王偉國(guó)

（中國(guó)法學(xué)會(huì) 食品安全法治研究中心，北京 100081）

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)食品安全法》開(kāi)創(chuàng)先河，將“社會(huì)共治”確立為食品安全工作的四項(xiàng)法定原則之一，并規(guī)定體現(xiàn)這一原則的專門制度。①現(xiàn)行《食品安全法》第三條規(guī)定：“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度?！备鶕?jù)全國(guó)人大法工委行政法室編著的資料，著力體現(xiàn)社會(huì)共治原則的具體制度包括：一是明確食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)依照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制，提供食品安全信息技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。與之相關(guān)的規(guī)定主要為：第九條第一款、第三十二條第三款及第一百一十六條第二款。二是規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反食品安全法規(guī)定，侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為：要依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。與之相關(guān)的規(guī)定主要為：第九條第二款、第二十八條第二款及第一百一十六條第二款。增加規(guī)定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。三是明確規(guī)定，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)應(yīng)當(dāng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息，政府和監(jiān)管部門要予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，對(duì)舉報(bào)所在企業(yè)食品安全違法行為的內(nèi)部舉報(bào)人要給予特別保護(hù)。與之相關(guān)的規(guī)定主要為第十二條、第一百一十五條。四是規(guī)范食品安全信息發(fā)布，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀地公布食品安全信息，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，并要求有關(guān)食品安全的宣傳報(bào)道真實(shí)、公正。同時(shí)規(guī)定任何單位和個(gè)人不得編造、散布虛假食品安全信息。與之相關(guān)的規(guī)定主要為第一百一十八條第三款、第十條第二款、第一百二十條。信春鷹. 中華人民共和國(guó)食品安全法解讀[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2015.對(duì)此，最高立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)給出如下解讀：“食品安全社會(huì)共治，是指調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，包括政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)乃至公民個(gè)人，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會(huì)共管共治的格局。社會(huì)共治是創(chuàng)新社會(huì)管理的新舉措，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的重要途徑，也是解決食品安全監(jiān)管中存在的監(jiān)管力量相對(duì)不足等突出問(wèn)題的有效手段。食品安全社會(huì)共治，需要政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任共同落實(shí)，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督相互促進(jìn)，形成社會(huì)各方良性互動(dòng)、有序參與、共同監(jiān)督的良好社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化道德觀念，倡導(dǎo)誠(chéng)信從業(yè)風(fēng)氣，促使食品安全保障由單純依靠食品安全監(jiān)管部門向多方主體主動(dòng)參與、共同發(fā)揮作用的綜合治理轉(zhuǎn)變?！盵1]10-11這一解讀對(duì)社會(huì)共治的涵義、意義和運(yùn)行機(jī)理都進(jìn)行了闡釋，考慮到解讀者的特殊身份，該解讀的權(quán)威性不言而喻。依此解讀，包括政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)乃至公民個(gè)人都屬于社會(huì)力量，這顯然是將“社會(huì)”置于“國(guó)家—社會(huì)”一體化的大社會(huì)概念中了。本文認(rèn)為，這對(duì)社會(huì)共治的創(chuàng)新意義揭示不足，在客觀上弱化了“社會(huì)”的獨(dú)立價(jià)值，影響了社會(huì)共治原則的落地生根。社會(huì)共治實(shí)為“社會(huì)與之共治”的縮略表達(dá)。對(duì)此，我們可從其中包含的三個(gè)關(guān)鍵詞出發(fā)逐一探討，尋得本真。

一、“社會(huì)”之獨(dú)特價(jià)值

盡管“社會(huì)”是我們經(jīng)常遇到的詞匯，但是，解釋起來(lái)并不容易，特別是如何準(zhǔn)確把握“食品安全社會(huì)共治”中“社會(huì)”之獨(dú)特價(jià)值更是個(gè)難題。有學(xué)者依《辭?！贩治鲋赋觯吧鐣?huì)”意為“人的共同體”。“共治”意指“一同和一道管理和治理”。由此，食品安全社會(huì)共治，即是在食品安全領(lǐng)域，由食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者，以及監(jiān)管機(jī)關(guān)等主體所構(gòu)成的共同體，一同管理或治理食品安全。[2]該觀點(diǎn)從文義出發(fā)，對(duì)社會(huì)共治進(jìn)行了詞源意義和引申意義的探討，但其漏洞也是明顯的，即僅著眼于文本意義而沒(méi)有解釋“社會(huì)”這一核心詞的現(xiàn)實(shí)意義。還有學(xué)者在區(qū)分“社會(huì)”與“政府”的基礎(chǔ)上進(jìn)行了闡釋：“所謂食品安全的社會(huì)共治就是指政府和社會(huì)協(xié)同治理食品安全，問(wèn)題的本質(zhì)是，通過(guò)政府權(quán)力主體與社會(huì)權(quán)利主體的有機(jī)結(jié)合，特別是運(yùn)用公民權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的方法來(lái)保障食品安全，實(shí)現(xiàn)由單一的政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向由政府與社會(huì)共同治理食品安全。”[3]該概括通過(guò)解讀社會(huì)共治的本質(zhì)與機(jī)理，對(duì)社會(huì)共治進(jìn)行了比較深入的闡釋。特別是，其明確將社會(huì)的獨(dú)立地位和價(jià)值凸顯了出來(lái)。稍嫌不足的是，其將共治與協(xié)同治理相等同，而沒(méi)有指出二者的差別①有學(xué)者指出，食品安全共治，究其實(shí)質(zhì)，在于借“共”而達(dá)“治”，非“共”則無(wú)以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、同心勠力，是各方主體圍繞“治”的共識(shí)性目標(biāo)而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動(dòng)的自覺(jué)性加入治理的行列，在協(xié)力共進(jìn)的治理實(shí)踐中最大程度地展現(xiàn)主人翁的立場(chǎng)。吳元元. 食品安全共治中的信任斷裂與制度因應(yīng). 現(xiàn)代法學(xué)[J]. 2016, (7). 更有學(xué)者指出，社會(huì)共治與合作治理（collaborative governance）、協(xié)同治理（cooperative governance）或（synergy governance）、共享治理（share governance）等現(xiàn)今正在流行的各種治理理論語(yǔ)義相近，但又存在差別。后者強(qiáng)調(diào)在國(guó)家公共事業(yè)管理上建立一種通過(guò)多方參與、協(xié)同解決的方式去維護(hù)現(xiàn)有的社會(huì)基本秩序的管理機(jī)制。這些觀點(diǎn)似乎突破了將政府看作社會(huì)治理唯一主體的觀念，呼吁社會(huì)各方共同參與、共同管理的訴求。其實(shí)，它們過(guò)多地把視線放在了政府身上，依然是強(qiáng)調(diào)以政府為中心的參與治理，與對(duì)多元主體平等條件下的社會(huì)共治的構(gòu)想有著本質(zhì)區(qū)別。王名, 李健. 社會(huì)共治制度初探[J]. 行政論壇, 2014, (5).；其揭示了公權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的結(jié)合，但沒(méi)有使用“社會(huì)權(quán)力”的表述。對(duì)于為何應(yīng)是“社會(huì)權(quán)力”而非“社會(huì)權(quán)利”，郭道暉先生進(jìn)行過(guò)詳細(xì)闡明：“英語(yǔ)中的power一詞，既譯為‘力量’，也譯為‘權(quán)力’。那么，筆者為什么把這種社會(huì)組織和個(gè)人所具有的社會(huì)影響力、支配力歸入權(quán)力范疇，而不只是社會(huì)權(quán)利或一般的社會(huì)力量呢？權(quán)力同權(quán)利的區(qū)別是，權(quán)力‘能夠’（有資格與能力）以自己的‘強(qiáng)制力’作為或不作為；權(quán)利則只是‘可以’（有資格）作為或不作為，權(quán)利主體自身沒(méi)有或不容許直接對(duì)他人實(shí)施強(qiáng)制力以實(shí)現(xiàn)其權(quán)益，而國(guó)家權(quán)力有此能力。社會(huì)權(quán)力則不同于個(gè)人私權(quán)利，它不只是有資格可以作為或不作為，而且在一定條件下能夠通過(guò)集合有共同意志和利益與價(jià)值觀的群體，共同行使其權(quán)利，從而形成一股社會(huì)勢(shì)力（社會(huì)強(qiáng)制力）去影響和支配其對(duì)象，使之順從于他們的意志而作為或不作為。這就是權(quán)力的本質(zhì)和本能?！薄皺?quán)力只有在一定的社會(huì)關(guān)系中才存在。權(quán)力固然要具有一定的力量或能量，但力量或能量不等于權(quán)力。單是力量、能量只能算做一種資源，或只是一種潛在的權(quán)力。如舉重運(yùn)動(dòng)員很有力氣和技能，但只是一種能量或資源，他有權(quán)利成為運(yùn)動(dòng)員，而沒(méi)有權(quán)力指揮他人；只有當(dāng)他被聘為教練員時(shí)，他的舉重知識(shí)與技能（資源）才轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)和指揮運(yùn)動(dòng)員的權(quán)力。所以，力量作為一種資源，只有當(dāng)它在一定的社會(huì)關(guān)系中被運(yùn)用去對(duì)他人施加影響和強(qiáng)制力時(shí)，才成為權(quán)力。又如貨幣和物資只是客觀存在的經(jīng)濟(jì)資源，只有當(dāng)它變?yōu)橘Y本（即一種社會(huì)關(guān)系）時(shí)，它才成為‘支配他人勞動(dòng)的權(quán)力’，即構(gòu)成一種社會(huì)權(quán)力?！盵4]從我國(guó)目前的制度運(yùn)行看，由于采取公權(quán)主導(dǎo)的社會(huì)治理模式，社會(huì)權(quán)力的體現(xiàn)并不明顯，主要強(qiáng)調(diào)公權(quán)機(jī)構(gòu)和行政權(quán)力的作用，而對(duì)社會(huì)權(quán)力重視不夠，由此導(dǎo)致社會(huì)治理中社會(huì)權(quán)力缺失，不能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理，也不能對(duì)行政權(quán)力形成有效制衡。[5]

綜合現(xiàn)有的研究成果，我們可以從不同的角度理解“社會(huì)”。

一是從詞源上考察“社會(huì)”概念?！吧鐣?huì)”一詞沿革至今，也是中西文化洗禮的過(guò)程。我國(guó)古代雖然有“社”與“會(huì)”這兩個(gè)字，個(gè)別古籍中也曾出現(xiàn)過(guò)“社會(huì)”這兩個(gè)字的連用，但其涵義與今日的社會(huì)是不一樣的。我們今天講的社會(huì)，是近代日本學(xué)者在翻譯西語(yǔ)“society”時(shí)，將其譯為“社會(huì)”兩個(gè)漢字，后來(lái)近代留日的中國(guó)學(xué)者將此概念引入到漢語(yǔ)之中而來(lái)的?？梢?jiàn)，今天漢語(yǔ)里的社會(huì)概念是在中西文化的交流中形成的，而并非我國(guó)古代所說(shuō)的社會(huì)。[6]“社會(huì)”這個(gè)詞大約在1895年之后開(kāi)始出現(xiàn)在中文政治文獻(xiàn)之中，這反映了清末民初隨著民族資本主義的成長(zhǎng)，商會(huì)、行業(yè)工會(huì)、教育公會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等自主社會(huì)組織活動(dòng)相應(yīng)活躍起來(lái)了，但因?yàn)閰⒓舆@些組織的個(gè)人主要限于作為家族代表的紳士，這時(shí)的社會(huì)空間只意味著“紳士公共空間”的繁榮，還沒(méi)有形成近現(xiàn)代意義上的社會(huì)空間。[7]在中國(guó)古代皇權(quán)不下縣的情況下，依然還存在著一些社會(huì)“自治”，而我們今天強(qiáng)調(diào)法治社會(huì)，在一定程度上也是借鑒中國(guó)古代的經(jīng)驗(yàn)。只是古代自治依據(jù)的不是法律而是習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約。今天，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等都發(fā)生了重大變化。政黨所控制的國(guó)家權(quán)力、政府所控制的公共權(quán)力以及社會(huì)組織所掌握的自治權(quán)力，都需要運(yùn)用法律來(lái)統(tǒng)攝，并且所有的國(guó)家權(quán)力也都不能侵犯憲法和法律賦予公民的權(quán)利，權(quán)力只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行。所以，傳統(tǒng)的依據(jù)習(xí)慣來(lái)治理的社會(huì)也必須由包含著現(xiàn)代法治精神的法律制度替代。[8]

有學(xué)者認(rèn)為，人們正是在分析社會(huì)主義之“社會(huì)”時(shí)，發(fā)現(xiàn)了國(guó)家主義與社會(huì)主義兩種理論；而在推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化，或者說(shuō)社會(huì)管理體系創(chuàng)新的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分。根據(jù)澳大利亞學(xué)者安德魯·文森特的研究，“社會(huì)主義”一詞的詞根，源自拉丁語(yǔ)so-ciare（社會(huì)），意指聯(lián)合或共享。在羅馬和后來(lái)的中世紀(jì)法律中與之相關(guān)的較為專業(yè)的術(shù)語(yǔ)是 so-cietas。這個(gè)詞既有同伴關(guān)系和友誼關(guān)系的意味，也意指自由人之間基于一致同意而訂立契約的一種法律觀念。由此，“社會(huì)”（socil）一詞有兩種清楚分明的含義，既可以指自由的公民之間的一種較為正式的法律上的契約關(guān)系，也可以指同伴之間的情感關(guān)系。因此，從法律上的用法和契約上的用法而言，社會(huì)一詞意味著不同于國(guó)家事務(wù)通過(guò)法律和契約的自治，而國(guó)家主要是基于權(quán)力的管理或治理；但從理論上看，社會(huì)與民主以及人民主權(quán)聯(lián)系更加緊密。[8]

當(dāng)前，我們?cè)谑褂谩吧鐣?huì)”一詞時(shí)指涉范圍并不一致，總體上可區(qū)分為“小社會(huì)”“中社會(huì)”和“大社會(huì)”，必須結(jié)合具體語(yǔ)境分析領(lǐng)會(huì)。“小社會(huì)”屬于狹義的社會(huì)，即與經(jīng)濟(jì)、政治等相區(qū)別的社會(huì)。“小社會(huì)”概念的運(yùn)用，在我國(guó)各級(jí)政府部門中曾經(jīng)非常普遍。傳統(tǒng)上，當(dāng)我國(guó)有關(guān)政府部門尤其是統(tǒng)計(jì)部門提到“社會(huì)事業(yè)”的時(shí)候，對(duì)象是十分明確的。那就是指，科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生、體育。始自1981年的國(guó)家第六個(gè)“五年計(jì)劃”，也是將科、教、文、衛(wèi)、體計(jì)劃視為“社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”的內(nèi)容。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾經(jīng)成立社會(huì)統(tǒng)計(jì)司，所負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和數(shù)據(jù)也是指科教文衛(wèi)體等方面。經(jīng)歷改革開(kāi)放30年的變遷之后，“小社會(huì)”概念的運(yùn)用已經(jīng)不那么流行了。“大社會(huì)”，即《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的解釋：“社會(huì)指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體?！彼巧鐣?huì)關(guān)系的總體概念，包括人類社會(huì)的一切關(guān)系在內(nèi)。這個(gè)社會(huì)是與自然相區(qū)別的，是與沒(méi)有人類社會(huì)以前的世界相區(qū)分的。而“中社會(huì)”實(shí)際上是擴(kuò)大了的“小社會(huì)”概念，比較適用于今天所說(shuō)的“社會(huì)建設(shè)”的內(nèi)容。在概念范疇上，“中社會(huì)”也屬于狹義的社會(huì)。當(dāng)前，我們所說(shuō)的“社會(huì)建設(shè)”中比較突出的內(nèi)容，是與民生相關(guān)的各個(gè)社會(huì)因素。在我國(guó)，社會(huì)這一概念的涵義在不斷發(fā)生變化，特別是我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐，不斷賦予社會(huì)和社會(huì)建設(shè)以新的內(nèi)容。這個(gè)變化，顯示了我國(guó)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，也顯示出我國(guó)的發(fā)展觀念更為全面了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展很重要，而社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)的建設(shè)也變得越來(lái)越重要了。[6]

二是在社會(huì)與國(guó)家二分框架中分析“社會(huì)”。社會(huì)與國(guó)家是人類創(chuàng)造并生存于其中的兩類相互區(qū)別又密切聯(lián)系的組織體、共同體與行動(dòng)體，“代表了兩種不同的集體整合方式”。社會(huì)是各個(gè)財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)益的集合體或利益的共同體，國(guó)家則是對(duì)個(gè)人及其群體的權(quán)益做出政治性安排的權(quán)力系統(tǒng)。我們把作為利益共同體的社會(huì)與作為權(quán)力系統(tǒng)的國(guó)家，簡(jiǎn)要地概括為“社會(huì)喻于利，國(guó)家喻于權(quán)”。在社會(huì)互構(gòu)論的視野中，社會(huì)與國(guó)家是兩種相互關(guān)聯(lián)、又互有區(qū)別的人類生存共同體，兩種具有自主意志的行動(dòng)體，代表了兩種不同的集體整合方式，體現(xiàn)了兩種不同的社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)配置的方式。在此框架中，“社會(huì)”的外延既不是那種與自然界相對(duì)，包括經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化、社會(huì)生活各個(gè)子系統(tǒng)的廣義的“大社會(huì)”，也不是那種在政府組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織的“三分框架”中的狹義的“小社會(huì)”，而是與國(guó)家相對(duì)而言，既包括市場(chǎng)又包括狹義社會(huì)的“中社會(huì)”。這里，市場(chǎng)和狹義社會(huì)兩者都是權(quán)益的集合體或利益的共同體。市場(chǎng)作為毫無(wú)疑問(wèn)是利益的共同體，社會(huì)組織盡管是非營(yíng)利組織，但同樣有自己權(quán)益，同樣可以經(jīng)營(yíng)，不過(guò)它的經(jīng)營(yíng)目的不是為了利潤(rùn)，而是為了使做好事的本錢保值增值。這二者同樣是在國(guó)家這一權(quán)力系統(tǒng)的政治安排下進(jìn)行合法活動(dòng)的。[9]

對(duì)此，馬克思主義的唯物論進(jìn)行了更好地闡釋。馬克思恩格斯認(rèn)為，人的本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和，社會(huì)是人的社會(huì)關(guān)系，國(guó)家是社會(huì)發(fā)展到一定的時(shí)候的產(chǎn)物。社會(huì)與國(guó)家關(guān)系反映的是人的存在和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生、自居于社會(huì)之上、同社會(huì)相異化的力量。馬克思認(rèn)為，人的解放要經(jīng)過(guò)宗教解放、政治解放和經(jīng)濟(jì)解放、社會(huì)解放等形式。與這些階段和形式相對(duì)應(yīng)的是不同類型的社會(huì)與國(guó)家關(guān)系。唯物史觀告訴我們：社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系是否需要重構(gòu)，怎樣重構(gòu)，取決于生產(chǎn)方式和交換方式。1978年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了空前未有的變革，市場(chǎng)化、工業(yè)化、科技化、國(guó)際化、城市化、社會(huì)化、階級(jí)階層分化、民主化、法治化、思想文化多樣化、價(jià)值觀人性化全面推進(jìn)，前現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)社會(huì)、村落社會(huì)、政治國(guó)家控制一切的社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、都市社會(huì)和現(xiàn)代民主社會(huì)轉(zhuǎn)型。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了前所未有的變化，就要相應(yīng)地調(diào)整社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系。馬克思說(shuō)：“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發(fā)生變革?！盵10]

根據(jù)俞可平的研究，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，是理解唯物史觀的鑰匙。不研究國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，就無(wú)法正確理解馬克思的唯物史觀。馬克思所說(shuō)的國(guó)家，既不是領(lǐng)土意義上的“國(guó)家”（country），也不是民族意義上的“國(guó)家”（nation），而是政權(quán)意義上的“國(guó)家”（state）。因此，馬克思主義語(yǔ)境中的“國(guó)家消亡”過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家還政于民的過(guò)程。作為人類生存的基本組織方式，社會(huì)與人類共存，只要人類存在，社會(huì)便存在，而國(guó)家只是人類社會(huì)中的一個(gè)過(guò)客。國(guó)家最終要回歸社會(huì)，國(guó)家的消亡過(guò)程，就是回歸社會(huì)的過(guò)程?，F(xiàn)代政治的重心開(kāi)始從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)型，是國(guó)家消亡的邏輯結(jié)果；而“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的政治發(fā)展趨勢(shì)，則符合馬克思主義關(guān)于國(guó)家將逐漸消亡的歷史性預(yù)言。[11]

需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，不僅從理論邏輯上分析，國(guó)家-社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的存在情形與運(yùn)作狀態(tài)具有很大差別，而且從現(xiàn)代國(guó)家的運(yùn)行來(lái)看，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系至少也可以概括為四種組合狀態(tài)：一是國(guó)家與社會(huì)疏離，二是國(guó)家吞噬社會(huì)，三是社會(huì)銷蝕國(guó)家，四是國(guó)家與社會(huì)的積極互動(dòng)。前三者都是國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的消極結(jié)構(gòu)狀態(tài)，尤其是第二、第三兩種狀態(tài)，是國(guó)家-社會(huì)發(fā)生互動(dòng)時(shí)的扭曲情形。唯有第四種情形，才是值得期望的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。國(guó)家與社會(huì)的積極互動(dòng)狀態(tài)，是一種國(guó)家公權(quán)與社會(huì)自治之間各自發(fā)揮其功能，同時(shí)又對(duì)對(duì)方發(fā)揮積極影響的狀態(tài)。形成這樣的互動(dòng)局面，首先需要將國(guó)家權(quán)力有效加以規(guī)范和控制，解決公民認(rèn)同國(guó)家的前提條件——國(guó)家必須被建構(gòu)成維護(hù)公民權(quán)益的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，絕對(duì)不能被建構(gòu)成某種組織意志的副產(chǎn)品。這樣，國(guó)家就具有了促使所有成員認(rèn)同的深厚基礎(chǔ)。與此同時(shí)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)成為大大小小的共同體既滿足其成員利益要求，又超越小共同體狹隘利益訴求，真正關(guān)注社會(huì)成員間團(tuán)結(jié)、友愛(ài)、互助的空間。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家為社會(huì)的健康機(jī)制供給相關(guān)制度條件，而社會(huì)為國(guó)家輸送秩序力量。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)組織之間形成富有成效的審議民主秩序，從而對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有序運(yùn)作提供雄厚的支持力量。[12]

三是從黨和國(guó)家的政策、政治理論變遷中感知社會(huì)。新中國(guó)成立以來(lái)，我們的國(guó)家與社會(huì)長(zhǎng)期處于高度合一的狀態(tài)。后來(lái)，在改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，國(guó)家與社會(huì)逐漸發(fā)生分離，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)生活領(lǐng)域不斷顯現(xiàn)。[13]改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展推動(dòng)，國(guó)家-社會(huì)由一體化逐步轉(zhuǎn)型為二元化，三元化，四元化乃至多元化。即國(guó)家、社會(huì)；國(guó)家、政府、社會(huì)；國(guó)家、政府、政黨、社會(huì)。如今，“社會(huì)”不僅有了獨(dú)立的理論指向，而且已經(jīng)明白無(wú)誤地體現(xiàn)在治國(guó)理政的現(xiàn)實(shí)中?！胺▽W(xué)理論界有三種觀點(diǎn)：一是從十八大提出的‘五位一體’中國(guó)特色社會(huì)主義總布局中的‘社會(huì)建設(shè)’去把握，即法治社會(huì)是相對(duì)法治經(jīng)濟(jì)、法治政治、法治文化、法治生態(tài)而存在的領(lǐng)域。此觀點(diǎn)也稱為‘五分法’。二是‘四分法’，即法治社會(huì)是相對(duì)于法治國(guó)家、法治政府、法治政黨而存在的領(lǐng)域。這主要是基于十八屆四中全會(huì)決定的建設(shè)社會(huì)主義法治體系中包括黨內(nèi)法規(guī)體系而提出的。全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。‘依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。’如果把公權(quán)力行使的主體分為國(guó)家、政府、政黨、社會(huì)四個(gè)層面，那么與其相對(duì)應(yīng)則有法治國(guó)家、法治政府、法治政黨、法治社會(huì)四個(gè)概念。這里的法治社會(huì)不含政黨法治。三是‘三分法’，即法治社會(huì)是相對(duì)于國(guó)家、政府而存在的領(lǐng)域。不管哪種分法，在此語(yǔ)境下，社會(huì)都呈現(xiàn)出狹義的、應(yīng)然的狀態(tài)特征，有獨(dú)立于國(guó)家、政府而存在的范疇和特質(zhì)?！盵14]

在改革開(kāi)放初期，社會(huì)方面的建設(shè)受到關(guān)注。在制定我國(guó)第六個(gè)“五年計(jì)劃”（即“中華人民共和國(guó)1981-1985年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”）時(shí)，第一次提出“社會(huì)發(fā)展”的概念。此后的“五年計(jì)劃”皆改為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”（在此之前的“五年計(jì)劃”都稱作“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃”，自“十一五”開(kāi)始稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”）。在鄧小平首先提出物質(zhì)文明、精神文明“兩個(gè)文明”建設(shè)基礎(chǔ)上，黨的十二屆六中全會(huì)（1986年）提出經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的“三位一體”總體布局。此后黨的十三大、十四大、十五大、十六大都延續(xù)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局。黨的十六大報(bào)告在闡述 2020 年實(shí)現(xiàn)更高水平小康社會(huì)目標(biāo)時(shí)，提出了“社會(huì)更加和諧”的目標(biāo)。黨的十六屆六中全會(huì)（2006年）通過(guò)《構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重大問(wèn)題決定》，把和諧社會(huì)建設(shè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的一項(xiàng)重要內(nèi)容確立下來(lái)。黨的十七大（2007年）將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，寫入黨的章程。黨的十八大（2012）報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列，從而形成“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局。2013年2月23日，習(xí)近平同志在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，此后，這一提法也被寫入黨的十八屆四中全會(huì)決定中。至此，社會(huì)已經(jīng)不僅與國(guó)家相并列，而且與政府相提并論，從而實(shí)現(xiàn)了從“國(guó)家社會(huì)一體不分”到“國(guó)家社會(huì)二分”、到“國(guó)家、政府、社會(huì)三分”、到“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)”四分，再到“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五分”的轉(zhuǎn)換。從中，我們可以清晰地感受到，最近十年以來(lái)，“社會(huì)”得到了突出地體現(xiàn)，具有重要的獨(dú)立價(jià)值。在這樣的時(shí)代背景下解讀“社會(huì)共治”，如果再將其中的社會(huì)理解為“國(guó)家-社會(huì)”一體化中的大社會(huì)，就顯得不合時(shí)宜了。

綜上所述，本文認(rèn)為，社會(huì)共治中的“社會(huì)”不是國(guó)家社會(huì)一體化的“大社會(huì)”，而是從“國(guó)家”中分離出來(lái)并相對(duì)于黨委、政府、公眾而存在的獨(dú)立領(lǐng)域，是既包括市場(chǎng)又包括狹義社會(huì)的“中社會(huì)”。社會(huì)共治中“社會(huì)”的重要價(jià)值體現(xiàn)為“社會(huì)權(quán)力”，而不是“社會(huì)權(quán)利”。從此意義上，“社會(huì)共治”實(shí)際上應(yīng)該理解為一個(gè)省略句，即“社會(huì)與之共治”。惟有如此理解，才能突顯“社會(huì)”的獨(dú)特價(jià)值。

二、“治”之時(shí)代真義

此處之治，自然是“治理”之治，而非“統(tǒng)治”之治。就“治理”的概念而言，我國(guó)早已有之。比如，荀子的“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”，孔子的“吾欲使官府治理，為之奈何”，大概就是我國(guó)“治理”概念的起源。但古時(shí)的“治理”顯然指的是官方的管理、統(tǒng)治，與今日之治理并非同義。而英語(yǔ)中具有“治理”含義的“governance”一詞則源自希臘語(yǔ)中的“κυβερνω[kubernáo]”（意為“掌舵”）。在20世紀(jì)五十年代至六十年代，這個(gè)用法尚不多見(jiàn)。在1979年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森撰寫了名著《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)：契約關(guān)系的治理》之后，針對(duì)公司治理，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者開(kāi)始關(guān)注治理。[15]根據(jù)學(xué)者臧雷振的研究，治理理念越來(lái)越廣泛地運(yùn)用到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域，并通過(guò)在其前加上修飾限定性詞語(yǔ)而搖身一變的新術(shù)語(yǔ)亦應(yīng)運(yùn)而生，如“好的治理”“全球治理”“社會(huì)治理”“地方治理”“社區(qū)治理”“多層次治理”“多中心治理”乃至新興的“網(wǎng)絡(luò)治理”等，伴隨著諸多與“治理”關(guān)聯(lián)詞匯的誕生，“治理”一詞的運(yùn)用及相關(guān)研究范圍進(jìn)一步拓展?！爸卫怼备拍畋灰愿鞣N方式使用，被賦予各種解釋。就治理詞源而言，當(dāng)首次被柏拉圖在比喻意義上使用后才傳播到拉丁美洲及其他各種語(yǔ)言。[16]

“治理”（governance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。治理作為一種政治管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有四個(gè)基本的區(qū)別。首先，治理與統(tǒng)治最基本、甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒(méi)有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒(méi)有治理。其次，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。再次，管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家。治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國(guó)家，也可以是超越國(guó)家領(lǐng)土界限的國(guó)際領(lǐng)域。最后，權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主。治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，但治理也不是萬(wàn)能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限，它不能代替國(guó)家而享有政治強(qiáng)制力，它也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上，它是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充。在社會(huì)資源配置中不僅存在國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，也存在著治理失效的可能。既然存在著治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等問(wèn)題便自然而然地?cái)[到了學(xué)者面前。不少學(xué)者和國(guó)際組織紛紛提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，作為對(duì)上述問(wèn)題的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理論最有影響。[17]

治理意味著變化，意味著政府涵義的變化，它指向新的治理過(guò)程、新的治理規(guī)則、治理社會(huì)的新方式。[15]根據(jù)俞可平的研究，90年代以來(lái)，在西方學(xué)術(shù)界，特別是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域，“治理”一詞十分流行。正如研究治理問(wèn)題的專家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說(shuō)的那樣：“過(guò)去15年來(lái)，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’”。[17]“治理”概念之所以引起學(xué)者的廣泛關(guān)注，主要是因?yàn)樵谠S多學(xué)者看來(lái)，隨著全球化時(shí)代的來(lái)臨，人類的政治生活在發(fā)生重大的變革，其中最引人注目的變化之一，便是人類政治過(guò)程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統(tǒng)治走向沒(méi)有政府的治理（governance without government），從民族國(guó)家的政府統(tǒng)治走向全球治理（global governance）。因而，治理、善治和全球治理不僅引起了學(xué)者的關(guān)注，也為政治家和政治組織所關(guān)注。而一些重要的國(guó)際組織也紛紛發(fā)表正式報(bào)告，專門闡述治理、善治和全球治理問(wèn)題。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是《治理與發(fā)展》（Governance and Development）；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布了《促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）；聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP）1996年的一份年度報(bào)告的題目是《人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名為《治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織》（Governance and UNESCO）的文件；《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1998年第3期出了一個(gè)名為“治理”（Governance）的專號(hào)。在前社會(huì)民主黨國(guó)際主席、德國(guó)前總理勃蘭特的倡議下，瑞典前首相卡爾森（Ingvar Carlsson）等28位國(guó)際知名人土鑒于聯(lián)合國(guó)在1990-1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中所樹(shù)立的威望，在1992年發(fā)起成立了“全球治理委員會(huì)”（Commission on Global Governance），并且在1995年聯(lián)合國(guó)成立50周年之際發(fā)表了題為《我們的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行動(dòng)綱領(lǐng)。該委員會(huì)在《我們的全球之家》中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，西方學(xué)者，特別是政治學(xué)家和政治社會(huì)學(xué)家，對(duì)治理作出了許多新的界定。從各種關(guān)于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過(guò)程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。[17]“值得重視的是，當(dāng)今跨國(guó)合作機(jī)制另一重要類型即‘政府間合作網(wǎng)絡(luò)’已經(jīng)初露端倪。由美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)（NIC）和歐盟安全問(wèn)題研究所（EUISS）聯(lián)合提交的報(bào)告《全球治理2025：關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)》指出：‘當(dāng)今，全球治理創(chuàng)新的一個(gè)顯著特點(diǎn)就在于峰會(huì)級(jí)別的會(huì)晤頻繁出現(xiàn)，并不局限于全球或者區(qū)域機(jī)制。以八國(guó)集團(tuán)和20國(guó)集團(tuán)為代表的非正式組織已深入地影響了全球治理的運(yùn)作方式，它們尤其關(guān)注國(guó)家在制定政策方面的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)及其產(chǎn)生的結(jié)果?！盵18]

國(guó)內(nèi)關(guān)于治理的研究始于上世紀(jì)90年代中期，初步發(fā)展于2000年初，迅速發(fā)展于2008年以后。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”首次進(jìn)入官方話語(yǔ)并成為國(guó)家治理研究的新方向。[19]在論述國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要性時(shí)，有學(xué)者區(qū)分了“國(guó)家統(tǒng)治”“國(guó)家管理”“國(guó)家治理”概念。從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的，是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到最終的主體性變化的國(guó)家實(shí)驗(yàn)；是一個(gè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長(zhǎng)的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試。管理與治理雖非截然對(duì)立，但至少有如下顯著區(qū)別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會(huì)組織乃至個(gè)人。黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。二是權(quán)源不同。政府的管理權(quán)來(lái)自于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)從根本上說(shuō)是人民授權(quán)，但人民授權(quán)畢竟是間接的。而治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運(yùn)作不同。管理的運(yùn)作模式是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運(yùn)作模式是復(fù)合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態(tài)上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無(wú)所依憑。國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的基本方式必然是法治，國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化。要以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。[20]事實(shí)上，傳統(tǒng)政府規(guī)制轉(zhuǎn)向治理已經(jīng)是世界上多數(shù)現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)實(shí)選擇與大勢(shì)所趨?！耙?guī)制治理作為一種思想理念，其思想傳播和擴(kuò)散的范圍已橫亙于大西洋兩岸?！盵21]治理包括治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程、治理機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)是指正式和非正式的制度，是由規(guī)則組成的體系，是多層次、非科層、一系列的規(guī)制制度。[22]治理過(guò)程則是指動(dòng)態(tài)的政策制定與政策實(shí)施過(guò)程，治理并非完全靜態(tài)的法律制度，而是一個(gè)不斷演化的過(guò)程。治理機(jī)制則包括不同的治理手段，如事前規(guī)制方式和事后規(guī)制方式，如命令—控制型方式與激勵(lì)型規(guī)制方式。[23]

以上關(guān)于治理的理論表明，盡管“治理”本身是一個(gè)極其復(fù)雜、莫衷一是的概念，但是，不同層次、不同類型的治理所揭露出來(lái)的一個(gè)共同理念是，治理不同于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”，不再是簡(jiǎn)單的自上而下（UP-DOWN）式，而是強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)調(diào)互動(dòng)、相得益彰，體現(xiàn)著多元共治。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵24]224

三、“共”之主體與權(quán)利（力）

“共”字的甲骨文即意味著一起承擔(dān)重?fù)?dān)或?yàn)?zāi)難。基于“治理”本身就包含了多元共治的意蘊(yùn)，加之“共”字所具有的本義，我們也更加有理由將“社會(huì)共治”理解成一個(gè)省略句，即“社會(huì)與之共治”。在此語(yǔ)境中，“社會(huì)”是多元主體中被突出、被強(qiáng)調(diào)的一元，而“之”所代指的則既包括政府及其監(jiān)管部門在內(nèi)的公權(quán)力主體，也包括食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者等私權(quán)利主體。

有學(xué)者還特別區(qū)分了食品安全社會(huì)共治中的公民權(quán)利與消費(fèi)者權(quán)利，認(rèn)為食品安全社會(huì)共治中公民權(quán)利絕不等于消費(fèi)者權(quán)利，而是具有自身獨(dú)特的內(nèi)涵與外延。公民權(quán)利是公民面向食品安全其他治理主體的權(quán)利，是貫穿于整個(gè)食品安全工作全過(guò)程的權(quán)利，是以“公權(quán)利”為主的具有雙重屬性的權(quán)利：當(dāng)公民面向國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)提出某種主張時(shí)，公民權(quán)利的屬性屬于以公權(quán)利為主，私權(quán)利為輔；當(dāng)公民面向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、新聞媒體等主體提出某種主張時(shí)，公民權(quán)利的屬性屬于以私權(quán)利為主，公權(quán)利為輔。食品安全社會(huì)共治中的公民權(quán)利可以分為行動(dòng)權(quán)利和接受權(quán)利，前者主要包括評(píng)論權(quán)、了解權(quán)、申請(qǐng)權(quán)，以及動(dòng)議權(quán)等；后者主要包括獲得通知權(quán)、獲得理由權(quán)、不受妨礙權(quán)，以及獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等。[25]其實(shí)，這里所謂公民的公權(quán)利實(shí)際上也是社會(huì)權(quán)力的具體體現(xiàn)。

如前所述，“社會(huì)”具有廣泛的外延。但如果考慮到“社會(huì)權(quán)力”這一特質(zhì)，在食品安全治理領(lǐng)域，“社會(huì)”應(yīng)該是由行使“社會(huì)權(quán)力”的主體構(gòu)成，至少包括了行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、新聞媒體、各類技術(shù)機(jī)構(gòu)等主體。而食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者是行使私權(quán)利為主的主體，公民則是行使社會(huì)權(quán)力與私權(quán)利的特殊主體。食品安全的傳統(tǒng)管理（規(guī)制）主要以公權(quán)力運(yùn)用為主，輔之以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者個(gè)人的私權(quán)利運(yùn)用。而在社會(huì)共治的語(yǔ)境下，除了保留這兩類權(quán)力（利）外，還特別強(qiáng)調(diào)“社會(huì)權(quán)力”的加入和運(yùn)用，這也正社會(huì)共治的價(jià)值所在。這既體現(xiàn)了社會(huì)與國(guó)家、政府（及其監(jiān)管部門）等公權(quán)力主體一起承擔(dān)的意味，也凸顯了“社會(huì)”的獨(dú)特價(jià)值。此外，“共”字還意味著要改變過(guò)去監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，而要體現(xiàn)參與主體之間互相尊重、齊心協(xié)力、平等對(duì)待的意味。比如，對(duì)于備受爭(zhēng)議的職業(yè)索賠現(xiàn)象，如果將職業(yè)索賠人作為行使社會(huì)權(quán)力的主體而非“麻煩制造者”看待，揚(yáng)其長(zhǎng)避其短，就很有可能使之成為社會(huì)共治的有生力量。

顯而易見(jiàn)，食品安全共治在于借“共”而達(dá)“治”，非“共”則無(wú)以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、勠力同心，是各方主體圍繞“治”的共識(shí)性目標(biāo)而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動(dòng)的自覺(jué)性加入治理的行列，在協(xié)力共進(jìn)的治理實(shí)踐中最大程度地展現(xiàn)主人翁的立場(chǎng)。[26]對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任黃薇答記者問(wèn)時(shí)指出：“社會(huì)共治是食品安全治理中的一個(gè)新的原則、新的理念。它表明加強(qiáng)食品安全管理不能僅依靠政府，也不能僅依靠監(jiān)管部門單打獨(dú)斗，應(yīng)該調(diào)動(dòng)社會(huì)方方面面的積極性，大家有序參與到這項(xiàng)工作中來(lái)?！?/p>

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以借用一句話來(lái)闡釋社會(huì)共治格局，就是：“各美其美，美人之美，美美與共，社會(huì)共治?！雹?014年6月28日，習(xí)近平主席在和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)上說(shuō)：“我們應(yīng)該把本國(guó)利益同各國(guó)共同利益結(jié)合起來(lái)，努力擴(kuò)大各方共同利益的匯合點(diǎn)，不能這邊搭臺(tái)、那邊拆臺(tái)，要相互補(bǔ)臺(tái)、好戲連臺(tái)。要積極樹(shù)立雙贏、多贏、共贏的新理念，摒棄你輸我贏、贏者通吃的舊思維，‘各美其美，美人之美，美美與共，天下大同’?！绷?xí)近平主席講話中引用的這句話，是社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生提出的不同文明之間的共處原則，被稱作是處理不同文化關(guān)系的“十六字箴言”。所謂“各美其美”，是指各類主體要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)；所謂“美人之美”，是指各類主體要承認(rèn)他方的優(yōu)勢(shì)，比如，處于主導(dǎo)地位的政府及其監(jiān)管部門要注重發(fā)揮社會(huì)的優(yōu)勢(shì)；所謂“美美與共”，是指各類主體不僅要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，還要有意識(shí)地形成合力，從而形成共同治理的良好局面。當(dāng)然，以上解讀主要側(cè)重于社會(huì)共治的應(yīng)然層面。事實(shí)上，社會(huì)共治是非常高遠(yuǎn)的要求，是值得追求的價(jià)值目標(biāo)，是檢驗(yàn)食品安全治理能力的重要標(biāo)尺。在我國(guó)《食品安全法》中引入社會(huì)共治原則絕非立法者的即興之作，而是在科學(xué)理解我國(guó)食品安全工作基本矛盾后作出的重要部署。食品安全共同體的各方主體，特別是作為公方主體的監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)特別注意立法者的意圖，切忌以庸俗化的方式來(lái)理解社會(huì)共治，也就是說(shuō)，要避免認(rèn)為確保食品安全的義務(wù)主要由私私利主體，特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)；也要避免認(rèn)為以形式化的方式讓私方主體參與自身的監(jiān)管工作就是所謂的“共治”。[2]

黨的十九大報(bào)告在“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”部分提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，明確指出“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！訌?qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@在黨的十八屆五中全會(huì)提出的關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”基礎(chǔ)上明確增加了“共治”的要求。至此，共治的理念已經(jīng)在社會(huì)治理領(lǐng)域全面體現(xiàn)、明確表達(dá)。結(jié)合十九大確立的兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，結(jié)合兩個(gè)“百年目標(biāo)”，筆者按照將食品安全社會(huì)共治實(shí)現(xiàn)的不同程度及所處的不同歷史階段區(qū)分為兩種形態(tài)：社會(huì)協(xié)同的共治（協(xié)同治理）、平等合作的共治。首先是社會(huì)協(xié)同的共治（協(xié)同治理）。根據(jù)黨的十九大對(duì)從2020年到本世紀(jì)中葉分兩個(gè)階段安排的奮斗目標(biāo)看，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。與之相適應(yīng)，食品安全社會(huì)共治在2035年以前將主要呈現(xiàn)協(xié)同治理的特征。其次是平等合作的共治（共同治理）。從2035年到本世紀(jì)中葉，在現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)的情況下，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)不斷建成，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化終將實(shí)現(xiàn)，共建共治共享的格局也終會(huì)順理成章地形成。