐

近年來，江蘇省在行政立法工作中，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，暢通利益訴求表達渠道，在最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心方面進行了積極的探索，取得了積極成效。一是堅持立法公開，保障公眾的知情權。每年向社會公開征集下一年度省政府規(guī)章項目建議，每件省地方性法規(guī)、規(guī)章草案都向社會公開征求意見，開門立法已經成為常態(tài)。二是建立完善意見征詢機制。凡是有重大分歧的草案都組織召開專家論證會，每件法規(guī)規(guī)章草案原則上都征求省政府法律顧問意見。將國家新的要求以及實踐中已創(chuàng)立且行之有效的專項咨詢制度入法固化并常態(tài)化，如公平競爭審查、性別平等咨詢評估、法律特殊保護群體意見征詢以及專業(yè)論證等，同時積極開展立法協(xié)商，注重聽取工商聯(lián)的意見，促進民營企業(yè)的平等保護。三是“走下去”和“請進來”相結合，廣泛聽取意見建議。每件法規(guī)規(guī)章草案都深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。建立政府立法基層聯(lián)系點制度，在全省選擇有代表性的基層政府、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位等作為立法基層聯(lián)系點，將聯(lián)系點建設成為集立法意見征詢、協(xié)助開展立法調研、法規(guī)規(guī)章實施情況反饋等功能于一體的綜合性基地，建立民意直通車。設立立法聽證室，對與群眾切身利益緊密相關、事關公民權利義務的法規(guī)規(guī)章的制定都通過公開舉辦立法聽證會的方式聽取各方利益代表的意見建議，實現(xiàn)立法聽證常態(tài)化、制度化。通過立體、多層次的公眾參與，從民意中把準立法方向、汲取營養(yǎng)，尋求全社會認同的立法“公約數(shù)”，畫出民心民愿的最大同心圓，努力使每一部地方性法規(guī)、規(guī)章都順乎時代的呼聲、符合人民的意愿、得到群眾的擁護。

但同時應該看到，目前公眾參與無論是具體實踐還是制度建設均存在著一些困難和問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。一是立法信息公開還不充分。立法信息公開沒有統(tǒng)一規(guī)范標準，如法規(guī)規(guī)章草案在起草階段公布征求意見時，大多只是公布草案文本和起草說明，對立法背景、依據(jù)、討論的過程以及各界對一些容易引起爭議的條款的意見建議較少公布，公眾得到的僅僅是一些零碎的、片面的信息，難以對立法作出全面、準確的評價。此外，近年來，微信、微博、手機移動端等逐漸成為人們獲取信息和表達觀點的重要平臺，但立法機關與新媒體合作還不多，有的與新媒體合作還停留在平臺接入的初始階段，宣傳形式單一，沒有解讀，沒有立法關注點引導，不能發(fā)揮新媒體在信息可讀性、話題設置和公眾互動方面的優(yōu)勢。二是公眾參與地方立法工作機制還不夠完善?，F(xiàn)行法律法規(guī)僅對擴大公眾參與、完善民主立法機制作了原則性規(guī)定，缺乏相應的配套制度。公眾參與地方立法的范圍、規(guī)則等沒有明確規(guī)定，沒有既定的、規(guī)范的程序可以依循；目前，公眾參與主要集中在立法項目草案的審查與修改階段，立法項目征集、立項、起草、清理階段的參與還沒有常態(tài)化、制度化；立法聽證大都抱有“搞一次就要搞好”的心態(tài)，聽證程序較為繁瑣、成本高，聽證陳述人遴選隨意性較大；公眾參與立法的反饋機制還沒有真正建立，一些意見為什么采納或為什么不采納，還缺乏有說服力的解釋和說明。三是公眾參與行政立法的范圍不夠廣。普通公眾對政治關注度不高，對法規(guī)規(guī)章與自身權益關聯(lián)度認識不夠，普遍對直接關系切身利益的具體事項比較關注，但對一些重大決策、重大制度等缺少參與的熱情，存在一種“事不關己，高高掛起”的心態(tài)以及“搭便車”的情結，導致公眾參與立法的程度低，參與不充分，參與的次數(shù)較少?，F(xiàn)在法規(guī)規(guī)章草案在政府審核階段基本上都通過網絡公開的方式向社會征求意見，但應者寥寥，社會公眾反饋極少，沒有形成公眾參與立法的積極氛圍。四是公眾參與立法的能力亟待增強。有效的公眾參與需要較為成熟的市民社會來支撐，需要較高的公民素質為基礎。但目前公眾整體法治意識還不夠強，包括參與立法在內的政治參與水平和能力都有待提升。同時，由于現(xiàn)有的公眾參與，大多還是以聽取公民個人的意見和建議為主，有時受個人知識水平和能力局限，很難提出高質量、有水平的意見建議，難以對立法形成實質性影響。

三、公眾參與行政立法的制度體系建設

中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出“提高政府立法公眾參與度”“拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式”。公眾參與的核心是平等而理性的協(xié)商，廣泛、深度、有效的公眾參與是一個信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動、公眾充分享有并不斷擴大參與權利的過程。完善行政立法公眾參與機制，需要一個整體的制度框架支持。這個制度框架至少需要包括以下三個方面內容。

第一，公眾參與的“基礎性制度”。具體包括兩個方面：一是承認利益群體。分散的、未經組織化的利益主體參與，不僅使參與過程的成本大大增加，而且使其在參與過程中往往處在被忽視的境地，因此，有效的參與形式才能真正發(fā)揮社會組織的立法參與主體作用。這需要在提高現(xiàn)有利益團體，如企業(yè)家協(xié)會、個體工商業(yè)者協(xié)會、環(huán)境保護組織、消費者權益保護協(xié)會等社會組織參與的積極性之外，積極吸納商會、行業(yè)協(xié)會等，實現(xiàn)公眾參與的組織化。二是信息公開化。在行政活動過程中，存在著嚴重的“信息不對稱”問題。行政機關與受管制的利益主體以及公眾之間存在信息不對稱；不同的利益主體之間存在信息不對稱。針對這一現(xiàn)實，制度層面需要通過推進立法信息充分公開改變信息配置的非均衡狀態(tài)。公開內容需要更全面，不僅公開法規(guī)規(guī)章草案文本、起草說明，還應公開立法背景、重要制度設計的理由以及草案的爭議焦點、社會各界對爭議問題的觀點等，使公眾能夠及時了解立法動態(tài)、參與評議、發(fā)表意見。公開方式盡量多樣化，按照工作流、信息流、管理流一體的思路，構建體系完整、聯(lián)系緊密、上下銜接、左右聯(lián)動、開放共享的立法信息化工作平臺，將其作為發(fā)布信息、交流互動的重要載體。同時，探索發(fā)布公眾參與地方立法指南，對公眾如何參與各種立法活動，包括如何獲悉立法信息等提供明確具體的“路線指引”。

第二，公眾參與的“程序性制度”。積極有效的公眾參與，至少需要滿足三個要件：均衡的利益代表；平等和有效的協(xié)商；理性和負責任的選擇。同時，應重點做好以下幾個方面。一是完善立法聽證制度。明確立法聽證陳述人遴選的方式和標準，按照廣泛性和代表性相結合的原則，確定聽證參加人，還可以邀請人大代表、政協(xié)委員、有關行業(yè)協(xié)會代表、熟悉聽證事項的專家等作為聽證參加人。健全立法聽證規(guī)則和程序，聽證會可以采取小型化、連續(xù)召開的方式進行，重點針對核心制度、核心條款聽取意見，對未采納的意見應當給予書面答復并說明理由。二是不斷豐富公眾參與的渠道和方式。目前采用的公眾參與行政立法的方式主要有公開聽取公眾意見、立法聽證、調研座談、專家論證、立法協(xié)商等，除了優(yōu)化這些行之有效的傳統(tǒng)渠道以外，還應積極探索更加行之有效的公眾參與途徑，例如民意調查、立法辯論、網上聽證等，提供更多平臺，使公眾與立法者之間能共同進行討論、商議、評估，通過多種方式保障社會各方參與立法效果的實現(xiàn)。例如，對教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等重大民生方面的行政立法，可以委托專業(yè)調查機構進行民意調查，了解立法草案的社會認同度和承受度；對有明顯分歧、關系群眾切身利益的重大制度設計，在立法過程中引入辯論機制，對立法中的焦點、難點問題進行更加公開、充分的討論。三是健全公眾參與的反饋機制。立法機關積極回應公眾的意見建議和利益訴求，能夠讓公眾感覺到自己不僅有說話的權利，而且能夠發(fā)揮實際作用，有利于提高公眾參與的主動性、積極性和實效性。此外，可以通過媒體、網絡等集中概括地通報、說明公眾意見和建議的采納情況，也可以通過信函、郵件、電話等，向參與人作單獨回應或逐一回應，通報采納情況和未采納的理由。

第三，公眾參與的“保障性制度”?！氨Ｕ闲灾贫取钡暮诵氖菫榱诉M一步促進“均衡的參與”。一是制定出臺公眾參與地方立法辦法或細則，進一步明確和細化公眾參與立法的范圍、程序、方式和財政保障、法律責任等。二是建立公眾參與行政立法的補助和激勵制度。對公眾參與行政立法活動產生的交通費、伙食費以及誤工費等給予一定標準的補貼；對積極提出立法意見和建議的參與人，除給予一定物質獎勵外，還可以給予適當?shù)木癃剟睿栽鰪妳⑴c人的榮譽感。三是充分利用新型傳播平臺加強立法宣傳。與傳統(tǒng)媒體靜態(tài)、單項灌輸式的傳播模式不同，新媒體作為一種靈活且低成本的虛擬平臺，突破了時空的限制，其所具備的傳播快速性、內容廣泛性和雙向互動性的特點，縮短了立法信息傳遞、處理的時間，其具有的人人既是信息接受者又是信息傳播者和評論者的特性，降低了公眾利益訴求表達的門檻，改變了公眾參與公共事務管理的方式，激發(fā)了公眾參與的熱情。加強立法機關與新媒體的深度合作，主動設置討論話題，通過制作立法背景分析、立法評論、嘉賓訪談等欄目來公開審議焦點，加強與公眾的互動，引導公眾正面解讀、理性討論，在不同觀點的爭論交鋒中，促成主流民意的形成，達成立法共識。四是加強公眾參與立法的培訓。通過舉辦專題講座、現(xiàn)場觀摩和培訓班等方式，組織行業(yè)協(xié)會、商會以及其他社會組織、立法基層聯(lián)系點的代表進行專門培訓，建立并發(fā)揮不同利益群體訴求聚合平臺的作用，促進公眾參與制度的有效運作。