鄭 琳

(清華大學(xué)，北京100083)

黨的十九屆四中全會提出，要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。要以推進國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。①完善警察協(xié)助(本文主要是指警察機關(guān)協(xié)助其他行政機關(guān)執(zhí)法)，構(gòu)建執(zhí)法共同體就是其中重要的課題。然而，筆者梳理警察協(xié)助研究的相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，已有的研究多是從概念、特征、問題、解決方案等角度去探討，[1]而鮮有從警察史的角度去解讀和分析。筆者認(rèn)為，缺乏歷史縱深視角的研究，就無法摸清警察協(xié)助發(fā)展的一般規(guī)律，也無法為方案建構(gòu)提供更具有說服力的論證。因此，本文著重從歷史的角度去考察警察協(xié)助發(fā)展的歷程，以是否利用強制力協(xié)助，作為區(qū)分一般警察協(xié)助和特殊警察協(xié)助的劃分標(biāo)準(zhǔn)。通過探索警察協(xié)助的發(fā)展規(guī)律，不斷規(guī)范和健全警察協(xié)助機制，推動實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

一、 從晚清到民國：孕育、產(chǎn)生與發(fā)展

(一)晚清時期：警察協(xié)助未見雛形

警察自誕生之初，作為國家強制力的行使，與國家行政就存在著不可分割的關(guān)系。凡是國家行政所涉及的領(lǐng)域，必然可見警察權(quán)的身影，尤其是在動蕩、顛沛的歲月，為了維護國家政權(quán)的穩(wěn)定，警察必然肩負(fù)著國家行政命令的執(zhí)行和保障。因此，在晚清，警政司下設(shè)行政科，掌管關(guān)于警衛(wèi)、保安、風(fēng)俗、交通及一切行政警察事項。此后，清廷設(shè)立民政部，部下設(shè)警政司，掌管行政警察、高等警察等事項。行政警察勤務(wù)包括“風(fēng)俗警察”“消防”“營業(yè)稽核”“對待外國人之警察”等事項；高等警察勤務(wù)更是包括“非常保安”“新聞雜志及各種圖書出版檢查”“集會結(jié)社”“兇器及其余危險物品檢查”等事項。[2]

與當(dāng)今的警察事權(quán)相比，晚清時期警察權(quán)的觸角延伸的領(lǐng)域要更為廣泛，有管控必有警察，風(fēng)俗、營業(yè)等現(xiàn)在由民政、工商等承擔(dān)的行政職權(quán)，在晚清時期都由警察機關(guān)行使。警察機關(guān)承擔(dān)了諸多現(xiàn)在看來本由其他行政部門承擔(dān)的事權(quán)，主要原因是晚清政府處于向西方學(xué)習(xí)建立現(xiàn)代政府的過程中，行政部門的建立與運轉(zhuǎn)并不是很成熟，作為國家強制力的警察機關(guān)出于管控國家行政的需要必然“逾界”，這就導(dǎo)致了警察權(quán)的廣泛覆蓋，警察機關(guān)包攬了現(xiàn)時其他行政機關(guān)的職能。

究其根本，差異關(guān)乎晚清與當(dāng)下對于警察權(quán)性質(zhì)的界定有所不同。晚清時期對于警察權(quán)的定性，涉及內(nèi)政意義上的國家統(tǒng)治權(quán)、國家防衛(wèi)權(quán)，并且壟斷所有的行政強制權(quán)，同時還有一般意義上的監(jiān)督管理權(quán)。故籠而統(tǒng)之以警察權(quán)涵蓋所有的內(nèi)政防衛(wèi)秩序維護與行政管理。[3]

(二)北洋政府時期：一般警察協(xié)助嶄露頭角

一般警察協(xié)助，最早發(fā)生于“礦業(yè)警察”與“普通警察”之間。為了共同對付礦工，維護礦區(qū)治安，《礦業(yè)警察組織條例》規(guī)定，“礦業(yè)警察官署與普通警察官署平時應(yīng)互相聯(lián)絡(luò)”。普通警察在礦區(qū)執(zhí)行任務(wù)或進行調(diào)查，礦業(yè)警察應(yīng)當(dāng)盡力協(xié)助，提供情況。如果礦工或礦業(yè)公司在礦區(qū)外發(fā)生了問題，礦業(yè)警察官署應(yīng)通知普通警察官署處理；如遇特殊情況，普通警察官署單獨處理“力有未逮”，可以請求礦業(yè)警察官署協(xié)助，這時礦業(yè)警察官署“應(yīng)即援應(yīng)”；若事機緊迫，普通官署得進行處理，同時迅速通知礦業(yè)警察官署。[4]

從北洋政府時期的《礦業(yè)警察組織條例》可以看出，礦業(yè)警察機關(guān)與普通警察機關(guān)之間的協(xié)助配合開始建立并趨向成熟，對屬地管轄、異地協(xié)助、特殊情況和緊急情況下的協(xié)助方式都予以了規(guī)定，對規(guī)范當(dāng)今警察機關(guān)之間的相互協(xié)助義務(wù)仍有借鑒意義?？梢哉f，在北洋政府時期，雖然警察機關(guān)協(xié)助其他行政機關(guān)行使職權(quán)還未真正意義上確立，但是警察機關(guān)之間的一般協(xié)助義務(wù)已經(jīng)頗具示范意義。

(三)民國政府時期：協(xié)助形態(tài)多樣化

民國政府時期，警察除了專政職能這一核心職能外，還承擔(dān)了人口管理、交通管理、消防管理、衛(wèi)生管理、市容管理、外事管理等廣泛的社會服務(wù)職能，警察職能更為全面。[5]

特殊警察協(xié)助曲折綻放。民國時期，特殊警察協(xié)助主要發(fā)生在警察機關(guān)與衛(wèi)生機關(guān)之間。雖然這一時期，各地的衛(wèi)生局相繼成立，法規(guī)也曾一度廢除警察掌理衛(wèi)生事務(wù)的職責(zé)，但由于市、縣衛(wèi)生局的實施條件不具備，有關(guān)公共衛(wèi)生及食品安全方面的巡查與取締等事項亦常需警察機關(guān)協(xié)助，因此警政與衛(wèi)生并未能完全分離。由于警察協(xié)助衛(wèi)生事務(wù)仍有客觀需要，之后法規(guī)還明確規(guī)定，各級警察機關(guān)行政科有兼管衛(wèi)生事務(wù)之責(zé)。直到抗戰(zhàn)結(jié)束后，亦是如此。因此，事實上衛(wèi)生事務(wù)已經(jīng)由警察來管理。不過，作為一個警種的專職衛(wèi)生警察已不復(fù)存在，警察服裝中亦不再有衛(wèi)生警察的警種標(biāo)識。

從廢除到事實上參與管理，再到兼管和協(xié)助。從衛(wèi)生警察的演變即可窺探出警察的特殊協(xié)助義務(wù)正是一個從完全掌控到逐漸退居幕后協(xié)助的過程，當(dāng)然這樣的過程有反復(fù)，并非是一帆風(fēng)順的。有學(xué)者稱之為“脫警化”，但筆者從行政法上解讀認(rèn)為，這更加是一個內(nèi)務(wù)行政不斷分工、行政不斷分權(quán)的過程。不過，無論警察權(quán)如何行使，協(xié)助的形態(tài)和方式怎么變化，目的都在于保障人民的利益、生活的安定，促進國家的安全福利。[6]

一般警察協(xié)助茁壯成長。如1932年頒布的《國有鐵路警察與沿線駐軍及地方警團聯(lián)絡(luò)互助辦法》第一條就規(guī)定，凡國有鐵路警察與沿線駐軍及地方警察團應(yīng)不分畛域，切實聯(lián)絡(luò)，互相協(xié)助。[7]但是具體而言，一般警察的目的在保持公安，防止一般危害，而特殊警察的目的在于充實特殊行政之作用，充分發(fā)揮各種助長行政之作用的效力，附隨于各種積極的特殊行政，包括森林警察、漁業(yè)警察、水上警察、農(nóng)業(yè)警察、勞動警察、鐵業(yè)警察、交通警察、衛(wèi)生警察。[8]這里的特殊警察所從事的活動，即是我們所研究的警察協(xié)助最初的模型。甚至有學(xué)者進一步細(xì)分，衛(wèi)生警察可分為防疫警察、醫(yī)藥警察、保健警察；交通警察可分為道路警察、車馬警察、水上警察、航海警察、航空警察、旅行業(yè)警察、移民警察；實業(yè)警察可分為工業(yè)警察、商業(yè)警察、農(nóng)業(yè)警察、畜牧警察、森林警察、礦業(yè)警察、漁業(yè)警察。[9]由此可以看出，警察權(quán)基本涵蓋國家行政的方方面面，但與晚清、北洋政府時期不同的是，此時警察機關(guān)之外的其他內(nèi)務(wù)行政部門已經(jīng)相對獨立且能運轉(zhuǎn)，警察機關(guān)并非早期的完全掌控、親力親為模式，警察機關(guān)之間的一般協(xié)助義務(wù)色彩已經(jīng)愈發(fā)明顯。如1931年工務(wù)局頒布的《規(guī)定取締建筑辦法》就要求警察協(xié)助辦理。理由是雖然工務(wù)局是取締建筑事項的主管機關(guān)，但是建筑事項與治安消防事項聯(lián)系密切，所以警察應(yīng)當(dāng)協(xié)助取締。[10]

異化警察協(xié)助浮出水面。在民國時期，警察工作壓力就已經(jīng)很大，承擔(dān)了許多職責(zé)之外的工作，警力常常不夠分配。[11]省市政府以及其他駐省機關(guān)的諸多事務(wù)都要警察局協(xié)助，大至派警彈壓，小至散發(fā)傳單，事無巨細(xì)，警察局成了許多機關(guān)辦理繁雜瑣事的跟班。[12]此外，首都警察廳協(xié)助南京市政府財政局押追房捐事件，還引發(fā)了行政訴訟。[13]由此可見，警察協(xié)助被濫用，特別是從事非警務(wù)活動，成為基層政府和其他行政機關(guān)的工具，在民國時期就已經(jīng)顯現(xiàn)。

二、建國至改革開放前：分化過程減緩

(一)協(xié)助“政治化”：保衛(wèi)高于一切

新中國成立后，百廢待興，警察機關(guān)概莫能外。根據(jù)第一屆全國政治協(xié)商會議的決定和《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府開始在軍委公安部的基礎(chǔ)上組建政府公安機構(gòu)。[14]由此可以看出，我國的公安機關(guān)脫胎于軍事機關(guān)，建國初期，更多的是承擔(dān)保衛(wèi)黨的政權(quán)的功能。

通過公安部的設(shè)置亦可窺見一斑，公安部首先設(shè)置一廳六局，即辦公廳和政治保衛(wèi)局、經(jīng)濟保衛(wèi)局、邊防保衛(wèi)局、武裝保衛(wèi)局、治安行政局、人事局，不久又設(shè)立警衛(wèi)局。[15]在其它行政機關(guān)，鐵道系統(tǒng)先設(shè)立公安機構(gòu)，交通、民航系統(tǒng)先建立保衛(wèi)組織，之后交通、林業(yè)、民航的公安機構(gòu)也建立了起來。[16]從公安部的“政治保衛(wèi)”“經(jīng)濟保衛(wèi)”，再到鐵路、交通、林業(yè)、民航的公安機構(gòu)建立，通過醒目的“保衛(wèi)”字眼和重要行政部門公安機構(gòu)的設(shè)置，我們就可以看出，建國初期的警察機關(guān)對于其他行政機關(guān)的保衛(wèi)職能要高于協(xié)助職能，畢竟在特殊的歷史時期，新生政權(quán)還未完全穩(wěn)定的境況下，國家行政的安全穩(wěn)定運行，必須要依賴警察機關(guān)的保衛(wèi)。正如學(xué)者所言，這一時期警察已經(jīng)“泛政治化”，警察的目的已經(jīng)擴展至管理國家以及維持統(tǒng)治的方方面面。[17]因此，警察協(xié)助的分化在這一時期有所減緩。

(二)直接規(guī)定協(xié)助其他公共部門執(zhí)法的法律義務(wù)鳳毛麟角

在法規(guī)制度方面，新中國并沒有沿襲中華民國的法律傳統(tǒng)，而是探索建設(shè)新的法律體系。雖然警察一直承擔(dān)著治安管理的重要職責(zé)，但這個時期涉及警察機關(guān)職權(quán)的立法，譬如當(dāng)時的《治安管理處罰條例》《勞動改造條例》《戶口登記條例》等都未直接規(guī)定警察協(xié)助其他公共部門執(zhí)法的法律義務(wù)。筆者唯一檢索到的是當(dāng)時頒布的《消防監(jiān)督條例》，其第二條規(guī)定消防監(jiān)督工作由各級公安機關(guān)實施。國防部及其所屬單位，林業(yè)部門的森林，交通運輸部門的火車、飛機、船舶以及礦井地下的消防監(jiān)督工作，由這些主管部門負(fù)責(zé)，公安機關(guān)予以協(xié)助。由此可見，立法規(guī)定了警察機關(guān)在消防監(jiān)督工作領(lǐng)域有協(xié)助義務(wù)。當(dāng)然在那個特殊的時期，立法本身就很稀少，涉及警察的立法本身就屈指可數(shù)，直接規(guī)定警察協(xié)助其他公共部門執(zhí)法的法律義務(wù)的更是鳳毛麟角了。即便如此，筆者仍然認(rèn)為，在保衛(wèi)義務(wù)更為突出的年代，警察機關(guān)的協(xié)助義務(wù)也增添了保衛(wèi)色彩，因為國防、林業(yè)、交通運輸和礦井都是事關(guān)國家安全穩(wěn)定的重要部門領(lǐng)域。

三、社會轉(zhuǎn)型時期：法治化與分化進程加快

(一)改革開放前期:1978年至1999年

兩類警察協(xié)助比翼齊飛。20世紀(jì)80年代至90年代，出現(xiàn)了立法的一波小高峰時期，在那個時代諸多法規(guī)制度中都可以尋覓到兩類警察協(xié)助義務(wù)的蹤跡。

在一般警察協(xié)助方面，法律層面的《消防法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助主管單位開展消防工作和協(xié)助有關(guān)單位開展消防宣傳教育的義務(wù)；《審計法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責(zé)的義務(wù)；《行政監(jiān)察法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助行政監(jiān)察機關(guān)辦理行政違紀(jì)案件的義務(wù)。行政法規(guī)層面的《旅館業(yè)治安管理辦法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助工商部門處理旅館業(yè)未經(jīng)登記、私自開業(yè)的義務(wù)。

在特殊警察協(xié)助方面，法律層面的《文物保護法》規(guī)定了警察協(xié)助文物部門保護文物現(xiàn)場的義務(wù)；《海關(guān)法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助海關(guān)執(zhí)法的義務(wù)；《軍事設(shè)施保護法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助軍事機關(guān)維護軍事禁區(qū)、管理區(qū)治安秩序的義務(wù)；《傳染病防治法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取強制隔離治療措施的義務(wù)；行政法規(guī)層面的《稅收征收管理暫行條例》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行稅收稽查義務(wù)；《道路交通事故處理辦法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助醫(yī)療單位、殯葬服務(wù)單位收回?fù)尵戎委熧M用和尸體存放費用的義務(wù)。

通過對上述時期法規(guī)層面對兩類警察協(xié)助義務(wù)的簡單梳理可以看出，警察機關(guān)的協(xié)助義務(wù)涵蓋海關(guān)、稅務(wù)、工商、文物、軍事、消防、醫(yī)療、監(jiān)察、交通、治安等方面，警察機關(guān)的協(xié)助義務(wù)可謂是爭奇斗艷。

警察機關(guān)內(nèi)部變革，兩類協(xié)助義務(wù)動態(tài)變化。在組織結(jié)構(gòu)層面，20世紀(jì)80年代警察機關(guān)承擔(dān)的職能有增有減，增加的職能是在1986年，成建制地接受了交通監(jiān)理職能；減少的職能包括將國家安全方面的職能在1983年移交給國家安全部門，將勞動改造、勞動教養(yǎng)職能在1983年移交給司法行政部門。[18]隨著職能的增減，警察機關(guān)的協(xié)助義務(wù)也在發(fā)生著動態(tài)的變化，譬如成建制地接受交通監(jiān)理職能，這意味由原來單一的協(xié)助交通行政部門義務(wù)向更高水平的合作、協(xié)助義務(wù)轉(zhuǎn)變。而將國家安全方面的職能移交給國家安全部門，警察機關(guān)在國家安全領(lǐng)域的工作也由主管負(fù)責(zé)更多地轉(zhuǎn)化為協(xié)助機關(guān)的工作。同樣是1983年，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面，公安部還設(shè)立了計算機管理和監(jiān)察局，以應(yīng)對計算機對社會生活帶來的巨大影響。[19]這意味著公安機關(guān)在信息、數(shù)據(jù)方面將為其他行政機關(guān)帶來更多的技術(shù)協(xié)助。

在20世紀(jì)90年代，警察機關(guān)建立了巡邏體制、指揮中心。巡邏體制的建立，其實是警察協(xié)助義務(wù)由規(guī)范邁向?qū)嵺`最淋漓盡致的體現(xiàn)。比如各地出臺的人民警察巡察規(guī)定，反映了警務(wù)協(xié)助在巡邏過程中的必要性。②此外，110指揮中心的建立，應(yīng)當(dāng)說建立了統(tǒng)一的協(xié)助平臺，在有效實施不同地域、不同警種之間內(nèi)部協(xié)助義務(wù)的同時，也方便了向其他行政機關(guān)提供警察協(xié)助。值得注意的是在1998年，公安部成立了禁毒局，針對教育行政部門、學(xué)校之間的禁毒宣傳等服務(wù)性協(xié)助也應(yīng)運而生。

協(xié)助異化涌現(xiàn)，非警務(wù)活動協(xié)助突出。改革開放前期，公安民警參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收公糧、提留以及執(zhí)行計劃生育政策的現(xiàn)象非常普遍。背后的動因除了政治責(zé)任外，也在于警察機構(gòu)需要通過參與地方執(zhí)法活動從而獲得必要的經(jīng)濟開支。[20]一方面是分稅制國家政策的貫徹實施，另一方面是專業(yè)獨立公安隊伍建設(shè)的經(jīng)濟保障。在此雙重壓力逼迫下，因法外執(zhí)法造成的基層警民沖突事件也是層出不窮。警察協(xié)助脫離法治化軌道，成為政府執(zhí)行經(jīng)濟政策的工具。警察機關(guān)謀取經(jīng)濟利益的手段，或許可以追溯到這個時期。當(dāng)然造成這種狀況的原因是多方面的，分稅制國家政策與職業(yè)化警察隊伍的建設(shè)毫無疑問是正確的，只是在由上至下貫徹實施過程中，缺乏與之相配套的機制保障，基層政府與警察機關(guān)正好各取所需，造成了在實踐過程中非警務(wù)協(xié)助泛濫，由此引發(fā)的警民沖突等次生災(zāi)害也頗為嚴(yán)峻。

但在20世紀(jì)90年代末開始，或許正是意識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)政府動用警察權(quán)來執(zhí)行各項基層政策的問題，地方公安管理體制(財政關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)開始逐步“上收”，由上級公安機關(guān)對基層派出所實現(xiàn)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與財政監(jiān)管的統(tǒng)一。[21]

(二)改革開放中期：2000年至2010年

兩類協(xié)助義務(wù)在部門行政領(lǐng)域深化。一般警察協(xié)助領(lǐng)域，法律層面的《禁毒法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助教育行政部門、學(xué)校禁毒宣傳教育的義務(wù)；行政規(guī)章層面的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》規(guī)定了警察機關(guān)對火災(zāi)事故調(diào)查部門的協(xié)助義務(wù)；《鐵路計算機信息系統(tǒng)安全保護辦法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察機構(gòu)的義務(wù)；《藥品類易制毒化學(xué)品管理辦法》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助食品藥品監(jiān)督管理部門核查的義務(wù)；《放射事故管理規(guī)定》規(guī)定了警察機關(guān)對衛(wèi)生行政部門協(xié)助調(diào)查義務(wù)，等等。特殊警察協(xié)助領(lǐng)域，法律層面的《引渡法》規(guī)定了過境地的警察機關(guān)執(zhí)行協(xié)助義務(wù)；行政法規(guī)層面的《重大動物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定了警察機關(guān)對重大動物疫情應(yīng)急指揮部的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了警察機關(guān)對衛(wèi)生行政部門的強制執(zhí)行協(xié)助義務(wù)；行政規(guī)章層面的《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》規(guī)定了警察機關(guān)對醫(yī)療機構(gòu)的協(xié)助義務(wù)，等等。

通過對這個時期的警察協(xié)助規(guī)范可以看出，法律、行政法規(guī)立法減少，部門規(guī)章增多，部門行政之間協(xié)助的內(nèi)容更加細(xì)化。以衛(wèi)生行政為例，從改革開放初期法律層面的傳染病防治，再到行政法規(guī)層面的重大動物疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對于警察協(xié)助衛(wèi)生行政都予以了規(guī)定，而且更為細(xì)化。甚至在規(guī)章層面，具體到藥品類易制毒化學(xué)品核查、放射事故調(diào)查、傳染性非典型肺炎防治等領(lǐng)域，也有警察協(xié)助義務(wù)的身影。此外，消防警察領(lǐng)域的火災(zāi)事故調(diào)查協(xié)助、鐵路警察領(lǐng)域的信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察協(xié)助也反映出警察協(xié)助的分工進一步加深。

組織結(jié)構(gòu)層面的大部制改革不斷推進，努力解決協(xié)助機制不暢通問題。2003年《中共中央進一步加強和改進公安工作的決定》和第二十次全國公安會議，提出要有效整合警力資源，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，切實解決分工過細(xì)、職責(zé)交叉、警力分散問題。[22]隨后，公安部2006年下發(fā)《關(guān)于縣級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，要求縣級公安機關(guān)對內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)予以控制。警察機關(guān)內(nèi)部之間分工過細(xì)，職責(zé)交叉，直接導(dǎo)致的問題就是協(xié)助機制不暢通，無論是對外協(xié)助還是對內(nèi)協(xié)助，極易導(dǎo)致不同部門之間相互扯皮推諉，影響行政效率。此外，縣、市公安機關(guān)推行的110、119、122“三臺合一”，某種程度上也是通過整合資源，建立強有力的警務(wù)指揮部，打破協(xié)助機制不暢通的問題。

協(xié)助異化現(xiàn)象加劇。進入新千年后，隨著我國城市化進程的不斷加快，因征地拆遷而引發(fā)的流血沖突事件屢屢發(fā)生，而其中由于警察機關(guān)的加入，導(dǎo)致暴力升級繼而引發(fā)的群體性事件，更是讓警察機關(guān)成為了眾矢之的。甚至在地方政府的“威逼利誘”之下，警察機關(guān)不得不參與到征地拆遷中，扮演著“槍桿子”“刀把子”的角色。在有些地方人民警察幾乎同拆遷工作人員履行一樣的職責(zé)，直接參與到拆遷工作中，應(yīng)當(dāng)說這樣的警察協(xié)助已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離法治化軌道。

與此同時，隨著相對集中處罰權(quán)由試點向全國推廣，[23]“城管綜合執(zhí)法”成為了新時期特有的名詞。然而城管在整治流動攤販、拆除違章建筑等執(zhí)法過程中，往往可能會遭遇到小商小販、戶主的暴力抵抗。由于城管執(zhí)法人員缺乏特殊的人身強制權(quán)，因此警察協(xié)助城管人員一起執(zhí)法成為了工作的常態(tài)。這本無可厚非，然而在實踐層面卻出現(xiàn)了所謂的“城管警察”，導(dǎo)致警察職能與城管職能界限模糊，難以產(chǎn)生良好的執(zhí)法效果。[24]警察協(xié)助城管執(zhí)法在實踐層面背離法治，可以說是改革開放中期警察協(xié)助領(lǐng)域最突出的問題，當(dāng)然這個問題現(xiàn)在還未得到有效解決。

(三)改革開放后期：2011年至今

在警察協(xié)助的法律規(guī)范層面，隨著治理形式的需要而變化發(fā)展。在一般協(xié)助領(lǐng)域，《反家庭暴力法》規(guī)定了警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助民政部門做好受家暴侵害人員的安置工作，《國家情報法》規(guī)定了警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助國家情報機構(gòu)做好情報人員的安置工作。行政法規(guī)層面的《保守國家秘密法實施條例》規(guī)定了警察機關(guān)協(xié)助保密行政管理部門收繳非法獲取、持有的國家秘密載體。經(jīng)修訂的《個人所得稅法》增加了警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助提供給稅務(wù)機關(guān)納稅人的身份等信息的規(guī)定。行政規(guī)章層面的《國土資源行政處罰辦法》規(guī)定了警察協(xié)助國土部門調(diào)查取證。在特殊協(xié)助領(lǐng)域，法律層面的《精神衛(wèi)生法》規(guī)定了警察機關(guān)可以協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)采取措施對患者實施住院治療。最具有代表性的就是《監(jiān)察法》的出臺，規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)在進行搜查或采取留置措施時，可以根據(jù)工作需要提請警察機關(guān)配合，警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。

從法律規(guī)范層面關(guān)于警察協(xié)助的規(guī)定可以看出，當(dāng)前主要就是服務(wù)于國家治理體系與現(xiàn)代化的需要，比較有代表性的就是在國家安全、監(jiān)察領(lǐng)域的規(guī)定。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，警察機關(guān)的信息協(xié)助也顯得尤為重要，為稅務(wù)機關(guān)提供納稅人身份信息就成為了警察機關(guān)的法定協(xié)助義務(wù)。除此之外，隨著給付行政的進一步發(fā)展，警察機關(guān)也更多地承擔(dān)安置等服務(wù)性職能。

組織機構(gòu)職能有增有減，處于動態(tài)變化之中。2012年黨的十八大召開，公安改革進入了新的階段。2013年公安部廢除了勞動教養(yǎng)制度，2014年中央決定把“境外在華非政府組織管理”職能由民政部劃歸公安部，以加強對境外在華非政府組織的管理。[25]2015年，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案的出臺，標(biāo)志著公安改革迎來了新的浪潮。特別是2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的出臺，公安機構(gòu)出現(xiàn)了較大的變動。公安承擔(dān)防范和處理邪教工作職責(zé)；公安部的消防管理職責(zé)劃給了應(yīng)急管理部；組建國家移民管理局，由公安部管理；公安的消防、邊防、警衛(wèi)部隊全部進行改制。2019年，大部制改革繼續(xù)推進，多部門整合做強辦案部門，③還新成立食品藥品犯罪偵查局。

從公安部組織機構(gòu)職能的動態(tài)增減可以看出，一方面承接的境外在華非政府組織的管理職能，承擔(dān)的防范和處理邪教工作的職能，國家移民管理的職能以及強化的食品藥品犯罪偵查的職能，主要都是應(yīng)對新形勢下境外犯罪、邪教犯罪、食藥犯罪等突出的新型犯罪問題，警察職能確實有擴張的趨勢。另一方面，廢除的勞動教養(yǎng)職能，剝離的消防職能，以及脫部隊化的建制，則是為了依法行政，適應(yīng)機構(gòu)改革的需要。但不管是新承擔(dān)的職能，還是劃撥出去的職能，警察機關(guān)與原職能機關(guān)過渡期更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好協(xié)助、配合的機制，以保障有效地開展執(zhí)法工作。

協(xié)助異化時有發(fā)生。一方面體現(xiàn)在新的領(lǐng)域，存在警察權(quán)被濫用的情形，如某些地區(qū)開展的“平墳搶棺”的喪葬改革活動中，就有警察卷入其中，成為當(dāng)?shù)卣七M地方政策的工具。另一方面，在高壓的問責(zé)態(tài)勢下警察機關(guān)懶政、不作為的現(xiàn)象較為明顯。特別是2011年公安部發(fā)布《公安機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》，要求“嚴(yán)禁公安民警參與‘征地拆遷’等非警務(wù)活動”。在遇到征地拆遷可能發(fā)生暴力糾紛時，一些地方的警察機關(guān)往往過于謹(jǐn)慎而拒絕出警，生怕承擔(dān)責(zé)任。然而，警察機關(guān)畢竟承擔(dān)著維護公共秩序的法定職責(zé)，當(dāng)上述事態(tài)擴大、矛盾激化，產(chǎn)生危害社會秩序的情形時，警察機關(guān)就有介入與干預(yù)的必要。

四、規(guī)律與啟示：“脫警化”歷史演變與制度完善方向

(一)演進規(guī)律的小結(jié)

警察的協(xié)助義務(wù)在本質(zhì)上就是伴隨內(nèi)務(wù)行政不斷分化，形式意義上的警察權(quán)不斷清晰而不斷演變的過程。在這個過程中，一般警察協(xié)助義務(wù)與特殊警察協(xié)助義務(wù)耦合，促進請求機關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)。從“警察國家”時代，以積極履行國家目的為任務(wù)，[26]警察幾乎干預(yù)內(nèi)務(wù)行政的一切。[27]

我國從晚清到民國時期，各種明目的警察就是生動的寫照，警察在那個時期即是行政活動的某種方式和權(quán)力。[28]但不可否認(rèn)的是，即使在那一時期，并非無警察協(xié)助義務(wù)可言，不同警察機關(guān)內(nèi)部之間的一般協(xié)助或許是最早的形態(tài)。譬如上文提到的礦業(yè)警察與普通警察之間的協(xié)助甚至有明確的法律規(guī)定，而這些協(xié)助機制在現(xiàn)在看來都不過時。而警察機關(guān)與其他行政部門之間的關(guān)系，也開始從主導(dǎo)走向協(xié)助，在衛(wèi)生行政領(lǐng)域尤其明顯，這也是特殊協(xié)助最早的體現(xiàn)。當(dāng)然在從“主導(dǎo)走向協(xié)助”的過程中，不同行政部門之間發(fā)展的進度也是不相同的，這也與警察任務(wù)在國家任務(wù)中的定位不斷清晰明朗化有關(guān)。[29]從晚清到民國，屬于我國警察協(xié)助的產(chǎn)生、孕育和發(fā)展時期。

新中國的成立，由于鞏固黨和國家政權(quán)的需要，國家的公安部門是國家政權(quán)鎮(zhèn)壓反革命、確立社會秩序、捍衛(wèi)國家安全的有力工具。警察的協(xié)助義務(wù)并沒有在原有的基礎(chǔ)上進一步分化，此時的警察機關(guān)承擔(dān)的保衛(wèi)義務(wù)要高于協(xié)助義務(wù)。但在這個時期鐵路、交通、林業(yè)、民航等部門專門公安機關(guān)的成立，不得不說是警察協(xié)助的一種特別表現(xiàn)形式，當(dāng)然保衛(wèi)色彩要更濃重些。因此，在新中國成立到改革開放前，警察協(xié)助的分化過程有所減緩。

改革開放后，無論是組織結(jié)構(gòu)層面還是法規(guī)層面，都發(fā)生著深刻的變革，警察協(xié)助的法治化和分化過程都在不斷加快。警察協(xié)助義務(wù)隨著警察職能的增減在組織結(jié)構(gòu)層面的動態(tài)調(diào)整，在法規(guī)層面的協(xié)助義務(wù)如雨后春筍般地不斷發(fā)展，兩類警察協(xié)助比翼齊飛。但更值得注意的是異化警察協(xié)助的涌現(xiàn)?！耙詨K為主”的地方警政，由于在人、財、事等各方面對地方的依賴，地方警察權(quán)行使過程中極易受到地方黨委、政府的干涉影響，導(dǎo)致地方警察機關(guān)協(xié)助基層政府催繳稅款、征收公糧、執(zhí)行計劃生育政策等非警務(wù)活動現(xiàn)象突出，警察協(xié)助已經(jīng)偏離法治軌道，而非內(nèi)務(wù)行政進一步的分工。[30]

進入21世紀(jì)以來，組織結(jié)構(gòu)層面仍然在不斷調(diào)整，尤其是精簡機構(gòu)、有效配置警力、加強指揮中心建設(shè)等做法，旨在建立通暢的協(xié)助機制。法規(guī)層面，兩類警察協(xié)助義務(wù)在部門行政領(lǐng)域的不斷深化聚焦，反映了其存在的必要性和價值。但同時新的異化協(xié)助問題又不斷浮出水面，在拆遷、拆違、整治流動攤販等過程中，非警務(wù)活動式的協(xié)助又有了新的“面貌”。

社會轉(zhuǎn)型后期，隨著治理形式的新需求，警察協(xié)助在法律層面與組織結(jié)構(gòu)層面都有了新的變化和發(fā)展。盡管警察職能有所擴張，主要是為了打擊犯罪的需求，但總體而言，還是遵循“脫警化”的規(guī)律。[31]我國警察協(xié)助的發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)遵循此規(guī)律，在深化行政分工的同時，不斷健全和發(fā)展警察協(xié)助機制。

(二)警察協(xié)助的改革進路

警察協(xié)助，在遵循“脫警化”規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的十九屆四中全會精神，應(yīng)當(dāng)在以下三個方面不斷完善制度設(shè)計。

1.提高警察協(xié)助的門檻。從構(gòu)建執(zhí)法共同體的角度出發(fā)，警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助執(zhí)法，這也是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。不過，行政機關(guān)頻繁地濫用警察協(xié)助，也可能造成警力的浪費，使得警察機關(guān)荒廢主業(yè)。因此，警察協(xié)助要提高門檻，以重大急迫、不可遲延的危險發(fā)生為前提，這也是遵循“脫警化”規(guī)律的內(nèi)在要求。正如學(xué)者所言：“只有當(dāng)某種危害秩序的情形具有危急性，并且需要強制手段介入才能予以制止時，才應(yīng)將這種職能賦予警察機關(guān)?！盵32]這表明，警察協(xié)助應(yīng)當(dāng)以秩序行政的維護為限，聚焦于危險行政行為的防止。具體而言，如果在執(zhí)法過程中當(dāng)事人只是單純不配合而非采用暴力方式時，則一般不形成警察協(xié)助的前提。因為執(zhí)法機關(guān)通過教育、勸誡的方式，一般能夠有效地化解糾紛和矛盾。只有發(fā)生非警力不能排除的暴力抗法的危險時，④警察方能介入與干預(yù)。[33]這也是特殊警察協(xié)助制度的應(yīng)有之義。

2.增強警察協(xié)助的規(guī)范化。黨的十九屆四中全會報告中提到，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。在上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過制定并且運用裁量基準(zhǔn)的方式，增強協(xié)助執(zhí)法行為的規(guī)范化。裁量基準(zhǔn)作為一種行政自制規(guī)范，能夠有效地防止裁量權(quán)的濫用與不當(dāng)行使。[34]具體而言，裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對出警的情形、程序、現(xiàn)場的處置和立案作出細(xì)致的規(guī)定，使得警察機關(guān)能夠裁量是否需要協(xié)助以及如何協(xié)助。有了裁量基準(zhǔn)作為“擋箭牌”，還能夠有效避免基層政府的干預(yù)，減少非警務(wù)活動，防止警察協(xié)助的異化。在構(gòu)建裁量基準(zhǔn)之后，為了使之更具有操作性，筆者認(rèn)為，下一步就是以指南、手冊的形式發(fā)給基層民警，[35]在實踐中積極使用，從而使得警察協(xié)助真正向規(guī)范化邁進。

3.健全警察協(xié)助的機制?！耙酝七M國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，健全部門協(xié)調(diào)配合機制”，是黨的十九屆四中全會對于健全行政機制提出的基本要求。行政機關(guān)之間的職權(quán)分工總會存在交叉、重疊和模糊不清的情況。正如學(xué)者所言：“無論如何劃轉(zhuǎn)、切分，政府職能部門之間的權(quán)限交叉無法避免，需要各個機關(guān)之間加強協(xié)調(diào)和協(xié)助。”[36]更何況，諸多執(zhí)法活動必須要多機關(guān)共同參與，非某一個機關(guān)所能單獨完成。因此，通過健全執(zhí)法協(xié)助機制，能夠極大提升行政效能，完成治理任務(wù)。具體而言，行政機關(guān)之間可以通過聯(lián)合發(fā)文、簽訂行政協(xié)議、執(zhí)法協(xié)作函、聯(lián)席會議等方式將協(xié)助執(zhí)法的機制予以明確化。

注釋：

①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)。

②《徐州市人民警察巡察規(guī)定》(徐州市人民政府第13號令)。

③整合此前的宣傳局、辦公廳新聞中心，設(shè)立新聞宣傳局；科技信息化局則整合了此前的科技局和信息通信局；公安部督察審計局，則由此前的警務(wù)督察、審計部門整合而來；設(shè)立情報指揮中心，公安部建設(shè)“智慧大腦”。

④這里具體是指，當(dāng)事人使用棍棒、刀具乃至自制槍支等管制器械進行暴力威脅，甚至暴力打砸、駕車沖撞的情形。由于一般行政機關(guān)的執(zhí)法人員未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，也沒有配備專門的裝備，所以很難應(yīng)對這種暴力抗拒執(zhí)法的行為。