呂 捷 王雨濛

（中國人民大學 農業(yè)與農村發(fā)展學院，北京 海淀 100872）

糧食問題是關系到國計民生的重大問題。糧食安全是國家安全的重要組成部分。隨著經(jīng)濟全球化、市場一體化的不斷推進，國內與國際糧食市場日益聯(lián)系緊密。特別是在世界糧食能源化、金融化的趨勢下，各國爭相搶占糧食市場的話語權，全球糧食供求格局發(fā)生了重大變化。在貿易傳導機制的作用下，中國糧食市場與世界糧食市場互動日益明顯。因此，在分析我國糧食供求問題時不僅要考慮人口、經(jīng)濟、資源狀況，更要將中國糧食的供求作為世界糧食市場的一部分，從全球化的視角關注新的糧食供求情況。

一、當前國際糧食經(jīng)濟形勢

（一）世界糧食能源化、金融化趨勢明顯。糧食能源化、金融化趨勢加劇了全球糧食供求的波動，使國內外糧食價格的形成機制變得更為復雜，增加了保障國內糧食安全的外部不確定性。研究發(fā)現(xiàn)，石油價格與糧食價格之間存在長期的因果關系[1]，當石油價格超過一定水平，生物燃料的生產便有利可圖，用于制作生物燃料的糧食需求將會猛增，形成“人車爭糧”的局面。糧食金融化主要是指糧食被作為金融資本而被炒作,在一定時間國際糧價波動內被放大。在2008年金融危機發(fā)生后，國際資本市場一片混亂，國際資本在投資渠道狹窄的情況下，緊盯糧食等國際大宗商品，炒作之風愈演愈烈，使糧食期貨市場建立的初衷變質，糧食價格波動加劇。

（二）世界各國爭相搶占糧食市場話語權。歐美等農業(yè)強國由于在農業(yè)生物技術領域占據(jù)優(yōu)勢地位，因而從農產品的種質資源上形成了對農業(yè)生產的控制。特別是全球農業(yè)跨國公司，不僅牢牢控制著糧食生產、品種和貿易，還不斷強化對全球糧食的物流、加工等環(huán)節(jié)的滲入，企圖打造糧食“全產業(yè)鏈”的經(jīng)營模式。巴西、印度等新興經(jīng)濟體為提高其在全球的經(jīng)濟地位，也在不斷強化糧食生產及貿易，使農產品市場競爭力顯著增強。此外，外資對中國農產品產業(yè)鏈的控制力也在不斷增強，特別是2008年外資進入中國糧食加工流通領域的設限消除后，外資企業(yè)憑借其在資本規(guī)模、管理模式、購銷體系方面的優(yōu)勢，在中國糧食市場拓展業(yè)務范圍并在中國糧食主產區(qū)收購糧庫等基礎設施[2]。

（三）全球糧食產需格局的重大變化。首先，國內與國際產需格局發(fā)生了反向變化。我國糧食主產區(qū)從17個省區(qū)下降到13個，并從長江中下游向松遼平原、黃淮海平原轉移，沿海發(fā)達地區(qū)則從糧食主產區(qū)、產銷平衡區(qū)轉變成主銷區(qū)[3]；全球格局正好與之相反，西方發(fā)達國家繼續(xù)鞏固其農業(yè)大國地位，更加重視糧食生產，而非洲、亞洲等欠發(fā)達地區(qū)則再削弱和淡化糧食生產，逐漸從糧食凈出口國變?yōu)閮暨M口國。其次，國際糧食“西產東銷、西出東進”的供需新格局逐漸形成。美國也逐漸用糧食取代石油作為戰(zhàn)略資源來控制和影響世界市場與經(jīng)濟，并把糧食競爭力進一步延伸，使“糧食美元”應運而生。所謂“糧食美元”意為美國憑借著自身強大的糧食生產擴張體系把自己變成全球最大的農產品生產國和出口國，而其他國家要進口美國糧食就需要支付美元，這樣就可再次重塑美元強勢地位，使其在世界經(jīng)濟中的地位進一步提升。再次，欠發(fā)達國家逐漸在糧食供給上處于下風，但在工業(yè)特別是制造業(yè)上，由于存在勞動力成本等比較優(yōu)勢，反占上風。因此欠發(fā)達國家占據(jù)了初加工領域，在國際分工上贏得一席之地。在這樣的趨勢下，國際農產品市場很可能出現(xiàn)以西方發(fā)達國家為主產區(qū)，部分國家為產銷平衡區(qū)，以及欠發(fā)達國家為主銷區(qū)的供需新格局。

（四）國際糧食價格呈上漲趨勢

國際糧食供需新格局的形成將推升國際糧價上漲。首先，相對于工業(yè)品，國際糧食的貿易深度依然偏低，也就是說在世界市場上可用來貿易的糧食越來越少。形成這一局面的原因主要是各國對糧食戰(zhàn)略物資地位進一步強化，出口國特價囤儲、高價惜售，進口國由于面臨國內資源約束增強、糧食種植面積下降等問題，國內供需緊張，被迫借助國際市場平衡供需矛盾。作為三大主糧凈進口國，中國在國際上的糧食采購成本將會上升。其次，發(fā)達國家持續(xù)削減農業(yè)補貼，也是推動全球農產品價格上升的原因。在債務危機、國內輿論和國際貿易談判的壓力下，繼續(xù)削減農業(yè)補貼將是未來一段時期內歐美農業(yè)政策的主基調，失去高額農業(yè)補貼的農產品價格勢必會上漲。此外，在我國及其他發(fā)展中國家城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的存在，農民從事農業(yè)和糧食生產的意愿持續(xù)削弱。政府為了刺激農民種糧的積極性，減少糧食及農產品的進口依賴，不得不人為提高糧價，使糧食價格進一步上漲。

二、我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

進入新世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的思路得到了調整，農業(yè)、農村、農民問題進一步得到了重視，特別是在2004年以后全面減免了農業(yè)稅，啟動了對農業(yè)的各項補貼，逐年提高了農產品價格。但是，我國糧食生產供給的形勢依然嚴峻。糧食供給結構變化明顯，不同糧食品種之間的替代日益增強，且對國際市場的依賴程度逐年增加。

（一）我國糧食需求持續(xù)增加，生產供給將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

生產供給受到的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在人口壓力、資源要素短缺、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對資源的消耗三個方面的壓力。其一，人口增長和社會發(fā)展導致糧食的剛性需求進一步擴大。預測顯示，2050年我國人口約為15億，對谷物和肉食的需求約分別為7.8億噸和1.2億噸[4]。其二，糧食生產能力面臨資源要素短缺與環(huán)境約束的雙重壓力。以資源要素擴張為基礎的農業(yè)發(fā)展導致了一系列負面影響，如水土流失、資源破壞，環(huán)境污染等，都將在未來制約著我國糧食的生產能力。其三，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進將持續(xù)增加糧食資源的消耗。一方面，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產業(yè)對糧食的需求將大幅增加。另一方面，據(jù)中央農村政策研究室測算，城鎮(zhèn)化率每增加1個百分點，全國糧食需求增加100億斤，而中國城鎮(zhèn)化率在2030年將達到70%，意味著還將有1億多人口從農村轉移到城鎮(zhèn)，每個農民由農產品的生產者變成純粹的消費者帶來的糧食直接和間接消費增加量為80—100 斤，因此糧食消費量的增長不可避免。

（二）糧食作物供給結構變化，供求缺口拉大。近幾年稻谷、小麥產需基本平衡，人均稻谷和小麥消費量穩(wěn)中趨降，總消費量增長趨緩。但是，隨著土地非農化趨勢的增強，南方水稻種植面積下降，小麥受到林果等經(jīng)濟作物的擠占，種植面積也有所下降，稻谷、小麥供給能力弱化。主要用作飼料糧的玉米供求也日益趨緊，缺口逐步擴大，目前我國已由玉米凈出口國轉變?yōu)閮暨M口國。與此同時，糧油同源，油料中的大豆供求，會直接影響糧食生產與供求。2013—2017年中國大豆進口量逐漸增長，2017年中國大豆進口量達9553萬噸，2013—2017年中國大豆進口量增長3215萬噸，增長50.73%。2018年，全年大豆進口8803.1萬噸，同比下降7.9%。但國內大豆緊缺是不爭的事實，而如果增加大豆產量，勢必要占用糧田，擠占糧食種植面積。

（三）糧食進口量日益增加，對國際市場的依賴程度逐年增加。2018年我國全年谷物進口量將近2046.9 萬噸，加上大豆的8803 萬噸，全年糧食進口1.08億噸。分析進口增長的原因，主要源于我國供需缺口日漸拉大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在過去15年中，除2008、2009 兩年國內糧食的產量大于需求外，其余年份均是產不足需，且缺口呈日益增大的趨勢。除需求拉動以外，價格擠入效應也是進口增長一個重要的原因。由于我國糧食較高的生產成本，使市場價格高于進口糧食的到岸價，加上我國加入WTO的關稅調整期已結束，國外糧食的擠出效應顯著，并將與我國糧食生產經(jīng)營者進行長期的競爭。

三、我國糧食供求中長期趨勢

未來5-10年，我國將進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期。我國人口增長、經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化率不斷提高，將進一步促進糧食消費總量增長，消費結構升級，特別是動物性蛋白消費增加。但是，人多地少是我國的基本國情，隨著工業(yè)化和城市化進程加快，耕地仍將繼續(xù)減少，我國糧食供給將面臨水資源不足、農業(yè)勞動力外流、科技貢獻率不高、自然災害增多、環(huán)境污染加劇等制約因素，我國保持糧食供求基本平衡將面臨較大的壓力。

（一）食物消費結構變化較大。我國食物消費中以肉蛋奶為主的蛋白質消費、糧食消費中的飼料糧消費還將進一步增加，預計糧食消費結構變動將于2025年左右才有可能開始趨于穩(wěn)定。日韓作為中國鄰邦，居民的膳食結構與我國相似，兩國過去的糧食消費結構變化可為分析和判斷未來中國糧食消費結構變化提供參考依據(jù)。鑒于此，可以通過比較分析日韓的口糧、飼料糧、工業(yè)用糧以及種子用糧等消費在1961—2009年49年期間的比例變化情況來分析糧食消費結構隨經(jīng)濟發(fā)展的變化趨勢，為判斷中國未來糧食消費結構變化趨勢提供參考。在1961—1980年期間，日本口糧消費比例呈現(xiàn)出快速下降趨勢，由1961年的74%下降至1980年的44%，而飼料糧消費比例則由1961年的20%升至1980年的49%，在此后的1981—2009年間，口糧消費比例與飼料糧消費比例則一直處于基本穩(wěn)定和小幅波動狀態(tài)，逐漸趨于平穩(wěn)，但飼料糧消費比例高于口糧消費比例2—8 個百分點；工業(yè)用糧比例變化則較為平穩(wěn)，在1980年達到7%后，一直處于小幅波動狀態(tài)；種子用糧與其他糧食消費所占比例較小，未呈現(xiàn)出較大變化。韓國糧食消費結構同樣呈現(xiàn)出類似地的變化趨勢，在1961—1997年期間，韓國口糧消費比例由1961年的93%下降至1997年的45%，飼料糧消費比例則從1961年的2%增至1997年的44%，此后的29年間，兩者則比例基本穩(wěn)定，并一直呈現(xiàn)出小幅波動趨勢，但大多數(shù)年份里，飼料糧消費比例高于口糧消費比例2—7個百分點；工業(yè)用糧消費比例在1997年達到10%后也一直處于平穩(wěn)狀態(tài)；種子用糧與其他糧食消費未呈現(xiàn)出大幅變化。

類似的趨勢也在中國的糧食消費結構變化趨勢顯現(xiàn)出來，除1983—1984年口糧消費比例有小幅上揚外，中國口糧消費比例自1961年以來一直呈逐步下降趨勢。與此同時，飼料糧消費則呈現(xiàn)出上漲趨勢，與口糧消費比例的差距正逐步縮小。不過，中國經(jīng)濟發(fā)展水平尚未追趕上日韓，因而糧食消費結構也尚未趨于穩(wěn)定，但可以預見，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的快速提升，中國糧食中的口糧與飼料糧消費結構比例將很快與日韓一樣會穩(wěn)定下來，那么在什么樣的經(jīng)濟水平下這個結構才會穩(wěn)定呢？

分析日韓兩國糧食消費結構變化的趨勢表明，隨著經(jīng)濟增長，當人均GDP按2005年的不變價計算達到17500國際元左右時，口糧消費將逐漸下降，而飼料糧消費比例則穩(wěn)步增長，直至兩者比例相近時才會趨于平穩(wěn)，最終都穩(wěn)定在占總消費量的45%左右。因為前面的分析表明，日本糧食消費結構從1980年開始趨于平穩(wěn)，其1980年按購買力平價（PPP）計算的人均GDP，以2005年不變價計算為17834 國際元；韓國糧食消費結構從1997年開始趨于平穩(wěn)，其按購買力平價（PPP）計算的人均GDP 以2005年不變價計達到17318 國際元。因此，可以預見，中國糧食消費結構趨于穩(wěn)定的人均GDP（PPP）門檻值在17576國際元左右，約為13059美元。而中國2011年的人均GDP（PPP）僅為7418國際元，約為5432 美元，按經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)6%—7%的年均增長速度計算，中國人均GDP（PPP）由2011年的7418國際元，增至17576國際元還需要13—16年，即中國人均GDP（PPP）按2005年不變價計，將在2025年左右達到17576 國際元。也就是說，中國糧食消費結構變動將于2025年左右開始趨穩(wěn)。

（二）根據(jù)糧食需求結構預測，中國糧食消費量2025年將達到63940萬噸。綜合其他學者的研究成果發(fā)現(xiàn)，從營養(yǎng)標準的視角對口糧與飼料糧消費進行預測具有較高的合理性。人們對食物的消費受到自然和生理條件的雙重限制，因此，即使收入水平發(fā)生較大的變化，人們消費的食物也會逐漸趨于健康化和合理化。有學者依據(jù)《中國居民膳食指南(2016)》的知曉情況及其飲食行為現(xiàn)狀，判定出個體膳食結構[5]。其中，人均口糧需求為402g/天，即146.7kg/年；人均飼料糧需求為564g/天，即205.9kg/年。假定中國人口在2020年達到14 億，2030年達到14.5億[6]，則可以預計，中國口糧需求在2020年和2030年分別為20538萬噸、21272萬噸；飼料糧需求分別為28826萬噸、29856萬噸。另外，依據(jù)學者們統(tǒng)計測算，只要中國糧食單產能夠保持1%的年均增長速度，種子用糧數(shù)量將穩(wěn)定在1100萬—1200萬噸之間，為了便于預測，取平均值為1150萬噸。而中國工業(yè)用糧在1995年至2008年的十余年間翻一番，由3800萬噸增長至7350萬噸，年均增長率為5.2%?？紤]到2006年和2007年為了消耗大批陳化糧施行燃料乙醇項目導致工業(yè)用糧大幅攀升，其余年份工業(yè)用糧平均每年增加150萬噸左右。因此，用常態(tài)增長速度來預計未來的工業(yè)用糧增長，即每年約增長150萬噸，2025年和2030年中國工業(yè)用糧分別為9150萬噸和9900萬噸。

（三）糧食供給趨勢分析。雖然目前中國的糧食生產能力與糧食需求基本持平，但是未來隨著需求結構的調整以及國際糧食市場輸入性風險的提高，中國的糧食生產壓力依然巨大。這就需要我們進一步挖掘現(xiàn)有糧食生產潛力。如果將我國易于改造的8.75億畝中低產田全部改造，就可新增產能7000萬噸，當然這個任務短期內難以完成，只可逐步實施。另外，我國“望天收”的旱田有近10億畝，若將節(jié)水灌溉技術推廣應用，將可大幅度提高旱田的生產能力。這不僅會保障糧食可持續(xù)生產，更可顯著提高糧食生產能力。此外，高性能農機裝備供給不足，機械化薄弱，難以適應不同作物和不同環(huán)節(jié)的生產特點，這將導致農民抵御自然災害和市場風險的能力減弱，以及難于適應城鎮(zhèn)化以后農村青壯年勞動力外流的局面。

通過分析，我們發(fā)現(xiàn)，到2025—2030年中國糧食生產能力提升5000萬噸是能夠實現(xiàn)的，但這些都依賴于科技進步、生產潛能釋放。同時，在前面的分析，我們僅僅是對谷物而言，也就是說未來潛能的釋放也僅能保持稻谷、小麥與玉米等主要糧食品種的供給基本平衡。因而，從總體上來說，我國糧食生產能力是足以滿足未來10年糧食需求的，但任務十分艱巨，需要從不同方面加大對糧食生產的扶持力度，才可充分挖掘出糧食生產潛能，以保障我國糧食安全。

四、我國中長期糧食發(fā)展建議

（一）確定糧食補貼的目標側重點，扶持發(fā)展新型農業(yè)生產經(jīng)營主體。種糧比較效益低是影響糧食生產的關鍵因素，而現(xiàn)階段，寄希望于通過各種農業(yè)補貼以大幅提高農民收入不太現(xiàn)實。以“一元目標”為定位的農業(yè)補貼制度，符合我國當下糧食生產的基本情況，有利于優(yōu)化財政資源配置和提升政策實施效果。此外，出臺政策引導、扶持新型農業(yè)生產經(jīng)營主體的發(fā)展更為重要，推進土地、資金、人才等要素向新型農業(yè)生產經(jīng)營主體流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，解決“誰來種地”問題；與此同時，培育壯大農村社會化服務組織，強化農業(yè)科技服務，解決“誰來為種地者提供有效服務”問題。

（二）提高價格支持水平，擴大價格支持品種與區(qū)域范圍。糧食的目標價格水平應以糧食的平均生產成本為基礎，結合不同品種和工農部門產品的比價綜合定制，調動農民種糧和地方政府抓糧的積極性。由于我國糧食消費結構發(fā)生了變化，除了臨時收儲政策外，也應對玉米、大豆、薯類實施目標價格政策，既要考慮到農戶種植水稻和小麥的積極性，也要穩(wěn)定玉米、薯類、大豆、油菜等作物的預期收益。價格支持政策除了應擴大支持的品種范圍外，還應將實施范圍由主產區(qū)擴大為所有的糧食種植省份。通過政策的刺激提高非主產區(qū)農戶的積極性，有利于穩(wěn)定糧食產量和降低主產區(qū)的生產壓力。

（三）加強現(xiàn)代化糧食作物栽培與管理技術應用。首先，加大對三大作物的科研投入和推廣。大力研發(fā)超高產栽培技術，對不同的優(yōu)質技術分品種和地區(qū)進行精細推廣，確保技術的示范和指導渠道暢通。其次，大力推廣測土配方的施肥方式。根據(jù)各地不同的土壤和氣候條件，生產適合資源特征的配方肥。加強對肥料安全的教育和指導，有機肥料和無機肥料相結合，既能保障糧食產量，又能保護耕地資源。最后，充分推廣高效節(jié)水灌溉技術。在旱災高發(fā)地區(qū)，用新型的節(jié)水灌溉技術代替?zhèn)鹘y(tǒng)的大水漫灌方式，在節(jié)省水資源的同時，提高糧食的抗災增產能力。

（四）因地制宜，調整糧食生產布局與優(yōu)化糧食作物種植結構。針對糧食主產區(qū)演變的格局，從糧食生產的角度出發(fā)，結合當?shù)氐淖匀毁Y源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，優(yōu)化糧食生產布局。重視松遼平原、西北干旱半干旱區(qū)、長江中游北岸及淮河流域三大片區(qū)生產潛能的挖掘，通過區(qū)域協(xié)調發(fā)展與合理布局而增產糧食。一是中部地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢，進一步鞏固糧食主產區(qū)地位。一方面加大對農田基礎設施的投入，擴大優(yōu)質品種的種植面積，另一方面以市場為導向，以消費結構的變動趨勢為依據(jù)適時調整品種結構。大力開發(fā)利用冬閑田,擴大小麥、馬鈴薯、油菜等冬季作物種植面積。建立科學高效的農業(yè)體系，促進糧農收入較快增長，吸引和留住高素質的農業(yè)勞動力。二是改善西部地區(qū)的農業(yè)生產條件，借助農田改造和現(xiàn)在農業(yè)科學技術，沿低產田—中產田—高產田的路徑提升和轉變，爭取建設新的糧食生產增長極。三是東部地區(qū)充分發(fā)揮優(yōu)勢，用資本優(yōu)勢和技術優(yōu)勢發(fā)展高科技含量和高經(jīng)濟價值的優(yōu)質農業(yè)。

（五）促進傳統(tǒng)耕地向標準農田轉變，搞好高標準農田建設。2019年《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農”工作的若干意見》提出，要在2020年完成8 億畝高標準農田建設。歷年的“中央一號文件”也多次指向促進傳統(tǒng)耕地轉變?yōu)闃藴兽r田，適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的宗旨。促進傳統(tǒng)耕地轉變?yōu)闃藴兽r田，適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。首先要做好規(guī)劃與設計，確保高標準農田建設的實施效果。為了改善農業(yè)生產條件，滿足現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需求，應深入實地開展調研，充分考慮地形、地貌特征的耕地、灌排溝渠、道路等要素，統(tǒng)籌安排，合理規(guī)劃。其次，加強科技支撐，建立格網(wǎng)化的監(jiān)管體系，充分利用現(xiàn)代化的科技手段，將一定規(guī)模的區(qū)域劃分網(wǎng)格，研究確定各網(wǎng)格的布局和用途，針對不通用途的網(wǎng)格設定合理的建設標準和管理規(guī)則，既能提高土地的使用效率，又方便土地的整治與保護。再者，有效結合良種、良法工程，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)改造，走“良田、良種、良法”有效結合的道路。

（六）提高玉米產量，開發(fā)“非糧”飼料，縮小中長期飼料糧供求缺口。為應對飼料糧消費需求的上揚，縮小中長期糧食供求缺口，應重視提高飼料糧的供給，發(fā)展玉米，大豆及豆粕等，保證飼用性強的糧食作物品種供給；開發(fā)“非糧”飼料，推廣青綠飼料的種植。一是增加玉米的種植面積，提高單位產量。在確保糧棉油供應充足的情況下，優(yōu)化農業(yè)生產結構，既要穩(wěn)步玉米的種植面積，又要加大對玉米種植技術和基礎設施的投入，提高單產，進而提升玉米的產量。二是加快開發(fā)“非糧”飼料。在農業(yè)生產和農產品加工過程中，大力尋找飼料糧的替代品，如秸稈、麩皮、酒糟等副產品，逐步降低對飼料糧的依賴。三是擴大種草面積，推廣青綠飼料的種植。青綠飼料種類多、數(shù)量大、分布廣，富含維生素和礦物質，是一種營養(yǎng)相對平衡的飼料，在山區(qū)、灘涂發(fā)展青綠飼料，既不與糧爭地，又能緩解飼料糧壓力，應給予高度重視和積極推進發(fā)展。