付雅夢(mèng)，陸 洲

（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002）

隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)和民主立法的進(jìn)程加快，農(nóng)民參與立法日益受到重視。農(nóng)民參與立法是我國(guó)民主立法的重要組成部分。《中華人民共和國(guó)立法法》第五條規(guī)定了我國(guó)公眾參與立法的原則，但是農(nóng)民在參與立法過(guò)程中仍然存在一些理論和實(shí)踐問(wèn)題。因此，如何保障農(nóng)民在農(nóng)村宅基地立法中的話語(yǔ)權(quán)仍是當(dāng)前民主立法進(jìn)程中有待解決和關(guān)注的問(wèn)題。本文總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村宅基地立法的現(xiàn)狀，在分析農(nóng)民參與立法存在的主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民參與立法的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、立法話語(yǔ)權(quán)釋義

（一）立法話語(yǔ)權(quán)的概念

話語(yǔ)權(quán)不是簡(jiǎn)單的說(shuō)話的權(quán)利，而是指在利益多元的社會(huì)背景下，在競(jìng)爭(zhēng)性的政治與經(jīng)濟(jì)生活中，公眾能夠依法獲知與自己切身利益相關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息，并且對(duì)這些政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)能夠充分、真實(shí)、公開(kāi)、透明、自由地集中表達(dá)自己的意見(jiàn)和想法。它包括公眾對(duì)政策的知情權(quán)、對(duì)發(fā)展的決策權(quán)、對(duì)管理的參與權(quán)、對(duì)分配的監(jiān)督權(quán)以及對(duì)利益表達(dá)的訴求權(quán)。

立法話語(yǔ)權(quán)有利于保障立法的科學(xué)性與民主性。立法話語(yǔ)權(quán)有以下幾個(gè)基本要素：一是立法話語(yǔ)權(quán)的主體。立法話語(yǔ)權(quán)的參與主體是我國(guó)民眾，這里所說(shuō)的民眾包括公民和立法組織。二是立法話語(yǔ)權(quán)的參與領(lǐng)域。立法話語(yǔ)權(quán)的領(lǐng)域就是公民在立法過(guò)程中可以表達(dá)自己的利益，并使其利益合法化。三是實(shí)現(xiàn)立法話語(yǔ)權(quán)的渠道。在法律的起草過(guò)程中，公民可以發(fā)表意見(jiàn)；在草案的審查過(guò)程中，公民可以通過(guò)提審查意見(jiàn)的方式來(lái)表達(dá)自身訴求。

綜上，立法話語(yǔ)權(quán)是指通過(guò)公民或者其他民間組織參與權(quán)力機(jī)關(guān)制定、修改、廢止法律法規(guī)的活動(dòng)，來(lái)有效的表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，使其表達(dá)權(quán)得以完全實(shí)現(xiàn)的一種科學(xué)立法、民主立法的途徑。

（二）立法話語(yǔ)權(quán)的重要性

立法話語(yǔ)權(quán)的重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，立法話語(yǔ)權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期效果。當(dāng)一部法律距離人們很遙遠(yuǎn)的時(shí)候，無(wú)論它多么公平公正，也不能讓人們產(chǎn)生信服感。立法話語(yǔ)權(quán)使公眾參與立法，那就意味著法律要與絕大多數(shù)社會(huì)主體的利益相符合，要受到社會(huì)成員的廣泛支持。于是法律的外在控制功能就會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)成員們的內(nèi)在約束力量。其次，立法話語(yǔ)權(quán)是實(shí)現(xiàn)程序正義的有效途徑。[1]立法話語(yǔ)權(quán)給予了公民廣闊的參與立法途徑，公民可以通過(guò)行使立法話語(yǔ)權(quán)使自己的訴求得到實(shí)現(xiàn)，從而產(chǎn)生高質(zhì)量的法，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法的程序正義。再次，公眾行使立法話語(yǔ)權(quán)有利于法律協(xié)調(diào)不同的利益群體之間的矛盾。立法的目的之一就是在法律中設(shè)立不同的法律原則和法律規(guī)范來(lái)創(chuàng)設(shè)主體的不同利益，為解決利益沖突提供依據(jù)。公民行使立法話語(yǔ)權(quán)可以將自己的想法訴求告訴立法機(jī)關(guān)，使立法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解公眾的呼聲，使社會(huì)中不同主體的利益在立法中得到考量，以此來(lái)平衡各種利益主體間的矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧安定。最后，立法話語(yǔ)權(quán)有利于保證法律的科學(xué)性。一方面，公眾行使立法話語(yǔ)權(quán)，這使得立法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解不同群體的觀點(diǎn)和看法，因而立法機(jī)關(guān)能有效的避免立法的封閉性。另一方面，當(dāng)立法機(jī)關(guān)遇到疑難的問(wèn)題時(shí)，可以通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)的專家學(xué)者組織召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)來(lái)解決問(wèn)題，使立法的科學(xué)性得以增強(qiáng)。

二、農(nóng)村宅基地立法的現(xiàn)實(shí)考察

為改變城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重失衡，黨中央國(guó)務(wù)院始終明確“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重點(diǎn)。為了加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能，從開(kāi)始提高農(nóng)民的收入到之后進(jìn)行的提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這一切都是通過(guò)中央指導(dǎo)宅基地制度改革進(jìn)行的。2018年，國(guó)家推出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)宅基地制度改革是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要步驟。

從近20年來(lái)的農(nóng)村土地改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革已經(jīng)進(jìn)入新的階段。在新時(shí)期全面深化改革總目標(biāo)的驅(qū)使下，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供求失衡的問(wèn)題，國(guó)家選擇若干試點(diǎn)以漸進(jìn)的方式來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)宅基地制度改革以切實(shí)保障宅基地的用益物權(quán)。黨的十八大以來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院積極推進(jìn)全面深化改革，提出要大膽探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等敏感地帶，這使得農(nóng)村宅基地改革成為制度創(chuàng)新重要領(lǐng)域。2018年初的中央“一號(hào)文件”將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革推到了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的最前沿。農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”逐步到宅基地的“三權(quán)分置”制度。改革的意義不僅可以促進(jìn)城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，而且還可以解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展的主要矛盾。但是，目前農(nóng)村宅基地立法過(guò)程中缺少農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)。

（一）農(nóng)民參與立法的能力不足

農(nóng)民參與立法在目前多以個(gè)體的形式出現(xiàn)，并且農(nóng)民參與立法的意識(shí)比較薄弱。這主要是由于農(nóng)民參與立法的能力不足。這些能力的缺乏主要表現(xiàn)在利益團(tuán)體組織化程度不高，個(gè)人能力的限制以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。目前來(lái)說(shuō)個(gè)人的影響力程度低，因此需要借助利益團(tuán)體來(lái)表達(dá)共同的利益訴求，利益集團(tuán)在農(nóng)民參與立法過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用，但目前我國(guó)在這方面還有欠缺。由于農(nóng)民的組織化程度低，加之缺少公共生活的經(jīng)驗(yàn)，因此很難在話語(yǔ)權(quán)的表達(dá)中形成整體力量，從而不能充分的行使話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)民的生活環(huán)境相對(duì)較差，其所受的教育程度較低，導(dǎo)致了農(nóng)民文化水平相對(duì)較低，不能對(duì)國(guó)家相關(guān)的政策、法律等進(jìn)行有效的了解，對(duì)自己所享有的相關(guān)權(quán)利也缺乏相應(yīng)的了解，因而不知道該如何去表達(dá)自己的利益訴求。而且“人治”是中國(guó)長(zhǎng)時(shí)間的傳統(tǒng)的政治文化，在這種文化下形成了家長(zhǎng)式的管理，因此，長(zhǎng)期以來(lái)處在社會(huì)最底層的農(nóng)民形成了逆來(lái)順受的性格。他們逐步養(yǎng)成了不愿也不敢表達(dá)的習(xí)慣。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在中國(guó)農(nóng)村，貧困人口仍然保持在一個(gè)相當(dāng)?shù)臄?shù)量。因此，即使農(nóng)民想?yún)⒓恿⒎ǎ菍?duì)于大多數(shù)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其話語(yǔ)權(quán)很難引起重視，嚴(yán)重地削弱了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。而立法的科學(xué)性、民主性要依賴于農(nóng)民參與立法的積極性、主動(dòng)性，因而立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有效地組織和引導(dǎo)農(nóng)民參與立法。

（二）農(nóng)民缺少參與途徑

隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民參與立法的途徑不斷拓寬，但從總體上看農(nóng)民參與立法的渠道還不夠?qū)挘虼?，立法機(jī)關(guān)要樹(shù)立“開(kāi)門立法”的意識(shí)，擴(kuò)展農(nóng)民參與立法的途徑和平臺(tái)，來(lái)建立代表廣大農(nóng)民利益的法律規(guī)范。立法參與權(quán)不僅是農(nóng)民的基本權(quán)利和維護(hù)自身利益的行為，而且也是建立良好制度的基礎(chǔ)和保障。平等參與可以使農(nóng)民感受到法律體現(xiàn)了他們的意志與利益，進(jìn)而使他們產(chǎn)生對(duì)法律的信任和對(duì)法律權(quán)威的認(rèn)同。農(nóng)民參與立法是全過(guò)程的參與，農(nóng)民有效參與必須具備三個(gè)基本條件，即合適的參與渠道、積極的參與意愿以及一定的參與能力。[2]公眾參與地方立法的方式主要有聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)等等。除此之外，我國(guó)還要結(jié)合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況不斷尋找并創(chuàng)新農(nóng)民參與立法的途徑和形式，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民參與立法的途徑。

（三）農(nóng)民參與立法的制度不健全

農(nóng)民參與立法的實(shí)現(xiàn)需要具有可操作性的具體制度，而在我國(guó)現(xiàn)行的立法機(jī)制中，尚未確立各項(xiàng)具體制度?！耙辉獌杉?jí)三個(gè)層次”可以概括為我國(guó)現(xiàn)行的立法體制。[3]我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)是憲法、立法法、地方組織法等法律明確規(guī)定的最主要的立法主體，可見(jiàn)立法機(jī)關(guān)掌握著農(nóng)民參與立法的最大控制權(quán)?！皣?guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的立法理論認(rèn)為國(guó)家的積極干預(yù)和正確的政府決策，可以促成一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[4]但是隨著社會(huì)的發(fā)展，這種立法活動(dòng)逐漸演變成為各種實(shí)權(quán)部門特殊意志的伸張，與立法精神相背離。目前農(nóng)民能否參與宅基地立法一般都由立法機(jī)關(guān)直接決定。當(dāng)農(nóng)民的意見(jiàn)和立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)不一致時(shí)，農(nóng)民的意見(jiàn)不能完整、準(zhǔn)確地反映，并且立法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民意見(jiàn)采納的標(biāo)準(zhǔn)以及采納后的反饋都缺乏相應(yīng)的制度約束。

三、農(nóng)村宅基地立法過(guò)程中農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）培養(yǎng)農(nóng)民參與立法的能力

1.培育農(nóng)民參與立法的主動(dòng)意識(shí)

農(nóng)民參與立法意識(shí)的缺失是阻礙農(nóng)民主動(dòng)參與立法的重要因素。為提高農(nóng)民參與立法的意識(shí)，一方面要培養(yǎng)農(nóng)民的法律思維和法治意識(shí)，農(nóng)民通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)加深對(duì)立法的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，從而使他們的立法的主動(dòng)意識(shí)得到加強(qiáng)。另一方面，要充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)地位和的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極的參與立法活動(dòng)，使農(nóng)民參與的廣度和深度得以擴(kuò)大，建立立法機(jī)關(guān)與農(nóng)民群眾的良性互動(dòng)模式，逐步培養(yǎng)農(nóng)民的立法參與意識(shí)。但是由于我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，農(nóng)民缺乏公民意識(shí)以及參與社會(huì)事務(wù)的意識(shí)。[5]為此，農(nóng)民要樹(shù)立民主和平等的意識(shí)，進(jìn)行個(gè)人主體意識(shí)的教育，樹(shù)立權(quán)利和義務(wù)意識(shí)。

2.加大法規(guī)規(guī)章的宣傳和解讀

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在官方網(wǎng)站、公報(bào)以及地方主流媒體上公告新的法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)。同時(shí)還要充分發(fā)揮媒體的法律解讀功能，既要利用傳統(tǒng)的媒體，也要大膽利用新興媒體，建立立法信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)和發(fā)布平臺(tái)。當(dāng)前，因?yàn)榉晌谋镜娜遮厪?fù)雜化和專業(yè)化，普通大眾因此會(huì)對(duì)理解法律文本產(chǎn)生困難因而影響了公眾參與立法。因此，要要改進(jìn)立法表達(dá)技術(shù)來(lái)消除這種理解上的困難，所以要充分進(jìn)行法律法規(guī)的解讀。

3.建立農(nóng)民參與立法的激勵(lì)機(jī)制

農(nóng)民群眾參與到立法過(guò)程中需要耗費(fèi)一定的時(shí)間和精力，因此應(yīng)該給予他們一定的物質(zhì)和精神激勵(lì)，所以構(gòu)建農(nóng)民參與立法的激勵(lì)制度非常重要。首先，要給積極參與立法的農(nóng)民以必要的補(bǔ)貼來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民所付出的時(shí)間和精力；其次，要對(duì)積極參與立法的農(nóng)民給予精神激勵(lì)，使參與立法的農(nóng)民獲得成就感和滿足感，以此來(lái)激發(fā)農(nóng)民參與立法的熱情。制定農(nóng)民參與立法的激勵(lì)制度，相關(guān)的立法部門應(yīng)聽(tīng)取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，賦予農(nóng)民充分的話語(yǔ)權(quán)，如果立法機(jī)關(guān)采納了相關(guān)的建議，可以獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)相關(guān)個(gè)人，并且要公布參與立法的農(nóng)民名單以此進(jìn)行精神激勵(lì)，從而激發(fā)農(nóng)民群眾參與立法活動(dòng)的積極性。

（二）擴(kuò)大農(nóng)民參與立法的渠道

立法調(diào)研。具有立法權(quán)的各級(jí)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員在法案的起草階段和審議階段都應(yīng)深入基層，實(shí)地開(kāi)展立法調(diào)查。農(nóng)民群眾可以通過(guò)立法調(diào)研向有立法權(quán)的工作機(jī)構(gòu)反映自己的訴求和意見(jiàn)建議。這是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、提升立法質(zhì)量的必然要求。

座談會(huì)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法前的調(diào)研階段以及在立法過(guò)程中的起草、修改階段召開(kāi)不同形式的座談會(huì)來(lái)廣泛聽(tīng)取公民的意見(jiàn)和建議。農(nóng)民群眾參與座談會(huì)是參與立法的一種形式，通過(guò)座談會(huì)農(nóng)民可以發(fā)表觀點(diǎn)看法，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民的意見(jiàn)和建議進(jìn)行審慎思考。

立法聽(tīng)證會(huì)。立法聽(tīng)證具有公開(kāi)性、法定性、程序性的特點(diǎn)。立法聽(tīng)證給農(nóng)民群眾參與立法提供了法律依據(jù)，使農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)變成了可能，這在客觀上推動(dòng)了我國(guó)民主立法的進(jìn)程。立法聽(tīng)證保障了立法的程序性，在立法聽(tīng)證中農(nóng)民群眾有了監(jiān)督權(quán)，使立法者在立法程序中進(jìn)一步體現(xiàn)公平與合法。農(nóng)民參與立法屬于參與對(duì)資源的分配，立法聽(tīng)證給予了農(nóng)民更多的話語(yǔ)權(quán)以此來(lái)表達(dá)他們的意愿，這可以對(duì)資源進(jìn)行公平合理的分配。為了保證立法聽(tīng)證的實(shí)效，需要建立健全立法聽(tīng)證程序，避免聽(tīng)證流于形式。[6]一是要把立法聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍進(jìn)行明確，把必須性立法聽(tīng)證和非必需性立法聽(tīng)證進(jìn)行區(qū)分。二是要把立法聽(tīng)證的啟動(dòng)機(jī)制進(jìn)行完善，使得農(nóng)民參與的自主選擇權(quán)得到增加，因此立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以研究決定對(duì)于那些農(nóng)民要求進(jìn)行立法聽(tīng)證會(huì)的建議。三是要把聽(tīng)證陳述人的選舉機(jī)制進(jìn)行完善。作為陳述人應(yīng)當(dāng)具有完整的表達(dá)能力；選舉的陳述人是和立法聽(tīng)證的事項(xiàng)是有利害關(guān)系的人；選舉的陳述人要盡可能的使各個(gè)年齡段的人員包括在內(nèi)，以此來(lái)使觀點(diǎn)達(dá)到平衡性。四是要把立法聽(tīng)證程序進(jìn)行細(xì)化。因此要發(fā)布立法聽(tīng)證的通知，向農(nóng)民公布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)全過(guò)程的制作聽(tīng)證記錄并向社會(huì)公開(kāi)。五是聽(tīng)證的結(jié)果必須公開(kāi)透明。要對(duì)合理的意見(jiàn)進(jìn)行采納，并把沒(méi)有采納的意見(jiàn)進(jìn)行書面答復(fù)并說(shuō)明理由。

立法聯(lián)系點(diǎn)制度對(duì)我國(guó)依法治國(guó)有重要意義。立法聯(lián)系點(diǎn)是指立法機(jī)關(guān)在基層設(shè)立的協(xié)助收集和反映立法及相關(guān)工作意見(jiàn)建議的單位或者組織。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)有助于提高立法質(zhì)量，推進(jìn)我國(guó)科學(xué)立法和民主立法；基層立法聯(lián)系點(diǎn)是農(nóng)民群眾參與立法的有效途徑，農(nóng)民群眾可以通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)表達(dá)自己的意見(jiàn)，為我國(guó)依法治國(guó)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)有助于構(gòu)建自下而上的法律法規(guī)，更好的與農(nóng)民群眾對(duì)接，收集立法建議，使立法更加“接地氣”。因此，首先，要建立一支專業(yè)化水平高、綜合能力強(qiáng)的人員隊(duì)伍，提高立法聯(lián)系點(diǎn)的專業(yè)化水平；其次，應(yīng)注重基層立法聯(lián)系點(diǎn)的管理制度，確保農(nóng)民群眾意見(jiàn)傳遞的準(zhǔn)確性與便捷性；基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立是為了暢通立法機(jī)關(guān)與農(nóng)民群眾的聯(lián)系渠道。基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)廣泛收集農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與立法活動(dòng)，幫助農(nóng)民群眾進(jìn)行立法語(yǔ)言轉(zhuǎn)換以提高表達(dá)的準(zhǔn)確性?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的設(shè)立是推進(jìn)我國(guó)立法工作的重要步驟，通過(guò)立法聯(lián)系點(diǎn)收集農(nóng)民群眾對(duì)立法工作的意見(jiàn)和建議，以此來(lái)提升地方立法的科學(xué)水平和民主水平。

（三）健全農(nóng)民參與立法的程序

蔡定劍教授認(rèn)為：“因?yàn)榱⒎ê椭卮笫马?xiàng)的決定，要把社會(huì)各種意見(jiàn)和利益反映表達(dá)出來(lái)，社會(huì)上的各種意見(jiàn)和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點(diǎn)之中。這些不同的觀點(diǎn)，只有通過(guò)辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，從而增強(qiáng)立法的科學(xué)性和民主性?！盵7] 454農(nóng)民參與立法辯論，可以使立法項(xiàng)目得到民意基礎(chǔ)，有利于得到農(nóng)民的信任并遵守出臺(tái)后的立法項(xiàng)目。立法辯論首先要有辯論的議題，當(dāng)具體的辯論議題存在爭(zhēng)議，立法機(jī)關(guān)不能很好的協(xié)調(diào)各方面的利益與沖突時(shí)，就應(yīng)該將此立法事項(xiàng)進(jìn)行立法辯論；其次按照我國(guó)立法法的規(guī)定，法律委員會(huì)是法律草案的起草單位，因此由法律委員會(huì)主持立法辯論是最適宜不過(guò)的；最后在立法辯論過(guò)程中，只要辯論人員不對(duì)國(guó)家、集體等作出不利影響，在法律規(guī)定下進(jìn)行合理的辯論，那么該人員的言語(yǔ)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，不能對(duì)其行為進(jìn)行追責(zé)。

要實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和農(nóng)民之間的理性對(duì)話，建立有效的農(nóng)民參與反饋機(jī)制是不可或缺的?；貞?yīng)型立法是以民意為基礎(chǔ)的立法模式，如果對(duì)農(nóng)民參與不予以回應(yīng)，那么農(nóng)民參與立法的動(dòng)力就會(huì)消失。同時(shí)，因?yàn)檫@樣的法規(guī)規(guī)章遵循了“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的模式，所以農(nóng)民必然把守法變?yōu)橐环N自覺(jué)的行動(dòng)。立法機(jī)關(guān)在立法的過(guò)程中應(yīng)把農(nóng)民的意見(jiàn)和建議進(jìn)行收集、整理、分析、論證，通?？梢圆扇∫韵聝煞N反饋方式：一是集中回應(yīng)或概括式回應(yīng)。二是單獨(dú)回應(yīng)或逐一回應(yīng)。只有把農(nóng)民參與和立法機(jī)關(guān)反饋二者之間結(jié)合起來(lái)，才能提升立法的質(zhì)量。

立法公開(kāi)是農(nóng)民參與立法的前提條件，是衡量社會(huì)民主程度的一把標(biāo)尺，也是構(gòu)架社會(huì)主義民主以及和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。農(nóng)民只有知道政府的立法信息，才能加強(qiáng)對(duì)立法的了解來(lái)實(shí)現(xiàn)真正的立法參與。如果立法信息不進(jìn)行公開(kāi)，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力被濫用的局面。立法信息公開(kāi)有利于農(nóng)民群眾對(duì)立法進(jìn)行監(jiān)督，避免立法機(jī)關(guān)尋租和腐敗、濫用決策權(quán)和決策不公的行為；公開(kāi)立法信息有利于打造陽(yáng)光型政府，使政府決策透明化，更容易獲得公眾的理解和支持；對(duì)立法信息進(jìn)行公開(kāi)，有利于政府的執(zhí)政能力和質(zhì)量受到廣泛關(guān)注，促進(jìn)政府的辦事效率，提高決策的質(zhì)量。

黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代中國(guó)的全面依法治國(guó)進(jìn)程構(gòu)建了藍(lán)圖。目前在我國(guó)專家參與立法逐漸成為一項(xiàng)制度，十八屆四中全會(huì)明確提出要探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。專家具有專業(yè)性和技能性，他們可以幫助農(nóng)民群眾來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)參與權(quán)利；專家在立法過(guò)程中可以為具體問(wèn)題提出解決方案，還可以為立法者提供參考與決策信息，這有助于制定出高質(zhì)量的法律。為了使農(nóng)村宅基地的立法決策科學(xué)、合理、公正，我們首先應(yīng)當(dāng)作出專家參與立法制度的具體規(guī)定，對(duì)專家的篩選程序進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，使得專家的篩選程序可以公開(kāi)、透明、民主；其次要調(diào)整專家的來(lái)源，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)平衡專家的比例，這其中既要包含理論基礎(chǔ)深厚的專家也要包含實(shí)踐經(jīng)歷豐富的專家；最后在篩選專家時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其道德水準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，以便了解其品行，對(duì)有不良記錄的專家應(yīng)予以慎重考慮。