林 彥

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030）

一、法定功能及其邊界

作為確保法律正確實(shí)施的制度工具，人大的執(zhí)法檢查自始至終將其監(jiān)督對(duì)象鎖定為同級(jí)“一府兩院”?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，最終的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民檢察院公正司法，從而保證法律、法規(guī)正確有效的實(shí)施?！雹倮铒w主編：《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法釋義》，法律出版社2018年版，第94頁(yè)。因此，無(wú)論是1993年的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《若干規(guī)定》）、1999年的《關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《幾點(diǎn)意見(jiàn)》），還是2006年的我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《監(jiān)督法》），都規(guī)定法院是執(zhí)法檢查的對(duì)象。

與此同時(shí)，針對(duì)法院的執(zhí)法檢查從一開(kāi)始就受到一定的限制，特別是避免介入個(gè)案的處理?！度舾梢?guī)定》明確，執(zhí)法檢查“主要是檢查監(jiān)督法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促?lài)?guó)務(wù)院及其部門(mén)、最高人民法院和最高人民檢察院及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問(wèn)題。執(zhí)法檢查組不直接處理問(wèn)題”。在關(guān)注典型違法案件的同時(shí)，其又就如何對(duì)待“具體案件”明確規(guī)定：“對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長(zhǎng)會(huì)議可以交由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果應(yīng)向委員長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告，委員長(zhǎng)會(huì)議可根據(jù)情況，要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)報(bào)告處理結(jié)果。必要時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議可提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。對(duì)特別重大的典型違法案件，常委會(huì)可依法組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。常委會(huì)不直接處理具體案件，具體案件應(yīng)由法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律程序辦理?！?/p>

到了1999年，《幾點(diǎn)意見(jiàn)》盡管對(duì)執(zhí)法檢查制度做了一些及時(shí)必要的調(diào)整，但上述監(jiān)督框架和界限依然得以保留和延續(xù)。②參見(jiàn)林彥：《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的確立過(guò)程》，《清華法學(xué)》2009年第3期。2006年制定的《監(jiān)督法》既未將《若干規(guī)定》的上述內(nèi)容予以吸納，也未予以否認(rèn)。其第27條第1款僅規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見(jiàn)連同執(zhí)法檢查報(bào)告及審議報(bào)告交由法院處理，后者將研究處理情況向常委會(huì)報(bào)告。然而，立法機(jī)關(guān)反對(duì)將個(gè)案監(jiān)督納入執(zhí)法檢查的意圖不難參透。一方面，個(gè)案監(jiān)督作為專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督手段最終未能在《監(jiān)督法》中有所規(guī)定，③參 見(jiàn)《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法（草案）〉修改情況的匯報(bào)》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content_5354984.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。因此，無(wú)須在“執(zhí)法檢查”部分重復(fù)這一立場(chǎng)。另一方面，深度參與《監(jiān)督法》立法工作的全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作人員對(duì)《若干規(guī)定》所劃定的界限全盤(pán)接受，“執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的具體案件和收到的群眾來(lái)信，執(zhí)法檢查組應(yīng)轉(zhuǎn)交常委會(huì)辦公廳，由辦公廳統(tǒng)一轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)依法處理。執(zhí)法檢查組不直接處理執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的具體案件和收到的群眾來(lái)信”，④同前注①，李飛主編書(shū)，第86頁(yè)。他們進(jìn)一步明確，“對(duì)有關(guān)主管機(jī)關(guān)執(zhí)法情況的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以執(zhí)法行為的合法性和合理性作為標(biāo)準(zhǔn)”。⑤同前注①，李飛主編書(shū)，第92頁(yè)。同時(shí)，他們?cè)敿?xì)列舉了一些具體的判斷合法性與合理性的標(biāo)準(zhǔn)。⑥參見(jiàn)前注①，李飛主編書(shū)，第92頁(yè)。2009年，《若干規(guī)定》被廢止。其所確定的監(jiān)督界限是否繼續(xù)有效，缺乏法律上的明確規(guī)定。

當(dāng)然，地方人大在對(duì)待個(gè)案的態(tài)度上可能有所不同。例如，江蘇省人大常委會(huì)規(guī)定：“對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的個(gè)案問(wèn)題，可以作為執(zhí)法檢查報(bào)告的附件反映?！雹摺吨泄步K省人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的意見(jiàn)》（蘇人黨〔2016〕11號(hào)），http://www.jsrd.gov.cn/rdgk/rdgk_zq/201610/t20161010_434982.shtml，2018年9月8日訪問(wèn)。甚至還有個(gè)別地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，

在執(zhí)法檢查中應(yīng)將“個(gè)案問(wèn)題作為市人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)，一抓到底，直到落實(shí)為止”。⑧宋 效忠（信陽(yáng)市人大常委會(huì)主任）：《在人防法及其實(shí)施辦法執(zhí)法檢查匯報(bào)會(huì)上的講話》（2013年9月13日），http://www.xysrf.gov.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=72&id=403，2018年9月8日訪問(wèn)。

二、涉及法院的執(zhí)法檢查主題及最高人民法院對(duì)執(zhí)法檢查的態(tài)度

由于議事資源的稀缺，也為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果最大化，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于執(zhí)法檢查主題的確定已形成比較明確的遴選標(biāo)準(zhǔn)。《監(jiān)督法》第22條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題”組織執(zhí)法檢查。

與法院系統(tǒng)密切相關(guān)的執(zhí)法檢查，也大致按照上述標(biāo)準(zhǔn)和邏輯確定主題。就實(shí)踐來(lái)看，此類(lèi)主題主要包括兩大類(lèi)：其一，是與作為審判權(quán)行使基礎(chǔ)的法院組織、機(jī)構(gòu)、職能等密切相關(guān)的法律，包括《法官法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》《律師法》《行政復(fù)議法》等；其二，是審判權(quán)直接作用的領(lǐng)域，即需要通過(guò)審判介入的領(lǐng)域，此類(lèi)范圍更為廣泛。但凡需要法院參與實(shí)施，又切實(shí)與公民訴訟及相關(guān)實(shí)體權(quán)利密切相關(guān)的法律，其執(zhí)法檢查過(guò)程通常都要將法院列為檢查對(duì)象。

需要強(qiáng)調(diào)的是，與國(guó)務(wù)院相比，最高人民法院作為執(zhí)法檢查對(duì)象的比例是很低的。幾乎所有的執(zhí)法檢查都會(huì)將前者作為檢查對(duì)象，而且是主要的檢查對(duì)象。多數(shù)執(zhí)法檢查并不將法院作為檢查對(duì)象，尤其是那些針對(duì)政策性法律的實(shí)施所開(kāi)展的檢查。例如，2012年針對(duì)我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》、2013年針對(duì)我國(guó)《氣象法》與我國(guó)《可再生能源法》等的執(zhí)法檢查就是典型的例證。

毫無(wú)疑問(wèn)，在多數(shù)情況下，法院在執(zhí)法檢查中主要充當(dāng)監(jiān)督對(duì)象，但是，在某些檢查活動(dòng)中，法院既是監(jiān)督對(duì)象，也是監(jiān)督的受益者，甚至更多充當(dāng)受益者的角色。例如，在2006年《法官法》的執(zhí)法檢查中，所提到的四個(gè)問(wèn)題中只有司法不公正是針對(duì)法院的，而辦案力量不足，“以收定支”“收支掛鉤”等違反財(cái)政紀(jì)律的做法屢禁不止，津貼、編制等法定保障措施未能落實(shí)，則主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的。⑨參 見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)法官法〉、〈中華人民共和國(guó)檢察官法〉實(shí)施情況的報(bào)告》（2006年），《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第7期。為行文方面，執(zhí)法檢查報(bào)告以下統(tǒng)一采用“《××法報(bào)告》（×××年）”的注釋格式。

隨著執(zhí)法檢查實(shí)踐的發(fā)展，最高人民法院對(duì)其愈加重視。在20世紀(jì)90年代之前，處于萌芽和發(fā)展初期的執(zhí)法檢查尚未被該院視為全國(guó)人大常委會(huì)的常規(guī)性監(jiān)督方式。此時(shí)，法院也開(kāi)展自身體系內(nèi)的執(zhí)法檢查，甚至還邀請(qǐng)人大代表參與。⑩參見(jiàn)《最高人民法院工作報(bào)告》（1990年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1990-03/29/content_1479172.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。盡管《若干規(guī)定》已于1993年制定，且八屆全國(guó)人大常委會(huì)已開(kāi)展一系列執(zhí)法檢查，①參見(jiàn)前注②，林彥文。但任建新院長(zhǎng)在回顧此間的監(jiān)督方式時(shí)僅提及如下三個(gè)方面：“一是認(rèn)真負(fù)責(zé)地向人大及其常委會(huì)報(bào)告法院工作，落實(shí)人大及其常委會(huì)作出的關(guān)于法院工作的決定；二是邀請(qǐng)人大代表視察法院工作，聽(tīng)取人大代表對(duì)法院工作的意見(jiàn)，虛心接受人大常委會(huì)組織的對(duì)法院工作評(píng)議中提出的建議；三是認(rèn)真辦理人大代表和政協(xié)委員提出的建議、提案?！雹凇蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌?bào)告》（1998年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/10/content_1480110.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。

也正是在同一年的全國(guó)人大會(huì)議上，《最高人民法院工作報(bào)告》的贊成票比例創(chuàng)造了歷史最低紀(jì)錄——55.1%。③參見(jiàn)周東旭：《兩高報(bào)告高票通過(guò)不應(yīng)忘記過(guò)去“低谷”》，http://opinion.caixin.com/2016-03-16/100920634.html，2018年9月8日訪問(wèn)。這一表決結(jié)果給最高國(guó)家審判機(jī)關(guān)帶來(lái)前所未有的壓力，并直接促使其出臺(tái)一系列制度改善法院的公眾形象，尤其是法院在人大代表中的形象。④除了后文所提及的《最高人民法院關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》之外，2000年12月29日，最高人民法院又制定了《關(guān)于人民法院辦理全國(guó)人大代表來(lái)信暫行規(guī)定》。1998年底，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法檢查組開(kāi)展調(diào)查或檢查工作提供方便，積極配合、協(xié)助進(jìn)行調(diào)查或檢查工作。根據(jù)需要，由負(fù)責(zé)人如實(shí)匯報(bào)被調(diào)查或者檢查的工作情況，提出解決問(wèn)題和改進(jìn)工作的意見(jiàn)。對(duì)人大及其常委會(huì)或者人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)就執(zhí)法檢查組提交的報(bào)告和作出的決定，依照法定程序執(zhí)行?！边@是該院第一次從制度層面系統(tǒng)回應(yīng)執(zhí)法檢查，為整個(gè)法院系統(tǒng)后續(xù)如何接受檢查提供了清晰的行為導(dǎo)向。

次年，肖揚(yáng)院長(zhǎng)在其任期所做的第一份工作報(bào)告中特別添加了如下耐人尋味的開(kāi)場(chǎng)白：“1998年3月，在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，人民代表本著對(duì)人民法院審判工作和隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)心、支持和愛(ài)護(hù)，提出了許多中肯的意見(jiàn)和建議。對(duì)此，最高人民法院高度重視，認(rèn)真整改。一年來(lái)，最高人民法院……自覺(jué)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，一手抓審判工作，一手抓隊(duì)伍建設(shè)，各項(xiàng)工作取得了新進(jìn)展。”⑤《最高人民法院工作報(bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007090.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。

《監(jiān)督法》通過(guò)之后，最高人民法院在不同場(chǎng)合表達(dá)了其對(duì)執(zhí)法檢查的重視。2006年底，肖揚(yáng)院長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)所作的一份專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告中指出，最高人民法院“以學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)《監(jiān)督法》為契機(jī)，主動(dòng)接受人大的監(jiān)督”，并“要求各級(jí)法院積極配合人大常委會(huì)的監(jiān)督”，在執(zhí)法檢查等具體監(jiān)督活動(dòng)中“為人大常委會(huì)提供全面、準(zhǔn)確的材料。對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，將及時(shí)制定整改方案，認(rèn)真進(jìn)行整改，并將整改情況向人大常委會(huì)匯報(bào)，聽(tīng)取人大常委會(huì)意見(jiàn)?！雹蕖?最高人民法院關(guān)于開(kāi)展規(guī)范司法行為專(zhuān)項(xiàng)整改情況的報(bào)告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-12/08/content_5355040.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。此后，該院至少在兩個(gè)場(chǎng)合重申了上述立場(chǎng)。⑦參 見(jiàn)《最高人民法院工作報(bào)告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2007-03/16/content_5362800.htm，2018年9月8日訪問(wèn)；《最高人民法院關(guān)于完善審判工作監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)公正司法情況的報(bào)告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。

2007年，肖揚(yáng)院長(zhǎng)還特別提到，該院對(duì)《法官法》執(zhí)法檢查所提出的審議意見(jiàn)“進(jìn)行認(rèn)真整改，取得了良好效果”。⑧《 最高人民法院關(guān)于完善審判工作監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)公正司法情況的報(bào)告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。2008年，在其任上所做的最后一份工作報(bào)告中，肖揚(yáng)院長(zhǎng)將“配合全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展法官法執(zhí)法檢查，推動(dòng)法官法的貫徹落實(shí)”作為最高人民法院過(guò)去五年工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。⑨《最高人民法院工作報(bào)告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-03/18/content_1475440.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。這樣的報(bào)告方式也基本上被蕭規(guī)曹隨，并未因最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而受影響。⑩參 見(jiàn)《最高人民法院工作報(bào)告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-06/10/content_1517207.htm，2018年9月8日訪問(wèn)；《最高人民法院工作報(bào)告》（2012年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2012-05/29/content_1728268.htm，2018年9月8日訪問(wèn)；《最高人民法院工作報(bào)告》（2013年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-10/24/content_1811326.htm，2018年9月8日訪問(wèn)；《最高人民法院工作報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-06/24/content_1868236.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。

時(shí)至今日，執(zhí)法檢查不僅是人大權(quán)力體系中最常見(jiàn)、最有效的監(jiān)督方式，而且也已被最高人民法院視為全國(guó)人大常委會(huì)基本的監(jiān)督方式。對(duì)此，最高人民法院不僅不敢怠慢，而且認(rèn)為需要認(rèn)真對(duì)待。2009年，該院向全國(guó)人大代表報(bào)告，過(guò)去的一年其“積極配合全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展未成年人保護(hù)法、勞動(dòng)合同法執(zhí)法檢查，認(rèn)真落實(shí)常委會(huì)審議意見(jiàn)”。①《最高人民法院工作報(bào)告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-06/10/content_1517207.htm，2018年9月8日訪問(wèn)。當(dāng)然，在有些執(zhí)法檢查活動(dòng)中，最高人民法院在面對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)提出的一些批評(píng)和質(zhì)疑時(shí)，也能夠有理有節(jié)地以客觀事實(shí)進(jìn)行回應(yīng)。②參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于落實(shí)“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)稅收征收管理法〉實(shí)施情況的報(bào)告”的書(shū)面匯報(bào)》（1999年4月12日），載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《九屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第157頁(yè)。

三、執(zhí)法檢查對(duì)審判權(quán)運(yùn)作的具體影響

與針對(duì)其他對(duì)象的執(zhí)法檢查一樣，針對(duì)法院的檢查的監(jiān)督半徑也超出了其法定功能的輻射范圍。除了督促檢查法院在審判中不折不扣地實(shí)施法律之外，執(zhí)法檢查還從以下幾個(gè)側(cè)面對(duì)審判權(quán)產(chǎn)生影響，即督促制定和完善司法解釋、影響司法政策的制定、倡導(dǎo)建立辦案協(xié)調(diào)機(jī)制、推廣審判經(jīng)驗(yàn)、關(guān)注審判權(quán)運(yùn)行條件以及監(jiān)督個(gè)案的處理等。由于其對(duì)完善司法解釋的影響筆者已做過(guò)專(zhuān)門(mén)論述，于此不贅。③參見(jiàn)林彥：《執(zhí)法檢查：立法程序外完善法律的制度途徑》，載《北大法律評(píng)論》（第11卷第2輯）。《產(chǎn)品質(zhì)量法報(bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007203.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

（一）影響司法政策的制定

執(zhí)法檢查試圖在多個(gè)層面引導(dǎo)和影響司法政策的制定。

首先，最為常見(jiàn)的建議便是敦促法院系統(tǒng)關(guān)注或加強(qiáng)某類(lèi)案件的審判。當(dāng)然，建議所用的口徑卻存在較為明顯的差別。有的報(bào)告僅僅要求對(duì)某類(lèi)行為或者案件進(jìn)行依法處理。例如，有的報(bào)告中呼吁，對(duì)違反法律規(guī)定侵犯職工和工會(huì)合法權(quán)益等行為，“司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理”；④《工會(huì)法報(bào)告》（2004年）http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2004-12/26/content_337514.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有的報(bào)告僅要求“妥善處理保護(hù)專(zhuān)利權(quán)與防止專(zhuān)利權(quán)濫用問(wèn)題，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序和公眾合法權(quán)益”。⑤《專(zhuān)利法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

有不少報(bào)告則明確要求法院加強(qiáng)對(duì)某些案件的審理或某類(lèi)行為的處理。⑥例 如，有報(bào)告指出：“各級(jí)司法機(jī)關(guān)要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)制售假劣種子種苗等違法案件的審理工作，……要嚴(yán)格司法，嚴(yán)厲打擊各種環(huán)境違法犯罪活動(dòng)。”《種子法報(bào)告》（2002年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-02/24/content_5307541.htm；《固體廢物污染環(huán)境防治法報(bào)告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318892.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有報(bào)告“建議最高人民法院……繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)法律實(shí)施的司法力度，對(duì)農(nóng)業(yè)法及其相關(guān)法律實(shí)施中的重大違法案件，要依法嚴(yán)厲制裁”。⑦《農(nóng)業(yè)法報(bào)告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003469.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。也有報(bào)告要求：“應(yīng)切實(shí)加大執(zhí)法力度。……對(duì)違法排污、嚴(yán)重污染環(huán)境并在這方面弄虛作假的，必須堅(jiān)決依法處理，務(wù)必使違法者受到應(yīng)有的懲罰?！雹唷端廴痉乐畏▓?bào)告》（2005年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-07/29/content_5341681.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

有些執(zhí)法檢查組還對(duì)某類(lèi)案件的處理提出了明確的時(shí)效性要求。例如，有報(bào)告“建議公、檢、法機(jī)關(guān)明年將超期羈押作為一個(gè)重要問(wèn)題依法進(jìn)行清理，特別是超期羈押多年的案件，依法該判決的要及時(shí)判決，依法該釋放的要及時(shí)釋放”。⑨《刑事訴訟法報(bào)告》（2000年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/09/content_5132037.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。對(duì)于已積壓多年尚未得到及時(shí)查處的涉及林業(yè)的案件，有報(bào)告“建議國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院責(zé)成有關(guān)部門(mén)，限期對(duì)各類(lèi)破壞森林資源案件進(jìn)行一次系統(tǒng)的全面清查，盡快依法查處，今年末應(yīng)當(dāng)有一定的階段性成果”。⑩《森林法報(bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

其次，某些執(zhí)法檢查組則直接向法院系統(tǒng)提出具體的審判策略和尺度方面的指導(dǎo)意見(jiàn)。例如，有執(zhí)法檢查組提出，在專(zhuān)利保護(hù)方面，“要充分發(fā)揮司法保護(hù)的主導(dǎo)作用，切實(shí)加大對(duì)侵權(quán)行為的判賠力度，以司法判決來(lái)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，提升司法保護(hù)公信力”。①《專(zhuān)利法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。也有報(bào)告指出：“人民法院審理涉及未成年人的離婚、撫養(yǎng)、繼承以及受教育權(quán)等民事、行政案件，要認(rèn)真貫徹未成年人保護(hù)法規(guī)定的‘特殊、優(yōu)先’保護(hù)原則，保障未成年人的身心健康和合法權(quán)益?！雹凇段闯赡耆吮Ｗo(hù)法報(bào)告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告要求：“執(zhí)法機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《刑法》和其他有關(guān)法律法規(guī)賦予的權(quán)力，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，對(duì)違法犯罪分子該重罰的重罰，該判刑的判刑，決不能姑息遷就，防止以罰代刑?！雹蹍⒁?jiàn)林彥：《執(zhí)法檢查：立法程序外完善法律的制度途徑》，載《北大法律評(píng)論》（第11卷第2輯）?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法報(bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007203.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

最后，其他方面的司法政策建議還包括建立和完善某領(lǐng)域的司法制度，④《未成年人保護(hù)法報(bào)告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問(wèn)?！渡址▓?bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。設(shè)立特定的審判組織，⑤如 有報(bào)告提出：“要按照中央統(tǒng)一部署，依法穩(wěn)妥推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的建立。”《專(zhuān)利法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法報(bào)告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。對(duì)某類(lèi)案件實(shí)行單獨(dú)案由管理，⑥《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法報(bào)告》（2016年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。統(tǒng)一某類(lèi)案件的審判尺度等。⑦《婦女權(quán)益保障法報(bào)告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。近期的一份報(bào)告對(duì)加強(qiáng)著作權(quán)司法保護(hù)提出了一系列建議：“各級(jí)法院要深入推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判體制機(jī)制改革，加快建立健全著作權(quán)司法鑒定、專(zhuān)家證人、技術(shù)調(diào)查、案例指導(dǎo)等相關(guān)制度，研究推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流，完善訴前臨時(shí)措施，依法減輕權(quán)利人舉證負(fù)擔(dān)，提高侵權(quán)代價(jià)和違法成本?！雹唷吨鳈?quán)法報(bào)告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

最高人民法院也積極回應(yīng)此類(lèi)建議。例如，該院曾表明：“就執(zhí)法檢查報(bào)告中提出的問(wèn)題，制定了改進(jìn)措施，并向各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院下發(fā)了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈農(nóng)業(yè)法〉加強(qiáng)涉農(nóng)案件審判工作的通知》，促進(jìn)了各地法院加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)案件的審判工作?！雹帷掇r(nóng)業(yè)法報(bào)告》（1997年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003725.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。又如，1999年，針對(duì)我國(guó)《森林法》的執(zhí)法檢查報(bào)告提出的要求和建議，該院曾向各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院發(fā)出《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊破壞森林資源犯罪活動(dòng)的通知》，并提出諸多具體的要求。⑩參 見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于落實(shí)“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)森林法〉實(shí)施情況的報(bào)告”的書(shū)面匯報(bào)》（2000年3月28日），載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《九屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第409頁(yè)。

（二）倡導(dǎo)建立辦案協(xié)調(diào)機(jī)制

法院與檢察院、行政機(jī)關(guān)等在辦案中是否加強(qiáng)協(xié)調(diào)，甚至形成常態(tài)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，也是執(zhí)法檢查經(jīng)常關(guān)注的問(wèn)題。一些報(bào)告將此類(lèi)機(jī)制作為富有成效的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)加以肯定。例如，有報(bào)告提及，中央和部分?。▍^(qū)、市）建立了由政法委牽頭，法院、檢察院、公安、婦聯(lián)等單位組成的婦女維權(quán)工作協(xié)調(diào)組，強(qiáng)化維權(quán)協(xié)調(diào)職能。①參見(jiàn)《婦女權(quán)益保障法報(bào)告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。另一份報(bào)告指出，政府與法院配合，積極調(diào)處投訴與糾紛，在維護(hù)臺(tái)灣同胞權(quán)益方面取得了良好的效果。②參 見(jiàn)《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法報(bào)告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/05/content_1587714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。也有報(bào)告提到，食品藥品監(jiān)管總局與最高人民法院等聯(lián)合出臺(tái)了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，研究解決了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明確、涉案物品檢驗(yàn)認(rèn)定難、案件查辦協(xié)調(diào)配合不到位等主要問(wèn)題。③參見(jiàn)《食品安全法報(bào)告》（2016年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-08/22/content_1995708.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告更詳細(xì)地展示合作辦案機(jī)制取得的成效：“國(guó)家林業(yè)局會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和監(jiān)察部于1998年10月，統(tǒng)一部署了開(kāi)展嚴(yán)厲打擊破壞森林資源違法犯罪活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)各有關(guān)部門(mén)的艱苦奮戰(zhàn)，歷時(shí)3個(gè)月，僅全國(guó)森林公安機(jī)關(guān)就查處各類(lèi)破壞森林資源案件4萬(wàn)余起，打擊、處理違法犯罪人員52800多人，收繳木材7萬(wàn)多立方米，收回林地6100公頃，挽回經(jīng)濟(jì)損失5000多萬(wàn)元?！雹堋段闯赡耆吮Ｗo(hù)法報(bào)告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/25/content_1467427.htm，2018年9月15日訪問(wèn)?！渡址▓?bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

當(dāng)然，也有一些協(xié)作機(jī)制可能存在與審判獨(dú)立和審判中立性原則明顯不相吻合之處。例如，有報(bào)告聲稱(chēng)，最高人民法院支持行政機(jī)關(guān)依法行政，對(duì)于處理“包間最低消費(fèi)”和“禁止自帶酒水”等工商部門(mén)認(rèn)定無(wú)效的格式條款，給予司法支持。⑤如 有報(bào)告提出：“要按照中央統(tǒng)一部署，依法穩(wěn)妥推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的建立?！薄秾?zhuān)利法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法報(bào)告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

在很多領(lǐng)域，執(zhí)法檢查組不僅樂(lè)于見(jiàn)到協(xié)調(diào)辦案機(jī)制的存在，而且將建立和完善此種機(jī)制作為法院進(jìn)一步努力的方向。例如，有報(bào)告中呼吁：“法院在審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)，要和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁及工會(huì)組織加強(qiáng)溝通與銜接，及時(shí)依法審理和調(diào)解各類(lèi)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，積極化解糾紛?！雹蕖豆?huì)法報(bào)告》（2009年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-12/15/content_1543824.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有執(zhí)法檢查組認(rèn)為：“證券監(jiān)管、銀行、法院、檢察院等部門(mén)之間要加強(qiáng)配合，建立統(tǒng)一的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，保證證券市場(chǎng)的公平和有效性?！雹摺蹲C券法報(bào)告》（2001年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-08/03/content_5140516.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有的報(bào)告則從降低維權(quán)成本、提高執(zhí)法效率的角度強(qiáng)調(diào)促進(jìn)專(zhuān)利行政執(zhí)法與司法有效銜接。⑧《專(zhuān)利法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-08/22/content_1879714.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有的檢查組則強(qiáng)調(diào)，法院要和公安攜手，依法嚴(yán)厲打擊各種侵害未成年人的違法犯罪活動(dòng)，切實(shí)降低發(fā)案率。⑨《未成年人保護(hù)法報(bào)告》（2014年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-11/18/content_1892132.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告建議司法部與最高人民法院等部門(mén)協(xié)商，一方面解決律師參與訴訟過(guò)程中存在的困難，保障律師在各訴訟環(huán)節(jié)的執(zhí)業(yè)權(quán)利，另一方面要規(guī)范公民、基層法律服務(wù)工作者代理案件的行為，堅(jiān)決查處“黑律師”、“假律師”。⑩《律師法報(bào)告》（2005年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-08/28/content_5354867.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。也有報(bào)告中提出，要“建立健全執(zhí)法部門(mén)與司法機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，形成行政執(zhí)法和刑事司法的合力，重點(diǎn)打擊鏈條式、產(chǎn)業(yè)化犯罪網(wǎng)絡(luò)”。①《著作權(quán)法報(bào)告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

辦案協(xié)調(diào)機(jī)制在某種程度上體現(xiàn)了我國(guó)“集中力量辦大事”的體制慣性，也的確可以克服法院辦案所面臨的一些現(xiàn)實(shí)障礙，在辦理刑事案件中還能體現(xiàn)我國(guó)《憲法》第140條規(guī)定的“互相配合”原則。然而，某些協(xié)調(diào)機(jī)制的倡導(dǎo)和運(yùn)用是否違背法院獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則，值得深思。

（三）推廣審判經(jīng)驗(yàn)

執(zhí)法檢查組也注重在監(jiān)督過(guò)程中分享、推廣各地法院行之有效的一些審判經(jīng)驗(yàn)，使執(zhí)法檢查成為法院間傳授經(jīng)驗(yàn)、互通有無(wú)的平臺(tái)。這在涉及特殊群體（未成年人、婦女、老年人、勞動(dòng)者、消費(fèi)者等）立法的執(zhí)法檢查報(bào)告中尤為常見(jiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，此舉也具有明顯的統(tǒng)一裁判功能，與司法解釋、指導(dǎo)性案例等機(jī)制具有一定的相似度，盡管后兩者對(duì)下級(jí)法院的約束力更強(qiáng)。一般而言，被推廣的審判經(jīng)驗(yàn)主要包括以下幾個(gè)方面。

首先，是具體辦案方法的推廣，這也是最為常見(jiàn)的經(jīng)驗(yàn)類(lèi)型。例如，有報(bào)告提到：“山東等省的一些地方法院推廣現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)庭、就地審理、及時(shí)調(diào)解、當(dāng)庭結(jié)案的巡回辦案做法，較好地解決了勞動(dòng)者打官司時(shí)間長(zhǎng)、打不起官司等問(wèn)題?！雹凇秳趧?dòng)合同法報(bào)告》（2008年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-02/05/content_1505231.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。另一份報(bào)告提到：“寧夏吳忠市利通區(qū)法院少年法庭在審理未成年人犯罪案件時(shí)，對(duì)未成年犯抓好‘三幫’（即幫助他們分析犯罪原因，幫助他們認(rèn)罪服法，幫助他們樹(shù)立重新做人的勇氣），做好‘三教’（即庭前教育、庭審教育和延伸教育），堅(jiān)持三個(gè)制度（即回訪考察制度、建檔制度、幫教制度）。”③《未成年人保護(hù)法報(bào)告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告指出：“各級(jí)人民法院對(duì)涉老贍養(yǎng)案件優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行，對(duì)生活困難老年人訴訟費(fèi)實(shí)行減、免、緩交。5年來(lái)全國(guó)法院受理的贍養(yǎng)糾紛案件逐年下降，由2006年的3.1萬(wàn)件下降到2010年的2.6萬(wàn)件?！雹堋独夏耆藱?quán)益保障法報(bào)告》（2011年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-10/25/content_1679026.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

其次，是建立特定辦案機(jī)制的做法。例如，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，“上海市多個(gè)行政部門(mén)、社會(huì)組織與法院簽訂協(xié)議，建立非訴調(diào)解與訴訟渠道相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，今年化解了消費(fèi)投訴3000多件，提高了調(diào)解的公信力和執(zhí)行力”。⑤《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法報(bào)告》（2015年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。有報(bào)告提及，很多地方在加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的同時(shí)，積極建立鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。⑥《婦女權(quán)益保障法報(bào)告》（2010年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2010-08/11/content_1587781.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告指出：“武漢市中級(jí)人民法院針對(duì)離婚婦女住房難問(wèn)題，與市房地產(chǎn)局聯(lián)合制定了《關(guān)于離婚案件公房承租權(quán)處理意見(jiàn)的聯(lián)合通知》，使離婚婦女住房困難得以緩解?！雹摺秼D女權(quán)益保障法報(bào)告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1995-06/28/content_1480114.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

最后，是設(shè)置特別辦案組織的經(jīng)驗(yàn)。例如，有報(bào)告指出：“上海、浙江、河南、云南等地的一些法院成立了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益法庭或在繁華商業(yè)區(qū)設(shè)立巡回法庭，深受消費(fèi)者歡迎?！雹唷?反正不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣商品犯罪決定報(bào)告》（1995年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5003266.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

在有些情況下，執(zhí)法檢查組并不停留于單純的經(jīng)驗(yàn)信息分享，而是建議或要求法院系統(tǒng)推廣某種（些）特定的方法或機(jī)制。例如，有檢查組“建議最高人民法院不斷總結(jié)多年來(lái)專(zhuān)利案件審判實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，用以指導(dǎo)各地專(zhuān)利案件的審判工作；要總結(jié)和推廣上海等地人民法院在專(zhuān)利案件審判工作中高度重視訴訟指導(dǎo)、訴訟釋明、訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持當(dāng)判則判、能調(diào)則調(diào)、調(diào)判結(jié)合、息訟止紛的做法；要繼續(xù)探索如何改進(jìn)法院內(nèi)部的審理分工，完善專(zhuān)利案件審理中民事、行政和刑事程序的銜接，逐步建立適合知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件特點(diǎn)的審判機(jī)制”。⑨《專(zhuān)利法報(bào)告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-07/25/content_5350729.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。另一份報(bào)告中呼吁：“司法機(jī)關(guān)和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁組織要依法及時(shí)審理涉及工會(huì)法和勞動(dòng)法的各類(lèi)案件，總結(jié)和推廣方便職工打官司，簡(jiǎn)化程序，確保公正的經(jīng)驗(yàn)和制度?！雹狻豆?huì)法報(bào)告》（2004年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2004-12/26/content_337514.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。近期，全國(guó)人大常委會(huì)要求“最高人民法院要認(rèn)真總結(jié)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院以及各地法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判工作的有益經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提煉并加以推廣”。①《著作權(quán)法報(bào)告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

（四）關(guān)注審判權(quán)的運(yùn)行條件

審判權(quán)運(yùn)行所需的各種條件配備落實(shí)情況也是執(zhí)法檢查中的一個(gè)重點(diǎn)。執(zhí)法檢查組特別關(guān)注人、財(cái)、物及機(jī)制等方面條件對(duì)審判權(quán)的影響，并且敦促法院在內(nèi)的相關(guān)部門(mén)成就和保障有利條件，消除不利因素。大致而言，執(zhí)法檢查組關(guān)注法院內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面的審判權(quán)運(yùn)行條件。

一方面，是法院自身的各種條件配備情況，包括人員配備、物質(zhì)保障等。有些條件是偏客觀面向的。例如，有報(bào)告提及，“少年法庭存在機(jī)構(gòu)和人員不穩(wěn)定的問(wèn)題。我國(guó)少年法庭誕生于1984年，到1994年底，全國(guó)法院系統(tǒng)建立少年法庭3千多個(gè)，審判人員有1萬(wàn)名左右。后因多方面的原因，到目前少年法庭減為2500余個(gè)，審判人員減少到7千余名，有的基層少年法庭名不副實(shí)”。②《未成年人保護(hù)法報(bào)告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。無(wú)獨(dú)有偶，另一份報(bào)告也不無(wú)憂慮地指出：“全國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件中著作權(quán)案件占到75%以上，其中約70%的著作權(quán)案件集中發(fā)生在北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地，有的法官年辦案量超過(guò)200件，案多人少的矛盾突出，影響了依法保護(hù)的效果。”③《著作權(quán)法報(bào)告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。還有報(bào)告專(zhuān)門(mén)提到物質(zhì)條件的剛性制約。例如，有檢查組認(rèn)為，在民事訴訟領(lǐng)域，“法院裝備水平較低，辦案經(jīng)費(fèi)普遍緊張。辦公條件特別是基層法院和人民法庭辦公條件簡(jiǎn)陋，開(kāi)庭無(wú)場(chǎng)所，影響了工作的發(fā)展”。④參見(jiàn)《民事訴訟法報(bào)告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月15日訪問(wèn)。

也有一些是主觀因素引起檢查組的關(guān)注，尤其是審判人員的消極履職心態(tài)。例如，有報(bào)告指出：“由于行政審判面臨的實(shí)際困難較多，承受的壓力較大，不少行政審判人員對(duì)搞好行政審判工作信心不足，不安心從事行政審判工作。某市兩級(jí)10個(gè)法院全部行政審判人員39人，有50%以上不安心工作，其中12名正副庭長(zhǎng)反映行政審判工作難搞，想調(diào)動(dòng)工作。”⑤《行政訴訟法報(bào)告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002838.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。針對(duì)上述問(wèn)題，檢查組提出了不同的解決方案。就少年法庭機(jī)構(gòu)和人員不穩(wěn)定、影響審判工作開(kāi)展的情況，檢查組建議區(qū)別對(duì)待，根據(jù)各地不同情況分別進(jìn)行少年法院試點(diǎn)、加強(qiáng)少年法庭建設(shè)等。⑥參見(jiàn)《未成年人保護(hù)法報(bào)告》（2003年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-11/07/content_5323726.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。就民事訴訟審判人員配置等問(wèn)題，檢查組認(rèn)為，法院內(nèi)部改革、爭(zhēng)取地方黨政支持、地方政府加大投入和支持力度均是解決之策。⑦參見(jiàn)《民事訴訟法報(bào)告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。

另一方面，是來(lái)自法院外部的制約。這在各類(lèi)訴訟領(lǐng)域顯得尤為突出，也特別引起檢查組的關(guān)注。下列報(bào)告詳細(xì)描述了法院在行政訴訟制度建立初期所遭遇的各種抵制和壓力：“有的行政機(jī)關(guān)當(dāng)了被告不應(yīng)訴，不答辯，不移送有關(guān)材料，不提交作出具體行政行為的規(guī)范性文件。某縣有12個(gè)鄉(xiāng)政府在行政訴訟中當(dāng)過(guò)被告，其中85%在訴訟中不積極應(yīng)訴，既不及時(shí)舉證，又不認(rèn)真答辯。有的行政機(jī)關(guān)在原告起訴后，通過(guò)各種關(guān)系向原告甚至法院施加壓力，干預(yù)法院行使審判權(quán)。某市有一個(gè)公民，不服該市某公安機(jī)關(guān)的處罰，向法院起訴后，被告多次向原告施加壓力說(shuō)：你告狀，我們要送你去勞教。迫于壓力，原告撤回了訴訟。某省有個(gè)鄉(xiāng)政府所作的具體行政行為，被縣法院撤銷(xiāo)了幾件后，該鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)就揚(yáng)言若法院再讓他們敗訴，換屆選舉時(shí)就不投法院院長(zhǎng)的票了。還有的行政機(jī)關(guān)敗訴后，不履行判決，也不交訴訟費(fèi)。浙江省高級(jí)法院的同志反映，有一個(gè)市的某些行政機(jī)關(guān)敗訴后未交的訴訟費(fèi)累計(jì)1000多元。”⑧《行政訴訟法報(bào)告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/14/content_5002838.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。

近期的一份報(bào)告指出：“有些地方行政管理和司法保護(hù)脫節(jié)，有些部門(mén)向司法機(jī)關(guān)移送案件不主動(dòng)、不及時(shí)，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)未能續(xù)偵、續(xù)辦相關(guān)案件?！雹帷吨鳈?quán)法報(bào)告》（2017年），http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2017-08/28/content_2027447.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。

另一份報(bào)告則詳細(xì)歸納了民事訴訟中執(zhí)行難背后的地方保護(hù)主義的各種表現(xiàn)形式：“其一，一些地方政府自行規(guī)定，凡到本地查詢(xún)、凍結(jié)、劃撥銀行存款的外地公、檢、法及工商部門(mén)要先到本地對(duì)口部門(mén)加具意見(jiàn)備案后，方能到銀行辦理手續(xù)。其二，一些部門(mén)為了自身利益對(duì)案件執(zhí)行不予配合甚至設(shè)置障礙。其三，執(zhí)法機(jī)關(guān)為利益驅(qū)動(dòng)，積極參與地方保護(hù)。如一些法院判決明顯偏袒當(dāng)?shù)禺?dāng)事人，為此甚至發(fā)展到爭(zhēng)管轄權(quán)，法院委托執(zhí)行本來(lái)是一種較好的執(zhí)行方式，但效果普遍不佳。一些公安、檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)當(dāng)?shù)乩嬷苯硬迨纸?jīng)濟(jì)糾紛案件。其四，一些地方的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人打電話、遞條子為地方利益干預(yù)法院審判和執(zhí)行的事情也時(shí)有發(fā)生。法院由于經(jīng)費(fèi)、住房、子女安排等要靠地方解決，對(duì)此往往抵制不力?！睘橄胤奖Ｗo(hù)主義，檢查組一方面敦促“要采取得力措施，堅(jiān)決實(shí)行中央政法工作會(huì)議提出的‘五個(gè)嚴(yán)禁’的要求”，另一方面也呼吁法院、地方黨政部門(mén)及人大通力合作、協(xié)同攻克這一頑疾。⑩《民事訴訟法報(bào)告》（1992年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/01/content_1481234.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。

（五）監(jiān)督個(gè)案的處理

全國(guó)人大常委會(huì)曾明確，執(zhí)法檢查組不介入個(gè)案的處理，但是，實(shí)踐表明，這一原則并未得到不折不扣地貫徹。執(zhí)法檢查組在個(gè)別情況下依然會(huì)過(guò)問(wèn)個(gè)案，并且要求相關(guān)法院做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。這在一些針對(duì)特殊群體立法的執(zhí)法檢查中相對(duì)常見(jiàn)。

有些報(bào)告會(huì)通過(guò)對(duì)典型個(gè)案的描述凸顯審判過(guò)程中存在的問(wèn)題。例如，有報(bào)告提到：“內(nèi)蒙古大楊樹(shù)林業(yè)局地區(qū)，有一起毀林開(kāi)墾130畝、毀壞幼樹(shù)2.88萬(wàn)株的案件，經(jīng)法院一審、二審已判決當(dāng)事人有罪，且刑期已執(zhí)行完畢，但后來(lái)上級(jí)法院又改判無(wú)罪，各方面反映很大，也使當(dāng)?shù)厣止矙C(jī)關(guān)查處的14起毀林開(kāi)墾、亂占林地的重大案件，至今無(wú)法處理?！雹佟渡址▓?bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。對(duì)此，最高人民法院事后在書(shū)面匯報(bào)中表示：“我院刑二庭對(duì)此案件正在進(jìn)行審查，有關(guān)結(jié)果將另行專(zhuān)報(bào)?！雹凇蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于落實(shí)“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)森林法〉實(shí)施情況的報(bào)告”的書(shū)面匯報(bào)》（2000年3月28日），載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)局編：《九屆全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告匯編》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第410頁(yè)。

另一些報(bào)告盡管并未具體列明典型個(gè)案，但積極督促法院進(jìn)行整改。如有報(bào)告指出：“通過(guò)執(zhí)法檢查了解到，各地有不少涉及林業(yè)的案件沒(méi)有得到及時(shí)查處，有的已積壓多年，建議國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院責(zé)成有關(guān)部門(mén)，限期對(duì)各類(lèi)破壞森林資源案件進(jìn)行一次系統(tǒng)的全面清查，盡快依法查處，今年末應(yīng)當(dāng)有一定的階段性成果?！雹邸渡址▓?bào)告》（1999年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007168.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。2000年，《刑事訴訟法》執(zhí)法檢查組明確提出：“在這次執(zhí)法檢查中，涉及超期羈押、刑訊逼供和保障律師依法履行職務(wù)不力等方面比較典型的案件，建議轉(zhuǎn)請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、最高人民法院、最高人民檢察院認(rèn)真嚴(yán)肅處理，并將處理結(jié)果報(bào)人大常委會(huì)辦公廳。”④《刑事訴訟法報(bào)告》（2000年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/09/content_5132037.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。一天之后，李鵬委員長(zhǎng)再次強(qiáng)調(diào)：“對(duì)這次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的一些典型的違法案件，請(qǐng)國(guó)務(wù)院督促公安部、并請(qǐng)最高人民法院、最高人民檢察院抓緊查處，查處情況及時(shí)反饋給全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)?！雹荨?李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上的講話》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/05/content_5130951.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。

2006年針對(duì)我國(guó)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的檢查則是目前為止對(duì)個(gè)案處理跟蹤力度最大的一次。執(zhí)法檢查期間，檢查組共收到200多件涉僑信訪件，并進(jìn)行了分類(lèi)整理，選擇了以涉及侵害歸僑僑眷和海外僑胞投資權(quán)益為主的31個(gè)案件。在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之后，執(zhí)法檢查報(bào)告、常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)，一并分別送交最高人民法院等機(jī)關(guān)“依法嚴(yán)肅處理，并請(qǐng)他們將處理情況向全國(guó)人大常委會(huì)反饋”。⑥《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法報(bào)告》（2006年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-07/25/content_5350728.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。因此，鄭功成委員評(píng)價(jià)道：“類(lèi)似于這樣明確、具體、有力度的內(nèi)容在以前的執(zhí)法檢查報(bào)告中是少見(jiàn)的。”⑦《 發(fā)言摘登：歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法執(zhí)法檢查報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2006-07/03/content_350250.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。最高人民法院對(duì)此極為重視，“要求對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)送交的29個(gè)信訪案件抓緊落實(shí)，務(wù)必負(fù)起責(zé)任，一件一件作出答復(fù)”。同時(shí)，該院“下發(fā)通知，要求各承辦法院對(duì)轉(zhuǎn)辦的涉僑案件列入本院近期重要日程，院長(zhǎng)親自抓；建立分級(jí)負(fù)責(zé)制，列出工作計(jì)劃，責(zé)任落實(shí)到人；在依法審理的同時(shí)，體現(xiàn)適當(dāng)照顧的政策”。截至其向常委會(huì)反饋情況時(shí)，“所有案件都已落實(shí)到具體承辦部門(mén)，4個(gè)案件已辦結(jié)，其他都在審理、審查中”。全國(guó)人大華僑委員會(huì)在跟蹤檢查報(bào)告中要求最高人民法院等部門(mén)就這些案件的處理情況及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)反饋處理情況，“對(duì)錯(cuò)案要堅(jiān)決依法糾正，正確的也要做好說(shuō)明和解釋工作，并以這些案件為典型，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善制度，提高工作水平，推動(dòng)其他涉僑信訪案件的依法處理”。同時(shí)，該委員會(huì)表示，將繼續(xù)對(duì)這些案件的處理情況開(kāi)展跟蹤檢查。⑧《 全國(guó)人大華僑委員會(huì)關(guān)于跟蹤檢查“全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告”落實(shí)情況的報(bào)告》（2006年10月20日），http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2006-07/03/content_350250.htm，2018年9月25日訪問(wèn)。次年，肖揚(yáng)院長(zhǎng)在另一場(chǎng)合特別提到，最高人民法院“對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查中關(guān)注的有關(guān)涉僑案件，高度重視，在堅(jiān)持下級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的原則下，認(rèn)真督辦并將辦理進(jìn)度和結(jié)果及時(shí)進(jìn)行了反饋”。⑨《最高人民法院關(guān)于完善審判工作監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)公正司法情況的報(bào)告》（2007年），http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/21/content_1481492.htm，2018年9月18日訪問(wèn)。

四、結(jié) 論

全國(guó)人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查監(jiān)督權(quán)行使過(guò)程中所實(shí)際產(chǎn)生的對(duì)審判過(guò)程、結(jié)果和司法環(huán)境的影響和塑造能力既超越了執(zhí)法檢查的初始功能，也在一定程度上不同于法院及學(xué)界對(duì)人大監(jiān)督法院的認(rèn)知和期許。⑩參 見(jiàn)肖揚(yáng)：《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)審判工作監(jiān)督情況的報(bào)告》（2005年1月25日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上），《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2005年第7期；卞建林：《個(gè)案監(jiān)督研究— —兼論人大審判監(jiān)督的合理取向》，《政法論壇》2002年第3期；王晨光：《論法院依法獨(dú)立審判權(quán)和人大對(duì)法院個(gè)案監(jiān)督權(quán)的沖突及其調(diào)整機(jī)制》，《法學(xué)》1999年第1期。陳光中先生曾認(rèn)為：“目前權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，從立法和司法兩個(gè)層面來(lái)看都是比較正常的，應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持?！雹訇惞庵校骸侗容^法視野下的中國(guó)特色司法獨(dú)立原則》，《比較法研究》2013年第2期。然而，本文所呈現(xiàn)的畫(huà)面無(wú)法讓人們?nèi)粯?lè)觀。

值得一提的是，執(zhí)法檢查對(duì)審判權(quán)運(yùn)行的影響與其對(duì)行政執(zhí)法的影響在很大程度上具有相似性，并未因監(jiān)督對(duì)象的不同而呈現(xiàn)明顯的差異。②參見(jiàn)林彥：《全國(guó)人大常委會(huì)如何監(jiān)督依法行政？——以執(zhí)法檢查為對(duì)象的考察》，《法學(xué)家》2015年第2期。對(duì)行政法規(guī)和司法解釋的關(guān)注、影響行政和司法政策的制定、確保行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行環(huán)境及條件，監(jiān)督方式高度一致。究其原因，可能主要是《監(jiān)督法》并未針對(duì)不同的監(jiān)督對(duì)象設(shè)置不同的檢查原則、方式、程序等。多年積累的執(zhí)法檢查實(shí)踐也因此沉淀了頗為執(zhí)拗的制度慣性。除了個(gè)案監(jiān)督之外，檢查小組和常委會(huì)在檢查實(shí)踐中并未嚴(yán)格區(qū)分政府與法院，往往易于將兩者等量齊觀，盡管政府是最主要的監(jiān)督對(duì)象。在執(zhí)法檢查報(bào)告中，檢查政府和法院的情況也往往統(tǒng)一進(jìn)行描述，并不存在實(shí)質(zhì)性的行文差異。③這 一點(diǎn)也符合《監(jiān)督法》的規(guī)定。該法第26條第2款規(guī)定：“執(zhí)法檢查報(bào)告包括下列內(nèi)容：（一）對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問(wèn)題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；（二）對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議?！贝朔N慣性如此強(qiáng)大，以至于一些報(bào)告不加區(qū)分地倡導(dǎo)在執(zhí)法和司法中均應(yīng)建立某種形式的辦案協(xié)調(diào)機(jī)制。更出乎意料的是，盡管在絕大多數(shù)情況下并不介入個(gè)案處理，但在涉及特殊群體保護(hù)立法的檢查中依然無(wú)法徹底恪守上述原則。從某種程度上看，這是統(tǒng)戰(zhàn)任務(wù)在執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)的投射。置身于共同的政治體制之下，作為檢查主體的全國(guó)人大常委會(huì)和作為檢查對(duì)象的最高人民法院有時(shí)似乎很難對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)任務(wù)無(wú)動(dòng)于衷。

然而，從維護(hù)法院獨(dú)立行使審判權(quán)這一原則出發(fā)，監(jiān)督個(gè)案的處理、影響司法政策的制定和倡導(dǎo)建立跨部門(mén)辦案協(xié)調(diào)機(jī)制不同程度地觸及法院的核心功能即審判，因此，這些領(lǐng)域不宜出現(xiàn)與監(jiān)督行政同質(zhì)化的方式，而應(yīng)當(dāng)盡可能得到節(jié)制，甚至加以避免。畢竟，“從憲法角度和有關(guān)法律的演變過(guò)程看，制憲者和立法者對(duì)人大監(jiān)督司法是持慎重態(tài)度的，是有意區(qū)別于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的，目的是要避免干預(yù)司法機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的審理”。④陳斯喜：《沖突與平衡：人大監(jiān)督與司法獨(dú)立》，《人民司法》2002年第6期。相對(duì)而言，監(jiān)督司法解釋以及確保司法權(quán)的運(yùn)行環(huán)境是比較可取的兩個(gè)著力點(diǎn)，兩者更多涉及立法，而非司法功能。值得強(qiáng)調(diào)的是，確保司法權(quán)運(yùn)行環(huán)境及條件除了監(jiān)督功能應(yīng)有之義之外，更多是出于人大常委會(huì)的自省和制度完善。此處，監(jiān)督與支持的辯證統(tǒng)一關(guān)系、“寓支持于監(jiān)督之中”的邏輯可見(jiàn)一斑。⑤參見(jiàn)汪鐵民：《監(jiān)督與支持的政治邏輯》，《中國(guó)人大》2015年第12期。

當(dāng)然，人們也不能忽略另一個(gè)面向的場(chǎng)景：長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于最高人民法院存在超越后者憲定職權(quán)的高度信任與超常規(guī)賦權(quán)。司法解釋及司法改革就是兩個(gè)典型。⑥有關(guān)全國(guó)人大對(duì)最高人民法院司法改革默許或“授權(quán)”合憲性、合法性的批評(píng)，參見(jiàn)劉松山：《再論人民法院的“司法改革”之非》，《法學(xué)》2006年第1期。因此，依法獨(dú)立行使審判權(quán)這一原則如何在人大監(jiān)督框架下得以保全、司法民主與審判獨(dú)立之間如何求得平衡是值得深思的命題。