趙德關(guān)（上海市司法局）

1990年4月，上海市人民政府指定當(dāng)時(shí)的市政府法制辦作為復(fù)議機(jī)構(gòu)，代表市政府受理行政復(fù)議案件，并于1991年8月受理了首起行政復(fù)議申請?！缎姓?fù)議法》頒行以后，上海的行政復(fù)議煥發(fā)出新的活力，全市的行政復(fù)議案件數(shù)量由1999年的699件，猛增至2017年的13783件，2018年雖有回落，但仍在高位運(yùn)行。案件所涉領(lǐng)域由最初主要集中在公安、工商、規(guī)劃和房屋土地、社會保障等個(gè)別領(lǐng)域，擴(kuò)展至包括國有資產(chǎn)管理、機(jī)關(guān)事務(wù)管理、僑務(wù)管理等在內(nèi)的政府管理各個(gè)領(lǐng)域；案件類型也由最初主要集中在行政處罰擴(kuò)展至包括信息公開答復(fù)、投訴舉報(bào)處理、事實(shí)行為等在內(nèi)的各種類型。特別值得一提的是，上海歷年的行政復(fù)議案件數(shù)與糾錯(cuò)率均明顯高于同期行政訴訟一審案件數(shù)與糾錯(cuò)率，行政復(fù)議作為行政爭議解決主渠道的作用發(fā)揮明顯。上海行政復(fù)議改革與探索的步伐也從未停止，行政復(fù)議委員會試點(diǎn)、集中復(fù)議權(quán)改革、復(fù)議指導(dǎo)案例制度探索、復(fù)議文書網(wǎng)上公開、突出監(jiān)督色彩的復(fù)議審理方式改革、行政復(fù)議合目的性審查制度探索等等，舉不勝舉。在完成自身工作的同時(shí)，行政復(fù)議還在強(qiáng)化調(diào)研、規(guī)范和指導(dǎo)行政執(zhí)法體制改革、行政審批制度改革、行政規(guī)范性文件制度與審查、政府信息公開、投訴舉報(bào)處理、服務(wù)“放管服”改革、加強(qiáng)與法院良性互動、推動長三角一體化法治協(xié)作等方面努力發(fā)揮建設(shè)性作用，成為依法行政和法治政府建設(shè)的重要生力軍。

在看到成績的同時(shí)，也不得不承認(rèn)，行政復(fù)議作為我國一項(xiàng)重要的“民告官”制度，存在諸多先天不足與后天失調(diào)：首先是社會認(rèn)知度不足、公信力飽受詬病、總體定位與功能尚不明確；其次是復(fù)議資源過于分散，復(fù)議權(quán)、復(fù)議案件、復(fù)議人員三者不匹配的局面成為復(fù)議發(fā)展的“短板”；再次是復(fù)議自身在證據(jù)、法律審查等制度層面仍過度依賴于行政訴訟，甚至在共同被告制度實(shí)施以后出現(xiàn)與訴訟的“同質(zhì)化”現(xiàn)象；最后是復(fù)議人員職業(yè)化、專業(yè)化程度與任務(wù)不相適應(yīng)。值得指出的是，這些問題都是發(fā)展中的問題，也必須在發(fā)展中通過發(fā)展的辦法加以解決。行政復(fù)議具有雙重性，首先在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為依申請而為、不告不理的權(quán)利救濟(jì)制度，其次在內(nèi)容實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為政府內(nèi)部自上而下的法律監(jiān)督制度，這就決定了公信力是它的靈魂、監(jiān)督是它的本質(zhì)。

一、公信力是行政復(fù)議賴以生存的生命線

行政復(fù)議是根據(jù)公民、法人和其他組織的申請而啟動的，不告不理。從這一點(diǎn)來講，建立在群眾信任基礎(chǔ)上的公信力就是行政復(fù)議的生命線。前些年，不少地區(qū)行政復(fù)議之所以趨于式微，《行政訴訟法》修訂時(shí)之所以設(shè)計(jì)共同被告制度，根源之一即是行政復(fù)議屢屢為人詬病的“維持會”和“官官相護(hù)”問題。公信力的出發(fā)點(diǎn)是復(fù)議為民，以人民為中心，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，鞏固好黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；公信力的落腳點(diǎn)是復(fù)議能力建設(shè)，依法、規(guī)范、高效履職，糾正違法不當(dāng)行為，維護(hù)群眾合法權(quán)益。在維護(hù)和提升行政復(fù)議公信力方面，上海的突出經(jīng)驗(yàn)是開門復(fù)議，不斷擴(kuò)大行政復(fù)議的公開度與社會參與度。

（一）在案件審理機(jī)制方面，積極探索民主決策、科學(xué)決策、公共參與的行政復(fù)議案審會制度。按照原國務(wù)院法制辦相關(guān)試點(diǎn)文件要求，上海于2011年底由市政府率先成立行政復(fù)議委員會，探索行政復(fù)議案件審理機(jī)制改革。經(jīng)過這幾年不斷的探索和完善，目前已形成一套頗具特色、科學(xué)高效的案審會制度，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是非常任委員占多數(shù)。從本屆市政府行政復(fù)議委員會的構(gòu)成來看，全體委員共有69名，其中來自高校、律師、實(shí)務(wù)部門的非常任委員有54名，占比高達(dá)78.3%。具體到每次召開案審會時(shí)，出席案審會的委員一般為7名，其中非常任委員為4～6名，比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于由市政府復(fù)議機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任的常任委員。二是非常任委員擔(dān)任主持人。目前市政府行政復(fù)議委員會召開的案審會，由非常任委員擔(dān)任主持人已成為常例，進(jìn)一步強(qiáng)化非常任委員的參與和責(zé)任意識。三是調(diào)查權(quán)與審議權(quán)、建議權(quán)與決定權(quán)“兩權(quán)分離”。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議委員會的關(guān)系上，市司法局作為復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)前期案件調(diào)查、案審會上向與會委員匯報(bào)案情，其就案件處理不得提出任何傾向性意見；行政復(fù)議委員會負(fù)責(zé)審議。在行政復(fù)議委員會與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系上，行政復(fù)議委員會有建議權(quán)，市政府有決定權(quán)，具體由市司法局根據(jù)案審會的審議意見提出案件處理建議，報(bào)市政府作出行政復(fù)議決定。四是多數(shù)票決制。案審會由與會委員根據(jù)一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則，票決形成審議意見，對該審議意見，市司法局無權(quán)改變，市政府有否決權(quán)，但應(yīng)通過重新召集案審會或負(fù)責(zé)人集體討論決策的形式行使。成立至今，市政府從未改變過行政復(fù)議委員會的審議意見。五是當(dāng)事人及公眾參與。當(dāng)事人有權(quán)親自參與或委托代理人參與案審會，就案件事實(shí)、證據(jù)、法律適用等發(fā)表意見，且當(dāng)事人有權(quán)挑選一名非常任委員參會。根據(jù)案件需要，案審會還會邀請有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、行業(yè)協(xié)會代表、市民代表參與，接受案審會與會委員的詢問或咨詢，獨(dú)立發(fā)表意見，最大限度地增強(qiáng)復(fù)議案件審議的民主決策、科學(xué)決策水平，保障行政復(fù)議案件審理的專業(yè)、公開、公平和公正。

考慮到行政復(fù)議委員會的運(yùn)作方式、會期（兩月召開一次）等因素，主要是將重大復(fù)雜疑難、新類型、具有示范意義或重大影響、行政執(zhí)法“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題的案件提交其審議，一般案件均按常規(guī)方式由司法局辦理。截至目前，已召開了42次案審會，審議了58件行政復(fù)議案件，主要涉及農(nóng)村土地征收補(bǔ)償安置、土地權(quán)屬確認(rèn)、規(guī)劃、不動產(chǎn)登記、社會保障、投訴舉報(bào)等領(lǐng)域，在個(gè)案定分止?fàn)幗鉀Q重大復(fù)雜疑難和新類型案件、確立類案審理和行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、行政復(fù)議法治宣傳教育等方面取得了良好成效。該行政復(fù)議委員會案審會制度于2016年12月10日榮獲中國政法大學(xué)法治政府研究院和中國行政法學(xué)研究會第四屆“中國法治政府獎”，頒獎詞中有關(guān)“案審會大量吸收行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之外的專家學(xué)者參與，明確審議權(quán)與調(diào)查權(quán)相分離，實(shí)行多數(shù)票決制，不斷擴(kuò)大當(dāng)事人和公眾參與”的表述，是對上海行政復(fù)議委員會試點(diǎn)的充分肯定。

案審會之外，上海還積極拓寬非常任委員參與行政復(fù)議工作的領(lǐng)域，對一般復(fù)議案件，邀請其參與案件前期調(diào)查、當(dāng)事人接待、事中事后矛盾化解、就復(fù)議案件提出法律意見；邀請非常任委員參與行政復(fù)議制度建設(shè)、課題調(diào)研。此外，對于需要提交行政復(fù)議委員會的案件，還將進(jìn)一步探索書面審議等方式，通過開門復(fù)議、借助外腦，進(jìn)一步提升行政復(fù)議的公信力。

（二）在行政復(fù)議制度建設(shè)方面，不斷探索決定書網(wǎng)上公開、指導(dǎo)案例等制度，確保行政復(fù)議的透明度和品質(zhì)。行政復(fù)議原來無論是過程還是結(jié)果都較為封閉，社會參與度與知曉度嚴(yán)重不足，這也是公信力不足的一個(gè)重要原因。2012年底，上海探索行政復(fù)議決定書上網(wǎng)公開制度。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及容易引發(fā)群體性矛盾的案件外，所有的行政復(fù)議決定書一律上網(wǎng)，接受社會監(jiān)督。對上網(wǎng)公開的文書，復(fù)議機(jī)關(guān)僅對申請人、第三人的個(gè)人信息等做一些技術(shù)處理，盡可能地保持行政復(fù)議決定書的原貌。網(wǎng)上公開行政復(fù)議文書，至少有兩方面的效果：一是陽光復(fù)議。用曬復(fù)議文書的方式向社會主動公開行政復(fù)議的案件情況、處理結(jié)果，有利于擴(kuò)大行政復(fù)議的知曉度，營造有利的工作環(huán)境與社會環(huán)境。二是化壓力為動力。行政復(fù)議決定書要公開，其中的事實(shí)、法律、復(fù)議結(jié)論都要經(jīng)得起公眾的審視與檢驗(yàn)，這對于行政復(fù)議人員來說是一項(xiàng)巨大的壓力。一些當(dāng)事人看到網(wǎng)上公開的復(fù)議決定書后，會以此為依據(jù)要求同案同辦。也有一些學(xué)者和研究人員可能會對行政復(fù)議文書“挑毛病”。這些既是壓力也是動力，有助于增強(qiáng)行政復(fù)議人員的責(zé)任心、規(guī)范行政復(fù)議辦案特別是文書制作流程、提升行政復(fù)議能力，進(jìn)而提高行政復(fù)議的權(quán)威性與公信力。

行政復(fù)議公信力的另一個(gè)重要來源是專業(yè)性和品質(zhì)。為充分挖掘和體現(xiàn)行政復(fù)議的辦案與指導(dǎo)效果，全面加強(qiáng)市政府行政復(fù)議工作對全市行政復(fù)議和行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)，上海于2011年探索行政復(fù)議典型案例匯編工作，并于2017年上升為行政復(fù)議指導(dǎo)案例制度。其核心是按領(lǐng)域和典型性、指導(dǎo)性選取典型案例，由行政復(fù)議經(jīng)辦人歸納基本案情、爭議焦點(diǎn)、復(fù)議結(jié)論與理由，然后由行政復(fù)議經(jīng)辦人與專家共同提煉案件的審理要點(diǎn)與評析，作為今后同類案件的審理標(biāo)準(zhǔn)。目前指導(dǎo)案例制度主要適用于案件數(shù)量最大、矛盾最為集中的信息公開領(lǐng)域，今后將拓展至行政復(fù)議委員會審議的所有重大復(fù)雜疑難和新類型案件。該制度目前主要適用于行政復(fù)議系統(tǒng)和政府信息公開系統(tǒng)，對于規(guī)范和統(tǒng)一全市行政復(fù)議審理標(biāo)準(zhǔn)和信息公開答復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，同類同判，具有重要意義。今后將逐步向全社會公開，進(jìn)一步提升其指導(dǎo)價(jià)值與意義。

值得特別說明的是，上述加強(qiáng)行政復(fù)議公信力建設(shè)的舉措，上海均已實(shí)現(xiàn)制度化，通過《上海市人民政府行政復(fù)議案件辦理規(guī)則》《上海市人民政府行政復(fù)議委員會章程》等工作制度予以體現(xiàn)和保障，今后還將逐步實(shí)現(xiàn)信息化。行政復(fù)議公信力建設(shè)，是行政復(fù)議對內(nèi)提升權(quán)威性、規(guī)范度、實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)辦案政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一；對外發(fā)揮權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督、爭議解決功能，構(gòu)建與調(diào)解、仲裁、行政裁決、訴訟有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化行政爭議解決機(jī)制，真正成為行政爭議解決主渠道的基礎(chǔ)與根本保障。

二、監(jiān)督是行政復(fù)議發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢的本質(zhì)屬性

長期以來，在行政復(fù)議的制度定位上一直存在“準(zhǔn)司法說”與“行政說”之爭。這一分歧不僅在理論界文章中有充分探討，在立法指導(dǎo)思想上亦有明顯體現(xiàn)。從1990年《行政復(fù)議條例》側(cè)重于裁決，一定程度上帶有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)；到1999年《行政復(fù)議法》強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議是政府內(nèi)部的層級監(jiān)督，突出“行政性”；2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對此作出微調(diào)，強(qiáng)調(diào)復(fù)議程序建設(shè)，著重于解決行政爭議，“準(zhǔn)司法”性又有所體現(xiàn)；直至2014年新修訂《行政訴訟法》，再次將行政復(fù)議定位為行政執(zhí)法行為，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)共同作被告。上述變化與調(diào)整反映的是行政復(fù)議始終缺乏明確的定位，已在相當(dāng)程度上影響了行政復(fù)議的自身完善和《行政復(fù)議法》的修訂出臺。

在行政復(fù)議的制度總體定位上，需要處理好以下三方面的關(guān)系。

首先是行政復(fù)議與行政訴訟在我國推進(jìn)全面依法治國大背景下各自的比較優(yōu)勢及相應(yīng)分工問題。當(dāng)前，隨著我國推進(jìn)全面依法治國各項(xiàng)重大部署的推進(jìn)和落實(shí)，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，依法行政和法治政府建設(shè)將成為貫徹落實(shí)推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場和重要組成部分，建設(shè)法治政府將是推進(jìn)全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。法治政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)，需要在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、支持公正司法和全民守法等方面不斷努力，建立健全科學(xué)、合法、規(guī)范的制度，讓行政權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行；深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，讓行政機(jī)關(guān)更加科學(xué)高效地服務(wù)好市場和社會；扎緊制度的籠子，嚴(yán)格依法行政，做到既督促行政機(jī)關(guān)積極履職，防止不作為、緩作為，又要堅(jiān)決糾偏止錯(cuò)，打擊各類亂作為、侵犯群眾合法權(quán)益的違法行為。要完成這些工作和任務(wù)，與作為社會公平正義的最后一道防線的行政訴訟相比，行政復(fù)議在政府內(nèi)部，有行政系統(tǒng)固有的組織優(yōu)勢與資源優(yōu)勢，以及接近和通曉行政立法、行政管理和行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢與知識優(yōu)勢，顯然需要承擔(dān)更加繁重的使命，需要更為積極、主動和高效參與法治政府建設(shè)，在貫徹落實(shí)法律和改革要求、評估和完善現(xiàn)行依法行政制度、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職、從源頭防范和解決行政爭議方面積極作為。從這個(gè)角度來講，行政復(fù)議必須堅(jiān)持行政性，同時(shí)，與相對中立的維護(hù)權(quán)利、解決行政爭議職能相比，行政復(fù)議面臨的歷史使命決定了它需要更為強(qiáng)調(diào)和突出積極的干預(yù)和監(jiān)督職能，借助個(gè)案發(fā)現(xiàn)問題，自上而下、由內(nèi)及外地推動法治政府的建設(shè)，服務(wù)“四個(gè)全面”總體布局。當(dāng)然在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的同時(shí)，行政復(fù)議離不開救濟(jì)權(quán)利、化解爭議作用的發(fā)揮，通過其高效便民的特性，為群眾切實(shí)排憂解難，但這與單純強(qiáng)調(diào)爭議解決和權(quán)利救濟(jì)而徑行將行政復(fù)議引向司法化有天壤之別。換句話來說，就是行政復(fù)議不僅僅是維護(hù)權(quán)利和化解爭議，更重要的是作為依法行政和法治政府建設(shè)的重要抓手，通過監(jiān)督作用的發(fā)揮，確保各級行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的職責(zé)，全面落實(shí)中央和各級政府確定的“放管服”等改革要求。在與行政訴訟的聯(lián)系與區(qū)別上，二者均可以維護(hù)權(quán)利、化解行政爭議，但存在差別，居中裁判、維護(hù)權(quán)利、化解行政爭議是行政訴訟的首要或主要功能，監(jiān)督則依附于前述功能而予以體現(xiàn)。行政復(fù)議則與之相反，作為政府體系的一部分，在爭議之外、在爭議之中放手開展監(jiān)督，是行政復(fù)議的天然優(yōu)勢，在監(jiān)督的過程中體現(xiàn)維護(hù)權(quán)利、解決行政爭議的作用。

其次是定位與功能的關(guān)系問題。從功能的角度來講，行政復(fù)議兼具有維護(hù)權(quán)利、監(jiān)督依法行政和解決行政爭議三重功能，其中維護(hù)權(quán)利和解決行政爭議帶有“準(zhǔn)司法”屬性，監(jiān)督依法行政則屬于“行政”屬性，三者相互依附、不可分割。需要說明的是，不僅行政復(fù)議，行政訴訟亦具有上述三重功能，但這并不妨礙行政訴訟的“司法”屬性。因此，在行政復(fù)議的定位問題上，必須將該制度的具體功能與制度的總體定位既要加以聯(lián)系，更要予以區(qū)別：一方面，總體定位要高于具體功能，是對制度自身特質(zhì)、所面臨的主要矛盾的體現(xiàn)和把握，因而是特定功能的強(qiáng)化和提升，而不是所有功能都面面俱到；另一方面，具體功能中，部分是總體定位的體現(xiàn)，部分則是衍生，不是所有的功能都直接體現(xiàn)總體定位。確定行政復(fù)議的制度總體定位還必須體現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟制度的區(qū)別，強(qiáng)化行政復(fù)議的自身特質(zhì)。總的來講，行政復(fù)議制度的總體定位不僅涉及具體功能的發(fā)揮問題，它還直接決定了制度的總體框架體系的設(shè)計(jì)、權(quán)力與資源配置以及內(nèi)在精神和理念追求。

最后是法律與改革的關(guān)系問題。深化政府管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從來就是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。改革與法律密不可分。長期以來，行政復(fù)議的作用和范圍被限制在法制層面，主要是推動依法行政和解決行政爭議，對“放管服”涉獵不足?！胺殴芊备母镆獙?shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，是一場刀刃向內(nèi)的深刻革命。它帶來的是從理念到體制、制度到具體措施的全領(lǐng)域、全方位變革。但在具體推進(jìn)方式與監(jiān)督體制上，“放管服”改革目前主要是靠各個(gè)部門、地區(qū)根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求，結(jié)合本系統(tǒng)本地區(qū)實(shí)際，分頭自主開展，在體現(xiàn)自主性、創(chuàng)造性和靈活性的同時(shí)，也存在著跨系統(tǒng)、跨區(qū)域協(xié)同性不足、與法治結(jié)合不夠、缺乏常態(tài)化監(jiān)督推動機(jī)制等問題。行政復(fù)議作為一個(gè)常態(tài)化的政府內(nèi)部的層級監(jiān)督法律制度，通過條或塊的層級監(jiān)督，恰恰可以實(shí)現(xiàn)在一個(gè)平臺上，用法治的手段和方式，發(fā)現(xiàn)問題、綜合評估，監(jiān)督“放管服”改革的落實(shí)，成為推動改革的有效動力。

著眼于以上定位，上海市的行政復(fù)議制度在審理方式上經(jīng)歷了一個(gè)嬗變，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，在行政復(fù)議總體定位上明確和突出其監(jiān)督本位，具體為兩個(gè)方面。一是傳統(tǒng)上的法律審查與監(jiān)督，重點(diǎn)審查被申請人是否具有行政主體資格、是否超越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力；事實(shí)和證據(jù)、法律適用、執(zhí)法程序是否符合要求；處理結(jié)果是否合法適當(dāng)。二是“放管服”改革的審查與監(jiān)督。對涉及簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)等重大改革類事項(xiàng)的復(fù)議案件，適用合目的性審查，審查行政行為是否符合改革精神、原則、要求、文件規(guī)定和相關(guān)舉措，是否有助于改革目的的實(shí)現(xiàn)，具體審查內(nèi)容涉及審批事項(xiàng)改革、權(quán)力責(zé)任與負(fù)面清單、依法公正審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+”、排除限制競爭審查等改革內(nèi)容，“不符合重大改革相關(guān)要求”作為應(yīng)予撤銷的一類情形。

其次，在個(gè)案事實(shí)與證據(jù)的審查中，從傳統(tǒng)的照抄照搬行政訴訟的“雙方當(dāng)事人舉證、審查機(jī)關(guān)居中獨(dú)立認(rèn)定案件事實(shí)、作出裁定”模式，轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議重點(diǎn)審查被申請人的事實(shí)認(rèn)定是否清楚，原則上復(fù)議機(jī)構(gòu)不再獨(dú)立查明和認(rèn)定事實(shí)。除涉及公共利益、第三人重大利益以及不動產(chǎn)案件以外，原則上復(fù)議機(jī)構(gòu)不再調(diào)查和補(bǔ)充相關(guān)事實(shí)和證據(jù)。體現(xiàn)在行政復(fù)議決定文書上，就是對被申請人認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)予以全面反映，復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此予以審查，事實(shí)清楚、證據(jù)充分的直接予以確認(rèn)，不再以本機(jī)關(guān)查明的方式認(rèn)定事實(shí)；事實(shí)不清、證據(jù)不足的直接糾錯(cuò)。同時(shí)增強(qiáng)復(fù)議決定文書的說理性，對各方當(dāng)事人的請求和事實(shí)理由予以回應(yīng)，釋法明理。監(jiān)督色彩的凸顯、說理性的增強(qiáng)，回歸了行政復(fù)議層級監(jiān)督的本質(zhì)功能，在給行政復(fù)議人員“減負(fù)”的同時(shí)，也有效地破除了行政復(fù)議“官官相護(hù)”的質(zhì)疑，增強(qiáng)了行政復(fù)議履職的效能。

再次，在辦案效果上，強(qiáng)調(diào)個(gè)案監(jiān)督與總體監(jiān)督規(guī)范相結(jié)合，強(qiáng)化行政復(fù)議作用的發(fā)揮，從源頭上推動依法行政。以一起電力架空線周邊居民不服用地規(guī)劃許可案為例，在個(gè)案審查中行政復(fù)議人員發(fā)現(xiàn)本市在電力架空線塔基用地審批上全部采征地審批制，企業(yè)報(bào)批不僅流程長、難度大，影響工程進(jìn)度，而且因?yàn)橛玫剌^為零星、多變，在農(nóng)民安置補(bǔ)償上也存在諸多不合理問題，容易引發(fā)爭議。對此，在調(diào)研的基礎(chǔ)上復(fù)議人員報(bào)請市政府將該類用地由征地審批制調(diào)整為租地制，一舉解決了審批流程繁瑣、企業(yè)用地難和農(nóng)民補(bǔ)償難等“堵點(diǎn)”，行政復(fù)議的功能得到了全面發(fā)揮。

最后，憑借強(qiáng)有力的監(jiān)督，上海行政復(fù)議制度在辦案方式上，從案情需要出發(fā)，強(qiáng)調(diào)靈活運(yùn)用先行受理、面對面溝通、背靠背做工作及舉行調(diào)解會、溝通會、協(xié)調(diào)會等方式，讓申請人有地方可以說話、有怨氣得到疏解、有困難獲得幫助、有問題能夠解決，用人性化的審案方式增強(qiáng)人民群眾對于行政復(fù)議的信任，推動了行政爭議的有效化解。

三、集中復(fù)議資源是行政復(fù)議未來發(fā)展的根本出路

2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）提出，“行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道”，要通過加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，“力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中”。然而行政復(fù)議始終步履維艱，作用難以發(fā)揮，其根源就在于1990年《行政復(fù)議條例》條條管轄和現(xiàn)行《行政復(fù)議法》條塊管轄下復(fù)議職能、案件和人手等復(fù)議資源過于分散問題。以上海市機(jī)構(gòu)改革前于2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例：全市共有復(fù)議機(jī)關(guān)121個(gè)，其中，市、區(qū)兩級政府17個(gè)，市級部門47個(gè)，區(qū)級部門57個(gè)，121個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)共有專職復(fù)議人員152人，平均每個(gè)單位1.26人。全國層面，據(jù)原國務(wù)院法制辦2013年11月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，地方復(fù)議機(jī)關(guān)共有30450個(gè)，其中政府3281個(gè)、部門27169個(gè)，上述地方復(fù)議機(jī)關(guān)共有專職復(fù)議人員4978人，平均每個(gè)單位僅0.16人。與此相應(yīng)的是案件與人手的嚴(yán)重失衡。仍以2017年為例，全市收案量為15400件，152名復(fù)議專職人員人均辦案量超過100件。在全市總體呈“案多人少”的大背景下，是案件分布的極不均衡，全市15400件復(fù)議案件中，15247件（約占99%）復(fù)議案件集中在42個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)（約占全市121家復(fù)議機(jī)關(guān)的34.7%），“有案無人辦”。與此相反，31個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)的年度辦案總和僅為153件，另有48個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案數(shù)為零，“有人無案辦”。復(fù)議的多重管轄必然帶來?xiàng)l與塊之間辦案標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法部門無所適從，影響了行政復(fù)議規(guī)范化、專業(yè)化程度的提升。復(fù)議資源配置過于分散，加大了整個(gè)行政復(fù)議制度的運(yùn)行成本，不利于行政復(fù)議資源的集約化使用、復(fù)議功能的總體發(fā)揮和群眾利益的保護(hù)。行政復(fù)議工作已是負(fù)重前行、步履維艱，亟需通過復(fù)議體制改革，合理配置復(fù)議職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議資源的集約化、規(guī)?；I(yè)化，更好地發(fā)揮其監(jiān)督依法行政、服務(wù)“放管服”改革、解決行政爭議維護(hù)群眾利益與社會和諧穩(wěn)定的作用。

在集中復(fù)議資源方面，自2011年以來，上海市主要是在部分區(qū)域或領(lǐng)域開展了相對集中復(fù)議權(quán)改革，主要有兩方面。

一是在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)相對集中復(fù)議權(quán)。2014年7月，上海市人大常委會審議通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，其中第55條明確規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行相對集中復(fù)議權(quán)制度。同年8月，上海市政府印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相對集中復(fù)議權(quán)實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2014〕49號），明確對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政復(fù)議案件中除涉及海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)外，由上海市政府和浦東新區(qū)政府根據(jù)各自職責(zé)分工實(shí)行集中管轄，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定。作為制度創(chuàng)新，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相對集中復(fù)議權(quán)還探索出了與復(fù)議委員會相結(jié)合、當(dāng)事人有權(quán)申請將其案件提交復(fù)議委員會審議、有權(quán)挑選一名非常任委員參與案審會、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會統(tǒng)一轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請以及集中復(fù)議權(quán)機(jī)關(guān)與原復(fù)議機(jī)關(guān)的銜接等制度。

二是在浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域試點(diǎn)相對集中復(fù)議權(quán)。2016年1月，為深化浦東綜合配套改革，上海市政府出臺了《關(guān)于擴(kuò)大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)范圍的決定》，決定浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局以及浦東新區(qū)各鎮(zhèn)政府依法相對集中行使行政處罰權(quán)，同時(shí)規(guī)定在浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬袕?fù)議權(quán)制度。當(dāng)事人對浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、浦東新區(qū)各鎮(zhèn)政府作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，由浦東新區(qū)政府統(tǒng)一行使受理、審理和作出行政復(fù)議決定的職權(quán)。

從試點(diǎn)的實(shí)際情況來看，效果與原設(shè)想仍有一定距離，主要原因在于試點(diǎn)范圍的有限性限制了試點(diǎn)效果的發(fā)揮。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)限制在特定地域，浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域又僅為一個(gè)條線，試點(diǎn)至今，各自受理的案件不足百件，制度創(chuàng)新的效應(yīng)難以充分體現(xiàn)。與山東、浙江省相對集中復(fù)議權(quán)的經(jīng)驗(yàn)相比，充分表明相對集中復(fù)議權(quán)工作必須在一定范圍的行政區(qū)域內(nèi)全方位開展，方能取得綜合成效。另外，《行政復(fù)議法》尚未修改，不少單位和個(gè)人對試點(diǎn)工作仍有合法性的疑慮，這也在很大程度上影響了試點(diǎn)工作的開展。

回顧《行政復(fù)議法》實(shí)施20周年以來上海行政復(fù)議工作取得的成效與面臨的問題，筆者認(rèn)為有三點(diǎn)值得引起高度重視：一是行政復(fù)議一定要有明確定位，要突出監(jiān)督特質(zhì)，既體現(xiàn)與行政訴訟的差異，也便于與行政訴訟形成良性互動，在完成行政復(fù)議自身使命的同時(shí)，共同推動法治政府建設(shè)和全面依法治國戰(zhàn)略的落實(shí)；二是相對集中復(fù)議權(quán)是體制改革，復(fù)議委員會是機(jī)制改革，二者必須結(jié)合，“一體兩翼”，在集中復(fù)議資源、專家參與、科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議能力質(zhì)的飛躍，增強(qiáng)公信力；三是行政復(fù)議必須既服務(wù)于依法行政，又服務(wù)于各項(xiàng)改革，同時(shí)不斷強(qiáng)化自身改革，不斷拓展功能領(lǐng)域提升服務(wù)黨委政府工作大局的能力，助力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。