吳文峰，李 琦

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

中國著名移民法學專家劉國福教授認為，技術移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國籍國或常住國，合法地永久或者臨時遷徙至另一國家的外國人[1]。美國從1924年就確立了以技術人才身份入境的外國移民法律制度，在1965年又明確區(qū)分出科技專業(yè)性人才和技術勞動性人才兩種不同的技術移民類別。20世紀90年代，老牌移民國家加拿大、新西蘭和澳大利亞都完善了本國的技術移民政策，德國、英國、法國等國家也及時推出了最新的技術移民制度。但近幾年，英國由于頻繁遭遇恐怖襲擊以及大量非法移民涌入的現(xiàn)實威脅，渴望脫離歐盟來重新掌控邊境和控制移民，利用脫歐這一關鍵時期及時出臺《英國未來技術移民白皮書》，重新強化對技術移民的選擇性需求，加強對移民的控制，提高對邊境的管控能力。

一、 《英國未來技術移民白皮書》的概述

2018年12月英國內政部發(fā)布的《英國未來技術移民白皮書》(TheUK’sFutureSkills-basedImmigrationSystem)闡述了英國將如何利用脫歐時刻來引入一個新的、基于技能的移民體系。在這個體系中，工人的技能是最重要的，而不是他們的國籍。英國政府將優(yōu)先考慮技術移民，以技能為基礎的移民政策將確保英國仍然是歐盟乃至國際人才中心，吸引人們在英國充滿活力和多樣化的社區(qū)中工作。英國政府也會借此機會，改革其移民運作體系和程序，運用最新的數(shù)字技術，精簡和改善對個人和雇主的服務，以便更有效地防止移民欺詐和權利濫用?！队磥砑夹g移民白皮書》內容豐富，理念新穎，特點突出，對我國移民體系的建立有著重要的參考意義。

二、 《英國未來技術移民白皮書》的重要理念

(一)“技能優(yōu)先、經濟優(yōu)先、無國籍限”理念

從國家政策的角度分析，當今綜合國力的競爭就是經濟實力的比拼，加快吸引技術人才，爭取最快、最大的經濟效益，是每個國家移民政策制定時的重要現(xiàn)實考量?！队磥砑夹g移民白皮書》的出臺正是英國政府強化移民的選擇，以“技能優(yōu)先、經濟優(yōu)先、無國籍限”為指導，努力使外國移民為本國經濟發(fā)展做出最大貢獻的同時，最少地分享本國的社會福利。

《英國未來技術移民白皮書》概述中明確提出：非歐洲人不再享有一種移民體系，歐盟公民也不再享有另一種移民體系。未來的體系將以同樣的方式適用于所有國籍，歐盟和非歐盟公民都一樣，除非有客觀依據加以區(qū)分。在總建議章節(jié)中也提到：英國退出歐盟后，在執(zhí)行期結束后，英國將終止歐盟實施的現(xiàn)行自由遷移制度，以便英國移民規(guī)則適用于歐盟和非歐盟移民，且只適用于基于技能的單一制度，而不是基于個人來自哪里。在第六章中也闡明：英國未來的邊境和移民體系將確保英國繼續(xù)吸引和留住來英國工作并為英國帶來重大利益的人，它將建立在人們擁有的技能和才能之上，而不是他們的國籍。

這些建議的提出都反映了在全球化的時代背景下，經濟發(fā)展會帶來移民增多，要本著寬容和開放的態(tài)度吸引移民。相反那些保守和排斥的態(tài)度必將導致文化沖突和種族主義的產生，進而對國家和社會的正常生活秩序產生負面影響。移民獲得目的地國的國籍，能更好地形成移民的自我歸屬感，能更容易、更快速地融入所在國。《英國未來技術移民白皮書》正是建議英國政府通過法律的形式來反對種族歧視，讓入籍移民享有與本地居民平等的權利，享有與當?shù)鼐用裣嗤纳鐣＠?、工作機會等，進而使不同國籍、不同民族、不同種族的人在居住國都能獲得平等的待遇和機會，真正地促進族群認同和社會融合。

(二)“簡單、高效、便民”的移民與邊境管控系統(tǒng)

《英國未來技術移民白皮書》倡導的技術移民系統(tǒng)將具有數(shù)字化、簡單化和易于使用的特點。其第九章中提出：未來的英國邊境和移民系統(tǒng)將利用最新的數(shù)字技術來改善客戶體驗，提高安全性。未來，所有非英國或愛爾蘭公民前往英國旅行前，都需要獲得許可，包括電子簽證或電子旅行授權。申請將在線進行，如果成功，將獲得電子許可，說明個人的移民身份。這一措施將成為英國新的端到端邊境和移民體系的基礎。航空公司將對旅客進行檢查，以便了解此人是否被獲準入境前在邊境旅行，以及雇主、房東和公共服務機構是否有權評估其入境資格，并與此人離開英國的記錄掛鉤。英國未來的系統(tǒng)將是對用戶友好的，它將更多地利用政府各部門的現(xiàn)有數(shù)據，減輕政府對申請人以及那些希望提供就業(yè)或學習機會的人的擔保負擔。對新系統(tǒng)的用戶來說，一個潛在的好處是可以提高提交和批準申請的速度。這將有助于鼓勵移民和雇主使用該系統(tǒng)并訪問英國，政府也能從當前系統(tǒng)的數(shù)字化和精簡化中受益。例如，使用數(shù)字身份將消除更新個人生物識別居留卡的成本。

英國政府已經積極著手實施與內政部、英國稅務海關總署、英國就業(yè)和養(yǎng)老金部門共享就業(yè)、福利和移民記錄數(shù)據。同時，英國為了保持在吸引國際人才方面的競爭優(yōu)勢，政府已經承諾利用網絡數(shù)字技術盡量縮短聘用技術移民所需時間，并力爭在三周內辦理完絕大多數(shù)工作簽證，進而實現(xiàn)讓“數(shù)據多跑路、人才少跑腿”的目標。

2018年4月，英國內政部推出了一項新的在線檢查服務，使英國雇主能夠確認，持有生物識別居留許可證或生物識別居留卡的非歐洲經濟區(qū)國民，目前是否有權在英國工作，以及他們是否受到任何限制。從2019年1月開始，英國雇主可以要求在線檢查，同時政府正在開發(fā)的數(shù)字狀態(tài)檢查服務將提供快速和安全的狀態(tài)驗證。

(三)“族群認同與社會融合”的理念

德裔社會學家達倫多夫在論述現(xiàn)代社會沖突時曾經指出，雖然排斥他者的態(tài)度、措施和規(guī)定都是違背公民社會基本原則的，但是“只要公民社會仍然局限在民族的邊界之內，它就必然與排他的態(tài)度、措施和規(guī)則相結合”[2]?？v觀世界各國的移民政策，都或多或少地反映出那種與生俱來的民族排他性情感，大多數(shù)國家在對外來移民的選擇和接納中表現(xiàn)得較為含蓄，所以“族群認同與社會融合”這一理念在移民體系的建設中就顯得十分重要。

《英國未來技術移民白皮書》第八章中提出：移民必須學會說和理解英國的語言，并充分利用英語來成為英國社區(qū)的一員。隨著英國離開歐盟，這一點只會變得更加重要。人們必須團結起來成為一個整體，消除一切障礙，與廣泛的利益攸關方合作，包括社區(qū)、志愿組織和宗教組織。

語言和文化在移民融合和遷入社會的進程中發(fā)揮著關鍵性作用，所以，歐盟通過制定相應的移民政策，使不同文化能夠融合在一起并被承認與接受，讓不同民族、種族的人享有相同的機會和政治權利，在心理上促進移民對移居國家的社會產生歸屬感，最終實現(xiàn)移民對移居國主體社會的政治、經濟和社會生活平等的和充分的參與[3]。

三、《英國未來技術移民白皮書》的特點

(一)鮮明的反恐時代特點

如果說自1989年柏林墻倒塌、蘇聯(lián)解體，20世紀最后十年洋溢在西方各國的是一片得意與樂觀情緒的話，那么，“9·11”事件無疑如當頭棒喝，令那些依然陶醉在冷戰(zhàn)勝利狂歡中的西方政治家們頓時驚詫莫名。取而代之的，是“一種無法辨認、多重向度的恐懼”。而且，這種恐懼在“移民，種族，貧困，福利，犯罪，喪失工作，稅金，威脅”等一系列符號下被架構出來，提供一種可茲辨認的標的，界定出一種“他們”和“我們”的對立，并使許多堅信需要一定程度種族主義和排外主義的領導們從中獲利[4]。

近年來英國發(fā)生的恐怖襲擊事件和未遂恐襲事件大都與移民或移民后裔有關，因此，英國政府在反恐背景下加強了對非法移民的打擊力度，可以說對于英國政府來說，打擊非法移民已經成為僅次于反恐的第二大任務。然而，這些恐襲事件的領導者和參與者大都是合法移民，甚至是已入籍或在當?shù)赝辽灵L的合法公民?！队磥砑夹g移民白皮書》正是體現(xiàn)出英國移民政策加大了對移民文化、種族、宗教因素的考量力度。

在《英國未來技術移民白皮書》第四章《安全順暢的英國邊境管制》中的第12條指出：實施期結束后，英國《關于拒絕入境、允許留境和驅逐出境的移民規(guī)則》將適用于所有進入英國的人。這將增強英國根據歐盟公民的行為、前科或被認為對英國構成威脅的人而拒絕其入境或驅逐他們的能力。這將確保英國采用一致的門檻來防止那些對英國社區(qū)構成危險的人越過邊界。此條款重點強調了：在英國脫離歐盟和自由移動結束后，政府將重新控制英國的邊境，努力改善合法游客的入境體驗，并加強安全措施，以保護英國免受威脅。在英國未來的制度下，每個人(除了英國和愛爾蘭人)都需要獲準前往英國的許可，以便政府能知道誰想來到英國，為了什么目的來，進而去防止犯罪和預防進入英國的威脅。這些都表明英國未來移民體系建設，將更加注重邊境一線管控，嚴防恐怖分子進入英國本土境內。

(二)緊迫的現(xiàn)實需求特點

《英國未來技術移民白皮書》第六章第26條規(guī)定，英國目前保留一份短缺職業(yè)清單，該清單優(yōu)先考慮在當前高技術路線上限范圍內的個人，如果移民從事短缺職業(yè)，該清單將免除他們定居所需的最低工資門檻。英國政府已要求移民咨詢委員會審查短缺職業(yè)清單。蘇格蘭已經制定一份獨立的短缺職業(yè)清單，政府也會邀請移民咨詢委員會為北愛爾蘭編制一份這樣的清單，并考慮短缺職業(yè)清單的組成對于威爾士是否適用。

此外，英國政府會根據現(xiàn)行體系及時調整引進路線，以便滿足其他方面人才的現(xiàn)實需求。(1)創(chuàng)新者。英國政府在2019年春季推出一條新的創(chuàng)業(yè)簽證路線，面向那些處于職業(yè)生涯早期、具有創(chuàng)新商業(yè)理念和想要在英國擴展業(yè)務的有經驗的商業(yè)人士，以便他們可以順利地進入創(chuàng)新者路線。(2)特殊人才。為希望在英國工作并在創(chuàng)意、藝術和人文、科學、研究和工程以及數(shù)字技術領域有高技能的人才提供一條靈活的路徑。(3)投資者。面向那些為英國做出重大經濟貢獻的人。(4)其他臨時工人。除了新的臨時短期勞工路線外，英國政府會繼續(xù)開放其他臨時路線，例如青少年流動計劃、運動員路線和為創(chuàng)意界人士及慈善工作者而設的路線。

(三)多方協(xié)作與科學調研的特點

移民治理對于整個歐盟來講需要考慮內部安全和外部邊界控制問題以及公正、自由、反恐等問題，對于英國來講需要各個參與者、不同地區(qū)共同努力。《英國未來技術移民白皮書》正是表達了英國政府愿與境內私營企業(yè)、公共和志愿部門、雇主以及行業(yè)代表就移民治理問題開展對話、協(xié)商與合作的態(tài)度。

在《英國未來技術移民白皮書》概述中明確了：政府要與英國各行各業(yè)的企業(yè)接觸，聽取他們希望未來體系享有什么優(yōu)先權、有什么關注點和想法。政府的決心是確保未來的體系是高效的并能滿足用戶需求的，政府將繼續(xù)與全英國廣泛的利益相關方進行接觸。

四、對我國未來移民體系建設的啟示

歐洲國家，特別是英國、法國這些傳統(tǒng)意義上的歐洲民族國家的“選擇性的技術移民政策”，對于中國這樣的傳統(tǒng)意義上的民族國家，更具有直接的借鑒意義[1]。

(一)明確技術移民管理之定位

我國在技術移民制度的探索與應用方面與世界其他國家情況類似，無非就是想通過引進外籍技術人才來促進本國的經濟發(fā)展與技術創(chuàng)新。同時我們也必須清醒地認識到，與國外發(fā)達國家人口老齡化現(xiàn)象嚴重、技術崗位人員后繼乏力相比較，我國當前與今后相當長的一段時期內人力資源的供給依舊是充足的。因此，我國不應把建立技術移民制度的重點僅僅放在如何去彌補某些低技能崗位的空缺或者只是針對重點稀缺行業(yè)引進外籍高技術人才，更是要運用技術移民制度為外籍人才提供一個發(fā)展平臺和一種權益保障，通過發(fā)揮技術人才在經濟發(fā)展中的功能和作用，縮短與發(fā)達國家之間在高級技術、先進知識和管理水平方面的差距，進而加大我國在國際人才市場中的競爭力。我國“人才強國”戰(zhàn)略的提出、《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的頒布、“千人計劃”的出臺，都表明了在全球化背景下我國要全面推動經濟轉型與發(fā)展。

技術移民制度的探索，首先，要突出技術、知識導向，爭取引進和利用更多符合經濟發(fā)展需要的優(yōu)秀外籍人才。其次，要突出便利的特點，在遵守相關法律、維護國家權益、保障基本國民安全的基礎上，盡可能為外籍技術人才在出入境方面提供便利和減少來華工作期間的困難，為技術移民打造有歸屬感的生活環(huán)境與事業(yè)環(huán)境。再次，要完善技術移民輔導措施，強化移民前輔導，提升移民機關的業(yè)務管理水平，全面保障技術移民的權益。最后，要構建多元文化共存的社會環(huán)境，培養(yǎng)“多元尊重”的價值觀，促進社會融合與族群認同。

(二)構建技術移民“漁網理論”體系

《英國未來技術移民白皮書》的核心是技能優(yōu)先原則?，F(xiàn)實生活中，引進技術移民就好比漁民捕魚，要想捕到大魚，就必須把漁網的網目編織得又大又牢固。漁網由經線、緯線、網結、網目、網墜五部分構成，它有捕撈功能和過濾功能，在對外引進技術人才方面，“漁網理論”也有留住外籍人才和過濾篩選人員的功能。

1．經線

經線要縱向到底，制定良好的引進外籍人才制度以及構建順暢的指揮領導體系。

必須要有合理、全面、通暢的外籍人才引進體系，配合以強有力的從上到下的領導機構，才能切實加大對外籍人才的引進力度，從而使外籍人才敢于、愿意來華，并帶動身邊的技術人才一同來華。只有充分發(fā)揮“漁網理論”從上至下一盤棋、一張網的垂直指揮領導體系，加大實施更優(yōu)惠利好的外籍技術人才引進措施與制度，這張吸引和留住人才的“大網”，才能留住人、拴住心。

同時，我國應設立專門的國家移民咨詢服務機構，以一種機構和社會組織的形式，從企業(yè)、民間、社會的角度為政府就移民問題做好建議、咨詢、調研、協(xié)商、服務工作。其次，專門針對外國人建立專業(yè)的人力資源市場，提供相應的職業(yè)介紹、咨詢與雇傭信息等服務。加快推進相應的中介機構規(guī)范化發(fā)展，開拓吸引海外技術人才的渠道，廣泛吸收世界級的優(yōu)秀人才。最后，完善相應的外籍人才資源公共服務平臺，為外籍人才來華就業(yè)提供便捷、高效、透明的一站式服務。

2．緯線

緯線要橫向到邊，各引進外籍人才的具體部門，橫向結合，一同發(fā)力，關聯(lián)好、配合好引進人才這張“大網”的打開與收緊。

世界各國對技術人才的引進工作都非常重視，我國要想在競爭中取得勝利，必須用好這張“網”，充分發(fā)揮全國各科研單位、機構、企事業(yè)等部門的橫向連接與配合，打破部門間的利益壁壘，從全國一盤棋的角度來做好引進外籍人才的工作。人才來得多了，各部門配合、關聯(lián)著收一收“網”口，人才來得少了，各部門結合、橫向地開一開“網”口，時刻確保能“網”住、留住需要的外籍技術人才。

此外，中國國內的著名大學、高校對留住外籍留學生、外籍交換生，特別是那些品學兼優(yōu)和科研能力強的學生，也有著義不容辭的責任，這些高校也需配合國家做好外籍留學生人才的引進工作。

3．網目

網目要大小可調，確?！熬W目”的大小能恰到好處地起到過濾、吸引、留住外籍高技術人才、重點急需人才的作用。

一張網捕魚的大小就取決于網目的大小，對于外籍高技術人才、重點急需人才，我們必須及時地調整“網目”的大小，做到張弛有度、整體聯(lián)動，盡全力收緊這張“網”，留住、拴住這些人才。對于那些魚目混珠，想借助利好措施或有其他企圖的外籍人員，我們這張“網”，就要及時縮小“網目”的大小，切實過濾掉這些不需要的外籍人員，從而保證國家利益的最大化。我國簽證的簽發(fā)機關與入境口岸的邊境檢查站，就發(fā)揮著“網目”的過濾作用。

4．網結

網絡要穩(wěn)定牢固，良好的指揮領導體系、優(yōu)惠利好的吸引外籍人才措施和各具體部門的密切配合，才能保證“網結”的穩(wěn)定牢固。

國家吸引與引進外籍人才的“大網”，需要上下一盤棋的整體考慮，也需要多部門的聯(lián)動配合，這樣“網結”才能更穩(wěn)固，這樣國家才能把“網”編織得又大、又好、又牢固，切實做到收放自如、碩果滿滿。

5．網墜

網墜要行動快速，下沉到海外前沿，下沉到駐外機構，擴展到全球各地。

我國駐外機構與使領館要充分發(fā)揮“網墜”的作用，在海外前沿，在世界各地，配合國家需要，及時行動，做好外籍人才的前期尋找與接觸工作，為國家引進外籍高技術人才和重點急需人才做好前期準備工作。

(三)完善“中國特色的技術移民”法律政策制度

英國未來技術移民體系強調的是技能優(yōu)先、不看國籍，我國在借鑒英國經驗的同時，也要走出有中國特色的技術移民之路。

首先，國家在加大引進外籍人才的同時，還應做好防止“智力流失”的工作。我國是一個移民大國，自20世紀70年代末改革開放到21世紀第一個10年止，源自中國本土的合法新移民數(shù)量總計約550萬。如果再加上20世紀70年代從印度支那遷移到世界各地的華裔移民，總計可達600萬以上[5]。外遷者不僅有普通勞動者，還有國家的高級知識分子、專業(yè)技術人才和技術勞工，如何及時防止“智力流失”和如何在“智力回流”中受益，同樣是我國政府制定移民政策的核心所在。

其次，針對“中國特色的技術移民法”立法工作，我國可以利用《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《中國21世紀議程》等文件提供政策性支持；利用外國人、外國專家出入境等相關制度提供法律性保障；利用成熟的綜合國力競爭、引進外籍人才等研究作為理論基礎；利用國際人才市場機制和中國特色社會主義市場經濟體制作為體制保障；利用相關的外國人居留、就業(yè)、出入境和外籍人才資源的數(shù)據分析作為統(tǒng)計基礎；利用老牌移民國家的技術移民法立法經驗作為借鑒基礎[1]。

最后，走“中國特色的技術移民之路”，我們可以借鑒《英國未來技術移民白皮書》中的一些經驗做法。英國正是把其國際形象、地理環(huán)境、民族傳統(tǒng)、倫理道德、風俗習慣、宗教規(guī)則等因素聯(lián)系起來一同研究，進而制定出適合英國國情的技術移民體系。我國在制定本國的技術移民法律制度時應參考英國的成功經驗，制定出符合我國國情的“中國特色技術移民法”。

(四)建立技術移民“多元融合”保障體系

這里所說的保障，既指引進外籍人才前期的心理保障工作，也指外籍人才引進后在國內的工作、學習、生活方面的保障。

1．文化的認同

從社會學角度來看，外籍人才處于不同于我國的社會環(huán)境中，我們必須考慮所引進人才的文化背景，要認同外籍人才的文化差異，要有文化上的認同。要尊重外籍人才的民族文化，要使外籍人才感覺到我國的包容性，要讓外籍人才找到歸屬感，真正實現(xiàn)中國文化與外國文化的融合與互通。

2．不同價值觀的認同

考慮到外籍人才的價值觀與國內有所不同，所以無論是在前期吸引人才的準備工作中，還是在引進外籍人才的工作中，或是在人才被引進后的保障階段，我國與外籍人才接觸的人員或是各具體引進人才部門的工作人員都必須尊重外籍人才的價值觀，只有表現(xiàn)出對于不同價值觀的尊重與包容，才能真正拴住心、留住人。

3．不同群體的融合

從社會學角度看，吸收、引進外籍人才，不能單獨考慮人才本身，還應考慮其群體、家庭方面的現(xiàn)實需求，可以說引進外籍人才，也是引進外籍家庭、群體。對于國家急需的高技術外籍人才，我國可以在攜帶家屬數(shù)量方面考慮實施更為優(yōu)惠的照顧措施。對于外籍人才后期的衣食住行等各個方面，必須考慮不同群體的融合問題，保證讓外籍人才感受到群體認同感與歸屬感，打造出拴心留人的環(huán)境，最終實現(xiàn)融入中國社會的目標。

五、結語

打造“中國特色的技術移民之路”是一個漫長的過程，這條道路既面向國內，能提供給國內高技術人才發(fā)揮才能的平臺，形成國內信任、尊重、熱愛技術與科學的良好氛圍；同時也要面向世界，讓全世界技術人才都愿意來華工作。