邢永亮 章 敏

（中共都江堰市委黨校，四川 成都 611830）

加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，既是深刻把握從嚴治黨規(guī)律的基本要求，也是落實從嚴治黨主體責任的應(yīng)有之義。成都市紀委于2014年末出臺《關(guān)于“研究制定對地方黨政正職和部門主要負責同志加強監(jiān)督的實施辦法”改革項目實施方案》（成紀辦〔2014〕50 號文），選擇X縣開展建立完善權(quán)力運行監(jiān)督制約體系試點工作，本課題組對該試點工作全程參與，對權(quán)力運行監(jiān)督制約體系有了進一步認識，針對強化“上級紀委監(jiān)督下級黨政一把手”試點工作進行如下綜述。

一、當前X縣黨政“一把手”違紀違法案件的主要特點及原因分析

（一）主要特點

2014年以來，X縣共涉及 9 起黨政“一把手”違紀違法案件，主要呈現(xiàn)以下特點：一是從案件類別來看，主要表現(xiàn)為貪污賄賂類違紀違法案件，且涉案金額巨大。二是從涉案單位來看，重要部門黨政“一把手”違紀違法情況頻發(fā)，國有企業(yè)“一把手”違紀違法問題嚴重。三是以涉案一把手任職時間來看，大部分涉案“一把手”久居要職，缺乏輪崗，心存僥幸。四是從涉案主體來看，違紀違法案件由個體向群體發(fā)展，窩案、串案較多。

（二）原因分析

1.制度缺失，監(jiān)督缺位。雖然從上至下“三重一大”制度、財經(jīng)管理制度、審計監(jiān)督制度、招投標管理制度、廉政風險防控制度等方面的各種制度應(yīng)有盡有，一應(yīng)俱全，但從監(jiān)督效果上看，這些制度還存在不配套、不完善、針對性較差和執(zhí)行不力等問題，問責糾錯機制很不健全，致使個別單位在制度的執(zhí)行上做選擇、搞變通、打折扣。同時，“一把手”權(quán)力過分集中，班子成員“有職無權(quán)”，普遍存在“好人主義”思想，內(nèi)部監(jiān)督制約形同虛設(shè)，“失監(jiān)”“漏監(jiān)”“弱監(jiān)”“難監(jiān)”的問題較為突出。

2.體制不順，方法不多。一是在監(jiān)督的內(nèi)容和形式上，目前還普遍存在處置違紀違法多、監(jiān)督工作情況少，事后監(jiān)督多、日常監(jiān)督少，具體事項監(jiān)督多、系統(tǒng)防控少等問題。二是在監(jiān)督成效上，各職能部門沒有充分發(fā)揮監(jiān)督職能，相互之間銜接不密切，監(jiān)督結(jié)果沒有得到有效運用，難以形成監(jiān)督合力。三是在監(jiān)督的體制上，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)既受同級黨委或黨組領(lǐng)導(dǎo)，又是同級黨委或黨組監(jiān)督的監(jiān)督體制，這使紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性大打折扣，紀檢監(jiān)察監(jiān)督力量較為薄弱，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。特別表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的紀（工）委書記由黨委副書記兼任，分管工作較多較雜，難以把主要精力放在紀檢監(jiān)察工作上，其履職也受到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委很大制約，開展對黨政“一把手”的監(jiān)督存在較大畏難情緒，普遍感到有心無力，很難發(fā)揮監(jiān)督作用。

3.作風霸道，貪欲膨脹。個別“一把手”缺乏正確的人生觀、價值觀和權(quán)力觀，特權(quán)思想嚴重，工作作風霸道，將自己凌駕于單位黨組織之上，一手遮天，把干部群眾的監(jiān)督看成是“拆臺”，把不同意見看成是“雜音”，獨斷專行，獨攬大權(quán)，肆無忌憚，公權(quán)私用，“決策一言堂，權(quán)力一把抓，用人一句話，花錢一支筆，言論一個音”的現(xiàn)象較為突出。

二、X縣開展黨政“一把手”監(jiān)督試點工作主要做法

（一）實行“五不直管”，科學配置權(quán)力

科學配置權(quán)力結(jié)構(gòu)是防止權(quán)力被濫用的重要舉措之一。X縣大膽探索，推行黨政“一把手”不直接分管人事、財務(wù)、工程項目、行政審批和執(zhí)法、物資采購等，將這些事務(wù)的日常管理權(quán)力分解給其他副職行使，強化副職的執(zhí)行職責和“一把手”對副職行權(quán)的監(jiān)督職責，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與平衡，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形成既高效運行、又相互制約的權(quán)力運行新機制。

（二）建立“五項制度”，規(guī)范行使權(quán)力

厘清權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下公開透明運行是規(guī)范用權(quán)的前提，建立健全決策議事規(guī)則和程序，完善責任追究機制是促進權(quán)力規(guī)范運行的保障。一是建立權(quán)責清單制度。按照“有權(quán)必有責、權(quán)責相一致、權(quán)責受監(jiān)督”的原則，各試點單位建立了“三重一大”事項清單以及“一把手”權(quán)責事項清單，摸清了“一把手”權(quán)限底數(shù)，編制了職權(quán)運行流程，明確了違反權(quán)責要求應(yīng)承擔的相應(yīng)責任。二是建立“三重一大”的事項決策制度，各單位完善了決策議事規(guī)則和決策程序，大觀鎮(zhèn)建立了“三重一大”事項“三同步”機制，即集體決策與風險排查同步，決策執(zhí)行與監(jiān)督檢查同步，效益評價與廉政回訪同步；X縣教育局建立了《重大決策事項專家咨詢論證辦法》，促進了決策制定科學、程序合法、過程公開、責任明確。三是建立“三重一大”事項全程記實制度。X縣建設(shè)局針對本單位以前存在的“三重一大”事項不公開、不透明、暗箱操作等突出問題，將“三重一大”事項“全程”細化為醞釀、決策、執(zhí)行和監(jiān)督四個階段，對每個階段責任科室、分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)以及派駐紀檢組履職情況進行詳細記錄。四是建立“三重一大”事項實施效果評估和糾錯制度。加強對決策實施效果的綜合評估，對執(zhí)行過程進行跟蹤檢查，對發(fā)現(xiàn)問題及時整改進行糾錯。五是建立決策失誤責任追究制度。對單位及其工作人員不履行或者不正確履行職責，造成決策過錯后果的，按照權(quán)責對等的原則，依法追究主要負責人及其工作人員相應(yīng)的責任。

（三）強化“五種方式”，嚴格監(jiān)督權(quán)力

針對監(jiān)督方式單一，渠道不暢，結(jié)果運用不佳等問題，X縣以轉(zhuǎn)方式為切入點，進一步整合監(jiān)督資源，拓寬監(jiān)督渠道，增強監(jiān)督的針對性。一是強化內(nèi)部監(jiān)督。各試點單位通過建立“五不直管”和“三重一大”集體決策制度，完善了集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責相結(jié)合機制。二是強化職能部門監(jiān)督。重塑監(jiān)督的理念，改變以往紀委過多直接參與有關(guān)職能部門業(yè)務(wù)檢查，大包大攬、事事牽頭、樣樣主抓的監(jiān)督方式，強化各職能部門對各單位的監(jiān)督檢查力度，注重體現(xiàn)“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”。三是強化紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督。建立監(jiān)督檢查責任追究機制和監(jiān)督檢查問題查處通報機制，采取片區(qū)巡查、集中檢查、重點抽查、明察暗訪等方式，加大對違紀違法案件的查處力度。同時，建立健全派駐機構(gòu)紀檢監(jiān)察干部定期交流制度以及紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督責任考核制度，強化監(jiān)督責任追究。Y街道建立了黨政“一把手”重大工作月記實臺賬和紀工委監(jiān)督工作月記實臺賬，加強紀工委對黨政“一把手”履職情況的跟蹤和監(jiān)督。四是強化社會監(jiān)督。探索建立人大、政協(xié)對“三重一大”事項的民主評議列席制度，通過公開述責述廉、黨務(wù)政務(wù)公開、受理信訪舉報等多種方式，進一步營造社會各界參與監(jiān)督的良好氛圍。五是強化信息化監(jiān)督。充分利用行政權(quán)力依法規(guī)范公開運行平臺、崗位風險廉政防控平臺、工程建設(shè)項目電子招標平臺等電子信息化平臺，全面發(fā)揮信息化平臺在規(guī)范權(quán)力運行與監(jiān)督中的作用，建立健全廉政風險防控體系。

三、取得的初步成效

（一）完善監(jiān)督長效機制，收緊了對“一把手”監(jiān)督的“緊箍咒”

圍繞決策權(quán)、人事權(quán)、財經(jīng)權(quán)和資源權(quán)，三級監(jiān)督主體均建立了監(jiān)督制約機制，為監(jiān)督試點工作提供了制度依據(jù)，形成了職責明確、程序清楚、覆蓋全面、約束有力的制度監(jiān)督體系。X縣級層面出臺了《X縣關(guān)于加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政正職及部門主要負責同志監(jiān)督暫行辦法》《X縣“三重一大”事項決策程序暫行辦法》《X縣“三重一大”事項決策責任追究暫行辦法》，建立了全縣對黨政“一把手”的監(jiān)督制約體系，規(guī)范了“三重一大”決策行為，強化了責任追究；組織、財政、審計等職能部門制定了《X縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三責聯(lián)審”辦法》《X縣關(guān)于進一步加強財務(wù)和物資采購監(jiān)督的實施意見》《X縣管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計實施辦法》等8個監(jiān)督管理制度，建立了規(guī)范“一把手”權(quán)力行使的制度以及發(fā)現(xiàn)違紀違法行為的報告制度；各試點單位積極探索，建立了具有本單位特色的監(jiān)督制約體系，監(jiān)督措施明確，監(jiān)督實效明顯。

（二）推進分權(quán)限權(quán)，促進了權(quán)力運行科學規(guī)范

通過實行“五不直管”，對黨政“一把手”的權(quán)力進行合理分解，變“正職行權(quán)、無人監(jiān)管”為“副職分管、正職監(jiān)管”，實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相對分離，優(yōu)化了權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置，有效防止決策失誤、權(quán)力失衡和行為失控，形成了領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互監(jiān)督、相互制約的權(quán)力監(jiān)督機制。通過實行“五不直管”，實現(xiàn)了“三大轉(zhuǎn)變”。一是轉(zhuǎn)變了權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，由過去的“一把手”集權(quán)、副職分責變?yōu)椤耙话咽帧狈艡?quán)、副職履責，體現(xiàn)了權(quán)責相當；二是轉(zhuǎn)變了權(quán)力運行模式，由過去的“一把手”“大權(quán)獨攬”變?yōu)楦甭殹坝新氂袡?quán)”，讓“一把手”從繁瑣的行政管理事務(wù)中解脫出來，集中精力謀全局抓大事，調(diào)動了副職的積極性和主動性；三是轉(zhuǎn)變了權(quán)力監(jiān)督模式，由過去的“一把手”用權(quán)無人監(jiān)督變?yōu)楦甭毿袡?quán)、“一把手”監(jiān)督，搭建了“一把手”和紀檢監(jiān)察機構(gòu)“雙重監(jiān)督”的強大平臺，有效解決了“權(quán)力一把抓、決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆、言論一個音”等問題。

（三）規(guī)范權(quán)力行使，增強監(jiān)督的實效性

建立權(quán)責清單制度，明確界定了“三重一大”事項范圍和黨政“一把手”權(quán)責范圍，促進了權(quán)力運行公開透明，做到“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”，避免了黨政“一把手”以權(quán)謀私、權(quán)力尋租，樹立了黨員干部公信形象。建立健全“三重一大”事項全程記實、決策效果評估和糾錯、黨政“一把手”末位表態(tài)、決策責任追究等制度，細化了決策議事規(guī)則，規(guī)范了決策程序，增強了班子成員既維護“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又敢于監(jiān)督“一把手”的意識，加強了班子建設(shè)，推動了工作開展，調(diào)動了干部群眾積極性。

四、對X縣開展試點工作的幾點評價

（一）制度建設(shè)是加強黨政“一把手”監(jiān)督的首要條件

建立健全監(jiān)督制度，強化監(jiān)督制度的剛性，是加強對黨政“一把手”權(quán)力監(jiān)督的重要保證。要把健全完善“一把手”監(jiān)督制度擺在更加突出的位置，圍繞關(guān)鍵部門、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題來扎緊制度的籠子，以制度制衡權(quán)力、規(guī)范權(quán)力。進一步增強監(jiān)督制度的針對性、操作性，使各項監(jiān)督制度落到實處，真正發(fā)揮作用，同時要從推進協(xié)同監(jiān)督機制運轉(zhuǎn)入手，加強監(jiān)督制度建設(shè)和監(jiān)督機制創(chuàng)新。

（二）責任落實是加強黨政“一把手”監(jiān)督的核心保障

加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，要把責任落實貫穿于工作始終，強化黨政“一把手”“兩個責任”主體意識，促使“一把手”提高自覺接受監(jiān)督的意識，變“被動監(jiān)督”為“主動監(jiān)督”。同時，全面落實班子成員“一崗雙責”職責，突出紀檢監(jiān)察機構(gòu)主責主業(yè)，增強班子成員監(jiān)督責任意識，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形成既高效運行、又相互監(jiān)督的權(quán)力運行機制。要進一步健全權(quán)力清晰化、責任具體化、權(quán)責一體化的權(quán)力運行機制，完善責任到人、記錄在案、問題倒查的責任追究機制和監(jiān)督考核機制，增強班子成員間相互提醒、相互監(jiān)督、相互制衡的責任意識，提高班子內(nèi)部的自查自糾能力。

（三）體系完善是加強黨政“一把手”監(jiān)督的要以手段

對黨政“一把手”的監(jiān)督，是一個系統(tǒng)工程，需要充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體、監(jiān)督渠道、監(jiān)督機制的作用和優(yōu)勢，從而有效整合監(jiān)督資源，形成全方位的立體化監(jiān)督體系，讓“一把手”的權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就進行到哪里，盡量減少和消除監(jiān)督中存在“真空地帶”和“盲區(qū)”，切實筑牢“不想腐”“不敢腐”“不能腐”的思想防線和制度高壓線。