冉富強(qiáng)

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化主要包括四個(gè)方面內(nèi)容：事務(wù)管轄關(guān)系、財(cái)政支出關(guān)系、財(cái)政收入關(guān)系和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的憲法法律化。在單一制國(guó)家，地方政府是否享有必要、充足和規(guī)范的財(cái)稅自主權(quán)，既是其獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其享有獨(dú)立法人資格的前提，更是其能否提供優(yōu)質(zhì)特色公共服務(wù)的保障，同時(shí)也是中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的關(guān)鍵一環(huán)。

在當(dāng)下中國(guó)，地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的構(gòu)建受到社會(huì)各界關(guān)注。然而，地方財(cái)政自主權(quán)的終極來源何在，地方財(cái)政自主權(quán)如何保障，特別是地方政府是否享有對(duì)抗中央政府不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利等問題，理論界和實(shí)務(wù)界則關(guān)注較少。事實(shí)上，地方財(cái)政自主權(quán)的構(gòu)建和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，缺失任何一部分都可能給整體制度體系帶來運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的災(zāi)難性后果。有鑒于此，筆者于本文嘗試從地方政府財(cái)政自主權(quán)的基本構(gòu)造分析入手，揭示當(dāng)下中國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)的構(gòu)造缺陷，以期為準(zhǔn)確把握、科學(xué)構(gòu)建地方財(cái)政自主權(quán)，特別是為地方財(cái)政自主權(quán)良性、健康運(yùn)轉(zhuǎn)提供理論支撐，也為當(dāng)下亟待構(gòu)建的中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化提供參考方案。

一、我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)基本構(gòu)造的現(xiàn)狀

1991年《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》曾經(jīng)有“賦予地方相應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)”的相關(guān)規(guī)定，但在1994年第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過的我國(guó)《預(yù)算法》中卻未作同樣的規(guī)定。在現(xiàn)有法律規(guī)范體系內(nèi)，我國(guó)沒有普遍實(shí)行地方自治制度，因而沒有地方財(cái)政自治權(quán)的規(guī)范概念，地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范概念有先天缺陷，但規(guī)范意義上的地方財(cái)政自主權(quán)依然存在，盡管地方財(cái)政自主權(quán)更多的是以“事實(shí)上”財(cái)政自主權(quán)的面目呈現(xiàn)的。

（一）“規(guī)范”意義的地方財(cái)政自主權(quán)

“規(guī)范”意義的地方財(cái)政自主權(quán)是指現(xiàn)有法律、法規(guī)賦予地方政府的財(cái)政自主權(quán)，它包括地方收入自主權(quán)和地方支出自主權(quán)。

1.“規(guī)范”意義上的地方收入自主權(quán)

地方政府收入自主權(quán)是衡量地方財(cái)政汲取能力的核心。按照收入類型劃分，可以將其細(xì)化為稅收收入與非稅收入。地方政府的收入自主權(quán)包含稅收自主權(quán)和非稅收入自主權(quán)。稅收自主權(quán)又進(jìn)一步分為自主稅收立法權(quán)和自主稅收行政權(quán)，其核心是地方稅收立法權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《立法法》均未把稅收立法權(quán)下放給地方政府，除非全國(guó)人大常委會(huì)有特別授權(quán)。2018年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，即應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整、同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物項(xiàng)目數(shù)增加由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)決定。未來隨著房產(chǎn)稅的立法推進(jìn)，地方政府可能會(huì)享有一定的稅率調(diào)整權(quán)、開征及停征決定權(quán)等。目前地方政府規(guī)范意義上的非稅收入主要由政府性基金、政府規(guī)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有資源的收益等三部分組成。公債只是省級(jí)地方政府自主收入，省級(jí)以下地方政府不享有公債舉借權(quán)。省級(jí)政府有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定權(quán)，沒有政府性基金設(shè)定權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)有部分礦產(chǎn)資源有償使用制度設(shè)定權(quán)以及資源使用費(fèi)率確定與調(diào)整自主權(quán)，地方政府享有對(duì)地方財(cái)政形成的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益的自主收入組織權(quán)。①參見徐?。骸斗謾?quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。非稅收入自主權(quán)的核心是收入項(xiàng)目的自主設(shè)定權(quán)。

2.“規(guī)范”意義上的地方支出自主權(quán)

地方財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)首先滿足法律與中央政府確立的強(qiáng)制性支出。目前，法律和中央政府為地方政府設(shè)定的強(qiáng)制性支出如下：一是教育領(lǐng)域的財(cái)政支出占GDP的4%，該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)寫入我國(guó)《教育法》；二是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度；三是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ喜?yīng)逐年增長(zhǎng)；四是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政支出要逐年增加，增加幅度不低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度；五是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域逐步提高污染防治投入占本地區(qū)同期GDP總值的比重；六是公務(wù)員工資水平逐年增長(zhǎng)。除此以外，中央政府還會(huì)根據(jù)需要確定一些強(qiáng)制支出項(xiàng)目，比如2008年的農(nóng)村義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)和書費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)困難補(bǔ)助和城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、廉租房、城市居民最低生活保障、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)以及土地整理和耕地開發(fā)，等等。

地方政府在滿足強(qiáng)制性支出的基礎(chǔ)上，可以自主支配自己掌握的財(cái)政收入。在規(guī)范層面上，地方政府可自主支配的財(cái)政收入包括自有財(cái)政資源、中央一般性轉(zhuǎn)移支付兩種。地方自有財(cái)政資源主要包括地方稅收收入、共享稅分成、地方行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、地方的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益和國(guó)有資本收益等。②參見上注，徐建文。事實(shí)上，在現(xiàn)有中央與地方財(cái)政資源配置關(guān)系中，中西部地區(qū)的地方政府享有的規(guī)范層面的財(cái)政自主支出權(quán)力很小，這一現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)政府層級(jí)更為突出。③參見劉勇政、馮海波：《中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與政府信任》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。

（二）地方政府“事實(shí)”上的財(cái)政自主權(quán)

如果從事實(shí)層面考察，地方政府還有許多“真實(shí)”的收入自主權(quán)和支出自主權(quán)。比如，2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，肯定了國(guó)有土地使用權(quán)的“招拍掛”制度。地方政府通過市場(chǎng)化操作獲得了實(shí)際上的國(guó)有土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)。地方政府對(duì)于自己收取的土地出讓金一般享有自主支出權(quán)。實(shí)際上，這也是近年來“土地財(cái)政”問題的根本原因。

除此之外，地方政府及地方政府性公共機(jī)構(gòu)能夠通過設(shè)立融資平臺(tái)公司或者違法擔(dān)保的方式，規(guī)避我國(guó)《預(yù)算法》設(shè)定的舉債及擔(dān)保禁令，違規(guī)舉債或融資。對(duì)于這部分資金，地方政府當(dāng)然享有支出自主權(quán)。2014年以來，在國(guó)務(wù)院推出的政府與社會(huì)資本合作（PPP）的引導(dǎo)下，一些地方政府開始打著政府與社會(huì)資本合作的“幌子”違規(guī)擅自舉債。為了防止地方政府違規(guī)舉債，2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)，以下簡(jiǎn)稱：《辦法》）?！掇k法》指出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。財(cái)政部出臺(tái)該《辦法》的目的就是為了進(jìn)一步遏制一些地方政府的變相舉債行為。

除了違規(guī)舉債外，一些地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政空缺，違規(guī)自行設(shè)立一些收費(fèi)項(xiàng)目，強(qiáng)制對(duì)市場(chǎng)主體征收一定的“市場(chǎng)服務(wù)費(fèi)”，嚴(yán)重地侵蝕了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康運(yùn)行。2015年4月18日，李克強(qiáng)總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署“全面清理涉企收費(fèi)”，強(qiáng)調(diào)指出，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)，越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目一律取消；堅(jiān)決糾正擅自提高征收標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍的行為；凡沒有法律依據(jù)的行政審批中介服務(wù)與收費(fèi)一律取消；嚴(yán)禁行業(yè)協(xié)會(huì)打著政府旗號(hào)擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目及提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。然而，由于近年來經(jīng)濟(jì)增速放緩影響了地方的財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力進(jìn)一步增大，地方政府遲遲不愿執(zhí)行國(guó)務(wù)院的上述決定。為此，2017年2月8日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)不得不再次召開常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步清理和規(guī)范涉企收費(fèi)，繼續(xù)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)。國(guó)務(wù)院兩次會(huì)議均提出，要抓緊建立收費(fèi)目錄清單制度，切實(shí)減少地方政府涉企收費(fèi)的自由裁量權(quán)。顯然，在中央與地方事務(wù)管轄權(quán)限、財(cái)政支出責(zé)任、財(cái)政收入權(quán)限及轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化之前，促使地方政府下決心停止設(shè)立或?qū)嵤斑`規(guī)收費(fèi)”極為困難。

以上是我國(guó)近年來地方財(cái)政自主權(quán)的概貌。通過認(rèn)真反思，則不難發(fā)現(xiàn)，無論是規(guī)范意義上的財(cái)政自主權(quán)，還是事實(shí)上的財(cái)政自主權(quán)，都僅僅是在“權(quán)力”范疇內(nèi)闡釋地方財(cái)政自主權(quán)。然而，從應(yīng)然層面來看，地方財(cái)政自主權(quán)的完整結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力”與“權(quán)利”的均衡與統(tǒng)一。

二、我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)基本構(gòu)造的缺漏

地方政府作為一個(gè)社會(huì)組織，其享有的財(cái)政自主權(quán)一定會(huì)呈現(xiàn)權(quán)力、權(quán)利兩個(gè)不同內(nèi)涵，缺失任何一個(gè)都會(huì)導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。我國(guó)地方政府的財(cái)政自主權(quán)也是如此。

（一）地方財(cái)政自主權(quán)權(quán)利構(gòu)造的缺位

從霍菲爾德對(duì)法律概念的解析來看，法治化的地方自治權(quán)或自主權(quán)應(yīng)當(dāng)包含權(quán)利和權(quán)力兩個(gè)要素?！皺?quán)力是指人們通過某種作為或不作為來改變某種法律關(guān)系的能力，權(quán)力的相關(guān)概念是責(zé)任，相對(duì)的概念是無資格……權(quán)利和義務(wù)是相關(guān)聯(lián)的。權(quán)利是指一個(gè)人可以迫使一個(gè)人某種作為或不作為，義務(wù)是指一個(gè)人應(yīng)當(dāng)作出某種作為或不作為?！雹軈问纻愔骶帲骸段鞣浆F(xiàn)代法學(xué)流派（上卷）》，中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第182頁。地方自治的權(quán)力內(nèi)涵是指地方政府或地方公共團(tuán)體對(duì)地方居民的統(tǒng)治權(quán)或治理權(quán)，它實(shí)際上是指地方自治（自主）單位對(duì)內(nèi)的法律屬性；地方自治的權(quán)利內(nèi)涵則是指地方政府或地方公共團(tuán)體自治權(quán)利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征，它屬于地方自治（自主）單位作為法律主體對(duì)外的法律屬性。

地方自治（自主）單位的公法人資格與地方自治（自主）單位的權(quán)利屬性的構(gòu)建與完善休戚相關(guān)。公法人資格是地方自治或自主單位啟動(dòng)救濟(jì)機(jī)制的法律人格或形式要件，地方自治或自主單位權(quán)利屬性的構(gòu)建是地方自治或自主主體權(quán)力屬性落地生根的根本保障，二者相得益彰、缺一不可。地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵首先是指地方政府應(yīng)當(dāng)具有地域性公法人資格。

從廣義上來說，地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利屬性還包括地方居民對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)力的政治參與、民主協(xié)商及社會(huì)監(jiān)督，以及地方居民（代表）作為全國(guó)居民身份或者地方政府作為獨(dú)立法人，參與中央財(cái)政權(quán)力的決策、執(zhí)行及社會(huì)監(jiān)督。在現(xiàn)代信息社會(huì)，公民的政治參與和民主協(xié)商機(jī)制不能單純依靠傳統(tǒng)的“制度化”民主機(jī)制——代議機(jī)構(gòu)，由網(wǎng)絡(luò)社會(huì)開放出的廣袤的社會(huì)公共領(lǐng)域——網(wǎng)絡(luò)空間，為“非制度化”的民主機(jī)制展開提供了極為便利的溝通、協(xié)商及實(shí)施條件。公民可以充分利用網(wǎng)絡(luò)空間傳遞、匯集并形成強(qiáng)大的“社會(huì)權(quán)力”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由公民集體權(quán)利向“公共權(quán)力”的華麗轉(zhuǎn)身，實(shí)現(xiàn)阿倫特所說的“協(xié)同行動(dòng)產(chǎn)生權(quán)力”的制度邏輯。⑤［美］漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海世紀(jì)出版社2009年版，第109頁。

當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)的缺陷是“權(quán)利”構(gòu)造的整體缺失。除地方政府不具有公法人資格以外，其權(quán)利構(gòu)造既缺乏地方政府作為權(quán)利主體介入中央與地方財(cái)政資源調(diào)配的程序機(jī)制，也缺失法治化的地方財(cái)政權(quán)利的保障與救濟(jì)機(jī)制，與此相伴，地方居民對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制也顯得乏善可陳，地方人大的預(yù)算審議監(jiān)督更多履行的是形式化的“橡皮圖章”功能。地方財(cái)政自主權(quán)利一系列體系性制度的缺失，導(dǎo)致我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)制度建設(shè)長(zhǎng)期失衡，進(jìn)而阻礙了中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的進(jìn)程。正如有學(xué)者所說：“由于缺少法律的規(guī)范性約束，中央政府在財(cái)政權(quán)力劃分上處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，故而形成了以中央政府的需要為主導(dǎo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)稅體制。在調(diào)整過程中，地方政府只是被動(dòng)的接受者，而不是能夠表達(dá)訴求、參與決策的積極主體?！雹迍ξ模骸兜胤截?cái)源制度建設(shè)的財(cái)稅法審思》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。比如，1997年的印花稅的收入分層比例調(diào)整、1998年的證券交易稅由地方稅變?yōu)楣蚕矶惖恼{(diào)整、2002年的所得稅變?yōu)楣蚕矶惖恼{(diào)整、2016年的所得稅改為增值稅后的收入分層比例調(diào)整等都是如此?？梢?，地方政府從來沒有作為權(quán)利主體參與其中的博弈或協(xié)商程序，更缺乏相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利保障機(jī)制。

地方財(cái)政自主權(quán)的“權(quán)利內(nèi)容”構(gòu)造的搭建，不僅要關(guān)注地方政府作為權(quán)利主體積極參與央地財(cái)政資源的調(diào)配程序，而且要健全地方財(cái)政自主權(quán)的救濟(jì)保障機(jī)制以及央地財(cái)政爭(zhēng)議的法治化解決機(jī)制。在地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利要素構(gòu)造方面，德國(guó)立法參與模式的相關(guān)規(guī)定也許值得我們借鑒。德國(guó)《基本法》第104條至第109條規(guī)定，聯(lián)邦參議院有權(quán)審議任何有關(guān)州的稅收份額、財(cái)政平衡、財(cái)政管理或者涉及各種財(cái)政的法律，包括所有針對(duì)聯(lián)邦和州共同預(yù)算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律規(guī)范的調(diào)整。

除此以外，還要科學(xué)構(gòu)建地方居民積極有效參與地方財(cái)政權(quán)力編制、審議、執(zhí)行及預(yù)算調(diào)整程序，構(gòu)建地方居民能有效參與地方公共財(cái)政權(quán)力行使、運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在地方財(cái)政自主權(quán)利建設(shè)方面，美國(guó)、日本、英國(guó)等域外國(guó)家創(chuàng)設(shè)的由納稅人提起的公益訴訟機(jī)制，也許可以作為我國(guó)地方公共財(cái)政權(quán)利建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)引入。⑦參見田巧芝、裴秋玉：《試論我國(guó)納稅人公益訴訟的必要性》，《商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版）》2010年第7期。

（二）地方財(cái)政“權(quán)力”與“權(quán)利”的均衡與互動(dòng)缺失

地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)力屬性主要體現(xiàn)其對(duì)地方居民內(nèi)部的強(qiáng)制性和權(quán)威性。地方財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利屬性主要展現(xiàn)其針對(duì)中央政府及相關(guān)部門的不可侵犯性、可救濟(jì)性。在現(xiàn)代國(guó)家，無論是聯(lián)邦制，還是單一制，理想的中央與地方財(cái)政關(guān)系圖景都是中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)財(cái)力、支出責(zé)任及轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化、規(guī)范化及法治化，特別是中央與地方政府財(cái)政權(quán)力與財(cái)政權(quán)利構(gòu)造的統(tǒng)一、均衡和互動(dòng)。其互動(dòng)的具體路徑有二：一是英、美模式，即地方自治單位作為公法人啟動(dòng)司法程序的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，同時(shí)輔之以地方居民積極參與地方財(cái)政自主權(quán)力的立法、執(zhí)行及社會(huì)監(jiān)督程序；⑧美國(guó)聯(lián)邦與州關(guān)系的構(gòu)建中，司法實(shí)踐發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。美國(guó)司法體系對(duì)于聯(lián)邦與州之間關(guān)系的調(diào)節(jié)通過具體的涉及個(gè)案的方式間接進(jìn)行。美國(guó)的共和體制屬于“復(fù)合”共和體制，即不同層級(jí)的政府直接與民眾打交道。參見宣曉偉：《美國(guó)的中央與地方關(guān)系：司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第5期；宣曉偉：《美國(guó)的中央與地方關(guān)系：制度安排的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第6期。二是法、德模式，即地方自治單位的公民代表直接實(shí)質(zhì)介入中央財(cái)政立法程序的參與協(xié)商機(jī)制，同時(shí)輔之以地方居民積極參與地方財(cái)政自主權(quán)力的立法、執(zhí)行及監(jiān)督程序，⑨德國(guó)采取的是“參與式的聯(lián)邦制”，而非“分離的聯(lián)邦制”。任何有關(guān)州的稅收份額、財(cái)政平衡、財(cái)政管理或者涉及各種財(cái)政的法律，包括針對(duì)聯(lián)邦和州共同預(yù)算原則的法律，以及其他涉及更改憲法或者觸及聯(lián)邦與州關(guān)系的法律規(guī)范的調(diào)整，都需要得到聯(lián)邦參議院的同意。參見童建挺：《德國(guó)聯(lián)邦制的演變》，中央編譯出版社2010年版，第71頁。具體表現(xiàn)為地方政府通過擬制法人團(tuán)體或者直接選派地方居民代表平等參與或介入中央與地方財(cái)政權(quán)力配置的政治立法或司法救濟(jì)程序，同時(shí)輔之以地方居民積極介入地方財(cái)政權(quán)力的制度邏輯。

這兩種模式和機(jī)制的共同特點(diǎn)是：地方財(cái)政自主權(quán)力與權(quán)利融合統(tǒng)一。這是地方財(cái)政自主權(quán)能夠真正科學(xué)、規(guī)范、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，是中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的核心內(nèi)容和基本要義。上述兩種模式和機(jī)制背后有一些共同的基本原則：人民主權(quán)原則、分權(quán)制衡原則、規(guī)范調(diào)節(jié)原則、名實(shí)相符原則。⑩參見宣曉偉：《對(duì)西方國(guó)家中央與地方關(guān)系的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第9期。

上述兩種權(quán)力與權(quán)利互動(dòng)模式和機(jī)制的差異在于：英、美模式把地方政府作為法人，構(gòu)建中央與地方財(cái)政爭(zhēng)議的司法解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化，同時(shí)，地方居民積極參與地方財(cái)政自主行使權(quán)力的全過程；法、德模式注重地方居民代表直接介入中央財(cái)政立法，地方居民全程參與地方財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督。

然而，由于我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的基本缺失，導(dǎo)致地方財(cái)政自主權(quán)力結(jié)構(gòu)無法與權(quán)利結(jié)構(gòu)形成理性互動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)成為一個(gè)要素缺位的制度體系：一是地方財(cái)政自主權(quán)成為地方官員的“獨(dú)角戲”，地方居民成為地方財(cái)政自主權(quán)的“看客”，地方財(cái)政民主機(jī)制亟待完善；二是中央政府成為中央與地方財(cái)政資源調(diào)配的唯一決策者，地方政府缺乏對(duì)央地財(cái)政資源配置的實(shí)質(zhì)影響能力；三是地方政府獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的公法人資格無法獲得，央地財(cái)政爭(zhēng)議的法治化路徑難以構(gòu)建；四是中央與地方財(cái)政關(guān)系科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的道路任重而道遠(yuǎn)。要促使地方財(cái)政自主權(quán)制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須從權(quán)力和權(quán)利兩個(gè)方面構(gòu)建財(cái)政自主權(quán)。

三、我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)基本構(gòu)造的補(bǔ)正

在根據(jù)我國(guó)《憲法》確立的人民代表大會(huì)制度框架下，我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)“權(quán)利”結(jié)構(gòu)的補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情因地制宜逐步推進(jìn)。具體說，應(yīng)當(dāng)在如下幾個(gè)方面適時(shí)推進(jìn)中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的改革。

（一）地域性公法人構(gòu)造的必要性

通說認(rèn)為，地方自治包含團(tuán)體自治和居民自治兩層含義。如果把地方政府自治作為團(tuán)體自治，“地方政府”作為公法人就是地方財(cái)政自主權(quán)的法人主體。然而，我國(guó)憲法、法律至今尚未明確賦予普通地方政府獨(dú)立公法人資格。事實(shí)上，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府仍然缺乏地方自治的經(jīng)驗(yàn)，地方民主機(jī)制尚不能形成對(duì)地方公共權(quán)力的有效監(jiān)督制約。在實(shí)質(zhì)公法人資格方面，地方政府享有的稅收立法權(quán)還非常薄弱，目前僅有環(huán)境保護(hù)稅法賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)；規(guī)范化的中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度也亟待建立和完善，有限的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付距離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還有相當(dāng)差距；省以下轉(zhuǎn)移支付尚無明確的規(guī)范依據(jù)。地方政府無論在形式法人資格上，還是在實(shí)質(zhì)財(cái)權(quán)方面，都不具備獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的制度環(huán)境。

隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)和全球化的快速發(fā)展，中國(guó)的市民社會(huì)已經(jīng)獲得很大發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，要求加快推進(jìn)政治體制改革、有序擴(kuò)大民眾參與，實(shí)現(xiàn)人民主體地位的地方民主責(zé)任制訴求也日漸顯現(xiàn)。地方政府作為地域性法人社團(tuán)是市民社會(huì)組織的一個(gè)種類，甚至是最重要的一類社團(tuán)組織?！八簿哂懈叨茸灾涡?、服務(wù)性和法治性，是市民社會(huì)中利益集團(tuán)的利益代表，也是利益集團(tuán)參政議政的組織”。①劉旺洪：《國(guó)家與社會(huì)：法哲學(xué)分析范式的批判與重建》，《法學(xué)研究》2002年第6期。為進(jìn)一步構(gòu)建市民社會(huì)與政治國(guó)家的良性互動(dòng)機(jī)制，賦予地方政府一定的自治權(quán)力是厘定國(guó)家權(quán)力法律規(guī)范、保證國(guó)家權(quán)力健康運(yùn)行的重要內(nèi)容，它事關(guān)中國(guó)有限政府的建構(gòu)，關(guān)涉公民各項(xiàng)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。

賦予地方政府地域性社團(tuán)公法人地位和自治權(quán)力，不能僅僅停留在形式上。必須根據(jù)本國(guó)國(guó)情，在憲法、法律上賦予地方政府一定的財(cái)權(quán)、財(cái)力，使其真正具備獨(dú)立承擔(dān)民事財(cái)產(chǎn)責(zé)任的能力。其中，自主財(cái)權(quán)主要就是稅收立法權(quán)，包括稅收主體、客體、稅基、稅率等所有稅收要素的確定權(quán)，或者至少享有其中某一個(gè)或幾個(gè)稅收要素的確定權(quán)，非稅收入征收權(quán)也應(yīng)納入其中；地方債管理制度應(yīng)當(dāng)以各級(jí)政府均有發(fā)債權(quán)作為目標(biāo)。在這個(gè)方面，法國(guó)的一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。法國(guó)雖然也有長(zhǎng)期中央集權(quán)的傳統(tǒng)，但近年來卻授予地方政府一定的自治權(quán)。法國(guó)的市鎮(zhèn)、省和大區(qū)議會(huì)雖然不能決定本地區(qū)地方稅的計(jì)稅依據(jù)，但是它們有權(quán)直接決定本地區(qū)地方稅的稅率，只要不超過議會(huì)規(guī)定稅率的2倍或2.5倍即可。稅率調(diào)整權(quán)也屬于稅收立法權(quán)和自主財(cái)權(quán)。另外，法國(guó)的地方政府在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)也可以自行決定開征某個(gè)稅種。②參見楊志勇：《重新認(rèn)識(shí)中央和地方財(cái)政關(guān)系》，《地方財(cái)政研究》2017年第10期。

法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，即有步驟地授予地方政府一定的稅收立法權(quán)，構(gòu)建必要的適度的地方稅體系。在中央立法確定一定基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)政府一定稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)，授權(quán)省級(jí)人民政府自主決定是否開征某項(xiàng)稅收。在此基礎(chǔ)之上，再通過規(guī)范化的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)一些地方基本公共服務(wù)所需的財(cái)力。這樣就能使省級(jí)政府成為能夠獨(dú)立承擔(dān)財(cái)政責(zé)任和財(cái)產(chǎn)責(zé)任的地域性公法人。在省級(jí)政府的財(cái)政自治和獨(dú)立財(cái)政責(zé)任取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于各方面條件都成熟時(shí)，再進(jìn)一步授予縣市級(jí)政府包括財(cái)權(quán)、財(cái)力在內(nèi)的相應(yīng)的自主權(quán)力。從而為構(gòu)建省級(jí)、市、縣級(jí)地方政府作為公法人主體做好準(zhǔn)備性工作。

然而，由于中國(guó)傳統(tǒng)觀念上的“政府”是個(gè)廣義概念，地方官員作為地方知識(shí)分子的精英，有“求仁”精神統(tǒng)領(lǐng)下的“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的職責(zé)，地方官員往往成為真正的地方財(cái)政自主權(quán)的執(zhí)行和操作主體?！啊笕省瘋鹘y(tǒng)中的這種‘入世超越’精神，又是中國(guó)終極價(jià)值觀念中最為重要、最為寶貴的部分?！雹坌麜詡ィ骸秱鹘y(tǒng)中國(guó)的中央與地方關(guān)系：中央集權(quán)制背后的觀念系統(tǒng)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第10期。它不但是“天命觀”和“大一統(tǒng)”觀念的理論原點(diǎn)，而且是“父權(quán)型權(quán)威觀念”的淵源根基。在中國(guó)“求仁”傳統(tǒng)下，由于人生意義的實(shí)現(xiàn)是在此世的，因此秉持這個(gè)傳統(tǒng)的知識(shí)階層并不像“救贖”和“解脫”傳統(tǒng)那樣成為宗教人士，而是直接與官僚階層相結(jié)合，成為“士大夫”與“士大夫政治”相結(jié)合的治理模式階層。作為知識(shí)分子精英代表，特別是主政一方的地方“父母官”，地方官員往往把“修身、齊家、治國(guó)、平天下”作為自己的人生理想，把中央政府制定詳細(xì)的法律制度當(dāng)作一種治民之道、馭下之術(shù)，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的工具主義特色。

同時(shí)，“求仁”的心志倫理支配公共領(lǐng)域?qū)е隆肮迸c“私”邊界不清，也無法在這個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的法治。④參見宣曉偉：《傳統(tǒng)中國(guó)“中央集權(quán)制”的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2016年第6期。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，地方主要官員成為“教化天下”、“治理一方”的第一責(zé)任人，其“公”與“私”的觀念、“法”與“禮”的觀念根本無法分清。以功能完善的郡縣政府為例，“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)其實(shí)并不存在正式完整的一級(jí)地方財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政本質(zhì)上是一種縣官個(gè)人‘大包干’的制度，縣官的私人收支與政府的公共收支混在一起而沒有什么界限，縣級(jí)財(cái)政具有非常明顯的家產(chǎn)制特征”。⑤魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》，商務(wù)印書館2010年版，第298頁。當(dāng)然，這些地方官員關(guān)心的重點(diǎn)是“馭民”，而非“地方公共服務(wù)”。

當(dāng)下，地方各級(jí)官員，特別是黨政一把手治理社會(huì)的行為模式和方式，并未跳出傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的“窠臼”。“由于超越層面價(jià)值訴求的缺失，當(dāng)前官僚政治與政黨的結(jié)合使得官僚們的行為越來越基于現(xiàn)實(shí)的計(jì)算，呈現(xiàn)出明顯的短期化、利益化特征。由于差序格局下的關(guān)系本位模式對(duì)當(dāng)前中央集權(quán)制的嚴(yán)重侵蝕，使得整個(gè)體制運(yùn)行中人治的程度依然相當(dāng)嚴(yán)重，由此也妨礙了中央集權(quán)制對(duì)法理權(quán)威的獲得，使其不得不嚴(yán)重依賴于一把手的努力?！雹扌麜詡ィ骸督▏?guó)以來“中央集權(quán)制”的制度變遷》，《中國(guó)發(fā)展報(bào)告》2016年第9期。事實(shí)上，地方政府的黨政一把手不但掌握法律規(guī)范之內(nèi)的財(cái)政自主權(quán)，⑦在 既有的規(guī)范體系中，地方在組織收入與支出安排等方面，享有程度不一的自主權(quán)，它們共同構(gòu)成了地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范內(nèi)容。囿于憲法規(guī)范的不足和法律規(guī)范的碎片化，我們尚無法形成對(duì)它的整體性描述。參見前注①，徐健文。而且還操控著各種非正式的甚至非法的財(cái)政自主權(quán)。這些非正式或者非法的財(cái)政自主權(quán)包括自行組織國(guó)有土地有償使用收入權(quán)、財(cái)政性投資自主權(quán)以及公債舉借自主權(quán)等。⑧參見前注①，徐健文。筆者認(rèn)為，實(shí)際上，地方官員可以行使的非正式的財(cái)政自主權(quán)還有很多，以收入來說，各種名目繁多的涉企收費(fèi)、“自愿捐助”、政府性基金等，以支出來說，各種非強(qiáng)制性支出以外的政績(jī)性投資、政府本不應(yīng)承擔(dān)的或然債務(wù)，以及近幾年中央政府大力推行的PPP業(yè)務(wù)、政府購買公共服務(wù)等操作還未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

如前所述，單一制國(guó)家的中央政府并非不能賦予地方政府一定范圍的自治權(quán)。英國(guó)、日本、韓國(guó)、法國(guó)同屬單一制國(guó)家，但它們都賦予地方政府一定的自治權(quán)。為滿足地方自治的財(cái)政需求，它們也都賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)。不過，單一制國(guó)家地方政府的稅收立法權(quán)一般都是由中央通過立法授予。地方政府的稅收立法權(quán)不能超越中央稅收立法賦予的權(quán)限范圍。比如，1946年“中華民國(guó)憲法”雖有“國(guó)稅”、“省稅”、“縣稅”的劃分，而且將省稅、縣稅立法與執(zhí)行的權(quán)力賦予省、縣，“中央”僅享有“國(guó)稅”與“地方稅”劃分的立法權(quán)，并無“地方稅”立法權(quán)。然而，實(shí)際上，直到2002年11月臺(tái)灣地區(qū)“立法院”才通過“地方稅法通則”及“規(guī)費(fèi)法”，而且“地方稅法通則”也僅僅賦予地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)的稅收立法權(quán)，這與地方政府享有“憲法”上的地方自主稅收立法權(quán)大異其趣。

單一制國(guó)家授予地方政府稅收立法權(quán)是近年來財(cái)政聯(lián)邦主義的基本主張之一。聯(lián)邦主義是指：“一個(gè)同時(shí)具有中央和地方?jīng)Q策過程的政府部門，通過它提供相關(guān)公共服務(wù)水平的選擇，基本上根據(jù)相關(guān)轄區(qū)居民（以及其他可能涉及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人）對(duì)這些服務(wù)的需求決定。”⑨［美］奧茨：《財(cái)政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第22頁。如果根據(jù)上述純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，中國(guó)也屬于財(cái)政聯(lián)邦主義。⑩比 如，學(xué)者何夢(mèng)筆認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)歷了一場(chǎng)“靜悄悄的聯(lián)邦化”；Tsai把中國(guó)的體制稱為“正在演進(jìn)中的財(cái)政聯(lián)邦制”；克魯格（Krug）認(rèn)為中國(guó)是一種事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦制；羅蘭德等學(xué)者稱中國(guó)是“財(cái)政聯(lián)邦制”；錢穎一等人稱分稅制的中國(guó)為“中國(guó)式聯(lián)邦制”或者“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦制”；鄭永年提出了“中國(guó)式的行為聯(lián)邦制”。參見馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)》，譯林出版社2010年版，第337頁。財(cái)政聯(lián)邦主義學(xué)說把中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政分級(jí)管理體制與聯(lián)邦制進(jìn)行了某種勾連。然而，由于我國(guó)在憲法上明確實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，學(xué)者最多稱我國(guó)的財(cái)政分權(quán)為“準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦制”。

財(cái)政聯(lián)邦主義是否適用于實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的中國(guó)呢？有學(xué)者認(rèn)為：“分稅制的現(xiàn)實(shí)困境是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政聯(lián)邦制和憲政單一制內(nèi)在沖突的集中反映，也是經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)深刻矛盾的真實(shí)寫照。”①王世濤：《財(cái)政憲法學(xué)研究》，法律出版社2012年版，第109頁。其實(shí)，地方居民幾乎很少參與目前中央與地方財(cái)政權(quán)力的配置與角逐。中央政府往往將地方單位的GDP增速作為考核地方官員的重要指標(biāo)，地方官員因而把工作重心放在GDP增長(zhǎng)速度上。黨的十八大以來，生態(tài)文明及綠色發(fā)展觀正在深入地方政府執(zhí)政理念并作為地方主要官員考核的指標(biāo)。然而，截至目前，地方政府的治理一般僅僅局限在地方黨委和政府主要官員的內(nèi)部決策，缺乏當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛和有序參與。這就是哈貝馬斯所說的行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部編程”?！靶姓块T在多大程度上承擔(dān)了政治立法者的任務(wù)，并且在執(zhí)行中發(fā)展它自己的綱領(lǐng)，它就在多大程度上必須自己來決定論證和運(yùn)用規(guī)范的問題?！雹冢鄣拢莨愸R斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2004年版，第539頁。由此看來，地方財(cái)政自主權(quán)問題絕不僅僅是意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，而是經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)研究如何與政治學(xué)、憲法學(xué)交流與對(duì)接的問題。地方政府的財(cái)政自主權(quán)及地方自治權(quán)是一個(gè)需要審慎決策的政治與憲法問題，需要運(yùn)用多學(xué)科的視角綜合研判和決策。

我國(guó)至今尚未從憲法、法律上賦予普通地方政府地域性公法人地位。賦予普通地方政府抽象公法人地位僅僅是一個(gè)法律地位的確認(rèn)或承認(rèn)，關(guān)鍵是要從憲法、法律上賦予地方政府實(shí)質(zhì)性的財(cái)政自主權(quán)力，特別是一定的稅收立法權(quán)。“在缺失稅收立法權(quán)的情況下，就不可能有真正的財(cái)政自主權(quán)，也不可能有真正的央地財(cái)政分權(quán)?！雹勖邕B營(yíng)：《稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。否則，財(cái)政自主權(quán)主體的法人地位也會(huì)出現(xiàn)“名不符實(shí)”的現(xiàn)象，進(jìn)而將維持地方居民退居地方公共財(cái)政“幕后”，地方主要官員行使“事實(shí)上”和“法外”的地方財(cái)政自主權(quán)的現(xiàn)狀。由此看來，要構(gòu)建地方政府公法人地位，首先要確保地方規(guī)范意義上的財(cái)政自主權(quán)與“事實(shí)”財(cái)政自主權(quán)的一致性。

（二）地方財(cái)政自主權(quán)力規(guī)范與“事實(shí)”的一致性

地方財(cái)政自主權(quán)規(guī)范與事實(shí)層面分離的實(shí)質(zhì)是價(jià)值與事實(shí)的沖突。兩者沖突的根源是人的認(rèn)識(shí)能力的有限性與法律規(guī)范的滯后性之間的張力。當(dāng)然，包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府及地方官員的趨利性也是規(guī)范與事實(shí)始終保持一定張力的重要因素。眾所周知，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范與事實(shí)的融合統(tǒng)一，這就是分析法學(xué)派所說的“事實(shí)”與“價(jià)值”的統(tǒng)一。哈特所述的承認(rèn)規(guī)則本身就是一種社會(huì)事實(shí)。④參見唐豐鶴：《哈特法律實(shí)證主義的三大命題》，《法政探索》2013年第8期?！笆聦?shí)”與“價(jià)值”的統(tǒng)一實(shí)際上就是哈特所說的用“內(nèi)在的觀點(diǎn)”接受法律規(guī)則。哈特曾言：“把承認(rèn)規(guī)則稱為‘法’的論據(jù)是，為確認(rèn)這個(gè)制度的其他規(guī)則提供標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，可被認(rèn)為是一個(gè)法律制度的確定的特征，因此它本身值得稱為‘法’；把它稱為‘事實(shí)’的論據(jù)是，主張這樣一個(gè)規(guī)則存在，實(shí)際上對(duì)一個(gè)實(shí)際的事實(shí)作出外在的陳述，這個(gè)事實(shí)涉及‘有實(shí)效的’制度的規(guī)則被確認(rèn)的方式。”⑤［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第112頁。只有存在的規(guī)范才是有效的規(guī)范，反之亦然?！俺姓J(rèn)規(guī)則”是指確認(rèn)具有某些實(shí)際效用的規(guī)則，使它們成為這個(gè)社會(huì)所遵循、有社會(huì)壓力支持的規(guī)則。在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)里，通過特設(shè)機(jī)關(guān)的頒布、長(zhǎng)期的習(xí)慣、司法判決等，來確認(rèn)規(guī)則以作為以后的法律印證。從重要上講，承認(rèn)規(guī)則是一個(gè)最終的規(guī)則和最高的規(guī)則。⑥參見前注④，呂世倫主編書，第216-217頁。因此承認(rèn)規(guī)則實(shí)際上就是某個(gè)領(lǐng)域的憲法性規(guī)則或立法性規(guī)則。

在中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化方面，規(guī)范層面與事實(shí)層面的統(tǒng)一是理想法治狀態(tài)下的中央與地方財(cái)政關(guān)系，也是地方財(cái)政自主權(quán)的法治理想狀態(tài)。然而，實(shí)際上，兩者張力的存在和運(yùn)動(dòng)屬于中央與地方財(cái)政關(guān)系發(fā)展變遷的常態(tài)。然而，如果出現(xiàn)以下幾個(gè)方面的情況，就超出了規(guī)范與事實(shí)背離的正常情況：一是地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實(shí)層面的全面或絕大多數(shù)脫離，無論是收入自主權(quán)還是支出自主權(quán)都是如此；二是地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實(shí)層面的長(zhǎng)期背離。

地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范層面與事實(shí)層面的背離，無論是大面積背離，還是長(zhǎng)期背離，都將產(chǎn)生如下消極影響：一是市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)可能大面積遭受公權(quán)力的嚴(yán)重威脅，市場(chǎng)預(yù)期和必要的市場(chǎng)規(guī)則很難形成，市場(chǎng)一直處于無序或半無序狀態(tài)；二是不能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政自主權(quán)制度設(shè)立的根本宗旨——為地方居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)及多元人權(quán)保障；三是中央與地方財(cái)政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)將遙遙無期；四是各級(jí)政府及公共機(jī)構(gòu)的大面積或長(zhǎng)期“違法治理”、“規(guī)則缺失”，甚至“無法無天”，將嚴(yán)重?fù)p害法治的權(quán)威，進(jìn)而降低政府的威信和信用，法治國(guó)家、法治政府及法治社會(huì)建設(shè)的引領(lǐng)、示范及帶動(dòng)功效將蕩然無存。

要實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政自主權(quán)規(guī)范與事實(shí)的“名實(shí)相符”與“名至實(shí)歸”，必須努力構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的“良法”和“善治”。首先，要按照“事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則”，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、完善、高層次的中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)政收入及轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)輔之以規(guī)范的中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制。其次，要加強(qiáng)相關(guān)中央與地方財(cái)政關(guān)系法律制度的落實(shí)、督查、監(jiān)督和法律責(zé)任追究，要堅(jiān)決查處和果斷追究那些膽敢視“法律規(guī)則”為“玩物”的中央及地方主政負(fù)責(zé)人。2017年上半年，中央部門多次出臺(tái)針對(duì)地方政府超越我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)避舉債禁令的相關(guān)規(guī)定就是例證。再次，要認(rèn)真探究、歸納和提煉制約中央與地方財(cái)政權(quán)力科學(xué)配置的體制性、機(jī)制性障礙，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，做好中央與地方財(cái)政關(guān)系法律規(guī)則的立、改、廢工作。2014年我國(guó)《預(yù)算法》修改時(shí)賦予省級(jí)政府的舉債權(quán)，2017年6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，都是國(guó)家實(shí)現(xiàn)規(guī)范層面與事實(shí)層面統(tǒng)一的舉措。筆者相信，伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善及新一輪中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的推進(jìn)，未來中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范與事實(shí)的沖突將大大減少，最大限度的規(guī)范與事實(shí)的融合統(tǒng)一將逐漸成為常態(tài)，地方各級(jí)政府具備實(shí)質(zhì)公法人的財(cái)政條件一定會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)，為最終在憲法、法律上確立地方政府公法人地位提供制度支撐。

（三）地方財(cái)政民主制度的完善

我國(guó)《預(yù)算法》第13條規(guī)定了地方各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審議、監(jiān)督制度。這是保障我國(guó)地方財(cái)政民主的法律規(guī)范。這一制度在實(shí)際落實(shí)上仍存在諸多問題，如地方居民對(duì)地方公共事務(wù)的參與熱情度不高，地方民主機(jī)制有待拓寬。地方居民對(duì)地方公共財(cái)政的參與熱情不高，既有歷史上的原因，也有公眾參與制度不夠完善的原因。長(zhǎng)久以來，治理從來都是黨政精英考慮的問題，人民群眾向來僅以服從法規(guī)政令為主?？v然有民主參與地方財(cái)政的籠統(tǒng)性規(guī)定，但就如何參與、參與內(nèi)容、參與方式等具體細(xì)則并無明文規(guī)定，尚不能消除公眾疑惑并促使其依法、有序參與。黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！苯陙恚鹕?、哈爾濱、溫嶺、順德等地嘗試推進(jìn)參與式預(yù)算，讓人民群眾參與地方預(yù)算的編制、審議、監(jiān)督等過程，取得了財(cái)政民主的初步成效。然而目前參與式預(yù)算尚未成為各級(jí)政府的法定義務(wù)，是否推行參與式預(yù)算主要取決于各級(jí)政府的自覺行為，而且人們對(duì)參與式預(yù)算的政府層級(jí)（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、參與式預(yù)算的限度及范圍等仍存在一些爭(zhēng)議。⑦參見呂華、羅文劍：《參與式預(yù)算：財(cái)政民主的可行性與限度分析》，《江西社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。實(shí)際上，公民的財(cái)政權(quán)是從公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)衍生的權(quán)利，它具有羅伯特·阿列克西所說的大家能夠理解的實(shí)際意義、政治正當(dāng)性以及高于法律權(quán)利的位階等憲法性權(quán)利的特征，公民財(cái)政權(quán)具有包括知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等內(nèi)容。⑧參見胡偉：《財(cái)政民主之權(quán)利構(gòu)造三題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期。

我國(guó)憲法雖然沒有明確規(guī)定公民的財(cái)政民主權(quán)利，但《憲法》第2條規(guī)定了人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。上述規(guī)定可以作為公民財(cái)政民主權(quán)利的憲法基礎(chǔ)。當(dāng)前，人類社會(huì)已經(jīng)全面進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公民的權(quán)利意識(shí)和民主觀念正在逐漸興起，我國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍也在不斷壯大，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、協(xié)商會(huì)、網(wǎng)絡(luò)民意等多種形式，有序擴(kuò)大地方居民對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的知情權(quán)，依法維護(hù)地方居民對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)，有效保障地方居民對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家，都設(shè)立有公民可以針對(duì)財(cái)政管理部門或地方政府違法或不當(dāng)?shù)呢?cái)政行為提起公益訴訟的權(quán)利。國(guó)外的公民財(cái)政公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種。⑨參見前注⑧，胡偉文。當(dāng)然，我國(guó)是否引入公民財(cái)政公益訴訟制度還值得進(jìn)一步研究。無論公民財(cái)政公益訴訟制度是否被引入我國(guó)公益訴訟法律制度，各級(jí)地方政府都應(yīng)通過各種形式依法保障公民對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的民主管理和參與權(quán)利。

（四）中央與地方財(cái)政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)處理機(jī)制的法治化

關(guān)于如何構(gòu)建中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理機(jī)制，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)合理借鑒國(guó)外司法解決中央與地方關(guān)系的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建司法審查機(jī)制來解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議。⑩參 見張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》2012年第2期；王理萬：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期；郭殊：《論中央與地方關(guān)系中的司法調(diào)節(jié)功能》，《法商研究》2008年第5期。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)利用專門法的形式或者通過地方參與中央立法程序，規(guī)范和調(diào)整中央與地方利益沖突和爭(zhēng)議。①參見譚波：《論完善中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議立法解決機(jī)制》，《法學(xué)論壇》2009年第5期；孫波：《以利益為視角探索中央與地方關(guān)系法治化》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第9期。兩種觀點(diǎn)的共同點(diǎn)是構(gòu)建中央與地方利益關(guān)系的法治化解決機(jī)制，差異是基本理念和出發(fā)點(diǎn)不同，前者屬于比較典型的個(gè)體主義權(quán)利保障機(jī)制思維模式，后者則是遵循共同體主義、集體主義思維范式。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)制度的基本政治邏輯是整體主義、集體主義思維，明顯區(qū)別于以自由主義、個(gè)人主義為特征的英美憲政制度。未來中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化及地方財(cái)政自主權(quán)的構(gòu)建也必須在人民代表大會(huì)制度框架下進(jìn)行。為此，筆者認(rèn)為，地方財(cái)政權(quán)利與權(quán)力的協(xié)調(diào)融合機(jī)制不適合選擇以自由主義傳統(tǒng)為支撐、以地方自治為基礎(chǔ)的英美司法救濟(jì)機(jī)制。相對(duì)而言，我國(guó)選擇由地方居民或居民代表分別參與中央政府及地方政府的財(cái)政權(quán)力運(yùn)行，特別是中央政府的財(cái)政立法權(quán)，比較契合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的現(xiàn)行框架。我國(guó)《憲法》《預(yù)算法》及《監(jiān)督法》已經(jīng)構(gòu)建了比較完善的地方居民廣泛參與的地方財(cái)政民主機(jī)制，而全國(guó)人大代表也由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成，較能反映地方財(cái)政利益。按照法、德模式構(gòu)建地方財(cái)政自主權(quán)利與中央財(cái)政權(quán)力的融合機(jī)制，只需在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)下面設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的委員會(huì)即可。