劉 藝 中國政法大學(xué)法治政府研究院教授

《孟子·告子下》中有一則“以鄰為壑”的故事。白圭自夸治水本事比大禹還強(qiáng)。孟子則指出：兩者有高下之分，因“禹之治水；水之道也；是故禹以四海為壑。今吾子以鄰國為壑；水逆行謂之洚水。洚水者；洪水也。仁人之所惡也；吾子過矣?！卑坠缰嗡`背了 “己所不欲，勿施于人”的倫理準(zhǔn)則，還將負(fù)外部性后果強(qiáng)加于鄰國。這種以鄰為壑的行為歷來備受詬病。2016年貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省安順市鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案（以下簡稱六枝案），正是借助司法治理手段糾正以鄰為壑行為的典型案例。

一、案件背景與特色

亞里士多德曾提出著名的“公地悲劇”論斷：“無論何物，只要它屬于最大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也是最少?！?Hardin Garrett, The Tragedy of Commons, 162 Science (1968), pp.1243-1248.但產(chǎn)權(quán)私有化卻未必是防止“公地悲劇”的有效方法。實(shí)證研究表明因規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素的存在，公共所有權(quán)在生態(tài)上和經(jīng)濟(jì)上都比私人所有權(quán)更有效率。2參見［美］丹尼爾·H.科爾：《污染與財產(chǎn)權(quán)——環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福、王社坤譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第25—29頁。公有制主導(dǎo)是我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制的特征，但公有財產(chǎn)和資源的管制手段仍需進(jìn)一步完善也是客觀現(xiàn)實(shí)。解決辦法之一是通過完善國家治理體系與治理能力，增加司法對行政的監(jiān)督功效。2014年10月，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。一項(xiàng)具有中國特色的公益司法保護(hù)制度3參見劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。呼之欲出。當(dāng)然，對于我國這樣的行政管理大國而言，司法治理絕不可能替代行政管制；但其客觀性、中立性可在一定程度上彌補(bǔ)行政治理之不足，形成國家多元治理機(jī)制的耦合。選擇由憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起公益訴訟涉及檢察權(quán)與行政權(quán)的重新配置，自然事關(guān)國家治理體系的改革。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》），授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)共846家基層、市級檢察院開展提起民事和行政公益訴訟兩年的試點(diǎn)工作。7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）。

六枝案是試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)提起的第三件環(huán)境行政公益訴訟案件，也是人民法院跨區(qū)劃管轄并當(dāng)庭宣判的第二件環(huán)境行政公益訴訟案件。除此之外，該案還創(chuàng)造了多項(xiàng)“第一”：第一件由省級人民檢察院指定基層檢察院辦理的環(huán)境行政公益訴訟案件；第一件被人民法院駁回一項(xiàng)訴訟請求的行政檢察公益訴訟案件；第一件訴基層人民政府的行政公益訴訟案件。案件引發(fā)了關(guān)于檢察行政公益訴訟起訴條件、行政公益訴訟證明責(zé)任分配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府環(huán)境管理職能內(nèi)涵、跨行政區(qū)劃管轄原則與辦案權(quán)限的協(xié)同及確定標(biāo)準(zhǔn)以及在行政公益訴訟中人民法院應(yīng)該有哪些審判職責(zé)等問題的討論，為試點(diǎn)中后期同類型案件的辦理提供了寶貴思路。本案判決生效后，六枝檢察院還對判決執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。一次暗訪和一次明查讓丁旗鎮(zhèn)人民政府加快了垃圾清理填埋、現(xiàn)場覆土和修建擋土墻的工作，促使法院判決內(nèi)容全部履行，表明檢察機(jī)關(guān)在公益司法保護(hù)全過程中都承擔(dān)了積極責(zé)任。作為一個以環(huán)境正義為目標(biāo)的案件，本案還提供了反思司法治理與行政治理關(guān)系的絕佳范本。

二、爭議與反思

該案在五個方面引發(fā)了深入思考：檢察公益訴訟的起訴條件是否應(yīng)該比普通行政訴訟的起訴條件要求更高？檢察機(jī)關(guān)提交公益損害初步證明的屬性以及提交初步證明是否改變了行政訴訟的舉證責(zé)任分配原則？檢察公益訴訟的管轄原則應(yīng)該如何確定？被告丁旗鎮(zhèn)政府在案涉地塊臨時堆放垃圾是否違法？在行政公益訴訟中人民法院應(yīng)該具備哪些審判職責(zé)？

（一）檢察公益訴訟是否應(yīng)該設(shè)置比普通行政訴訟更高的起訴條件

本案起訴時，公益訴訟人六枝特區(qū)檢察院為證明丁旗鎮(zhèn)政府行為違法且損害了社會公共利益，提供了《專家意見書》并申請出具該意見書的吳永貴教授出庭。有人對此提出反對意見，認(rèn)為《試點(diǎn)方案》加重了檢察機(jī)關(guān)的證明責(zé)任。另外，檢察官對“國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)”中的“初步證據(jù)”的具體所指有疑問。比如，因環(huán)境損害鑒定費(fèi)用高、鑒定周期長，檢察機(jī)關(guān)通過聘請專家出具專家意見的方式來證明生態(tài)環(huán)境損害的狀況是否可行？通過其他物證或者證人證言的方式是否可行？

《試點(diǎn)方案》要求檢察機(jī)關(guān)起訴時需要提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)。4參見《試點(diǎn)方案》第二部分“主要內(nèi)容”中第（二）部分“提起行政公益訴訟”第4條。這的確比《行政訴訟法》第49條規(guī)定的普通原告起訴條件要求更高?！对圏c(diǎn)方案》設(shè)定更高的起訴條件，主要基于三重理由。首先，行政公益訴訟是客觀訴訟，公益受損具有客觀性，應(yīng)該用客觀證據(jù)來證明；其次，檢察機(jī)關(guān)啟動訴訟的能力高于普通原告，調(diào)查能力也高于普通原告，應(yīng)該承擔(dān)更多的啟動訴訟的證明責(zé)任；最后，確立更高的合理立案標(biāo)準(zhǔn)也是為防止檢察機(jī)關(guān)選擇性起訴或者報復(fù)性起訴。為達(dá)到合理立案標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查行政違法行為時必須在主張事實(shí)的充分性和救濟(jì)主張的合理性方面收集證據(jù)。5參見劉藝：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟亟須厘清的幾個問題》，載《學(xué)習(xí)時報》2015年8月27日。本案公益訴訟人為符合起訴條件，準(zhǔn)備了證明本案垃圾堆放造成環(huán)境污染、被告行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的事實(shí)和證據(jù)，還對附近村民進(jìn)行詢問、對案件現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，并委托專家進(jìn)行實(shí)地勘驗(yàn)和評估、申請專家出庭提供陳述等，完全達(dá)到《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（2015年12月16日）（以下簡稱《實(shí)施辦法》）的起訴條件，為此后辦理行政檢察公益訴訟提供了范本。

（二）檢察機(jī)關(guān)提交損害初步證明的屬性以及提交證明是否改變了行政訴訟舉證責(zé)任分配原則

本案出現(xiàn)了兩份專家意見。一份是檢察機(jī)關(guān)起訴時提交的專家意見；另一份是清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)資庭在庭審之前聘請專家出具的意見。開庭之前丁旗鎮(zhèn)政府主動進(jìn)行了整改，將垃圾予以清運(yùn)，覆土后種上樹木。人民法院因案件爭議事實(shí)發(fā)生變化，在庭審前聘請專家對丁旗鎮(zhèn)政府整改情況進(jìn)行實(shí)地查勘，固定證據(jù)，同時確認(rèn)環(huán)境損害情況及擬定相應(yīng)的修復(fù)方案。6參見羅朝國、彭強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟若干問題探析——評六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴安順市鎮(zhèn)寧縣丁旗鎮(zhèn)人民政府》，載《法律適用》2017年第20期。人民法院主動聘請專家出具專家意見屬于積極履行審判職責(zé)的表現(xiàn)，值得稱贊。

從法律依據(jù)看，盡管民事訴訟法及相關(guān)司法解釋對專家輔助人進(jìn)行了規(guī)定，但行政訴訟法與2018年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《行政訴訟法適用解釋》）都未規(guī)定專家輔助人的內(nèi)容?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號）里有專門知識的人出庭對鑒定意見質(zhì)證，對專門問題發(fā)表意見，但并未明確規(guī)定專家輔助人的訴訟地位以及專家意見的屬性。管轄本案的法庭是最高人民法院批準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)的全國首家專門管轄生態(tài)環(huán)保案件的清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)資庭。該法庭2008年就成立了環(huán)保專家咨詢委員會，在案件審理過程中邀請環(huán)保專家就專業(yè)問題發(fā)表意見。因此，本案管轄法院無論在立案審查階段還是在庭審階段，都認(rèn)同專家意見這種形式，且在經(jīng)過嚴(yán)格審查之后還將專家意見直接寫進(jìn)了判決書中，用以指導(dǎo)被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

但本案這兩份專家意見的性質(zhì)是不同的。檢察機(jī)關(guān)在起訴階段提交的專家意見主要是“體驗(yàn)性”陳述，意在證明損害的客觀存在，應(yīng)視為當(dāng)事人陳述，不應(yīng)當(dāng)成專家證人證言。而后一份專家意見是對專業(yè)問題進(jìn)行回答、解釋、說明，應(yīng)屬于專家證人證言。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在起訴階段無論提供鑒定意見、專家意見還是證人證言都屬于起訴的前提條件之一，并不涉及舉證責(zé)任分配問題，也并未破壞行政訴訟法的舉證責(zé)任分配原則。但是，由于立法上對專家輔助人制度的定性不統(tǒng)一造成司法實(shí)踐混亂。比如，本案庭審中人民法院要求被告對公益訴訟人提供的專家意見進(jìn)行質(zhì)證等?！吨腥A人民共和國民事訴訟法釋義》7王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版。該書由全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會編寫，王勝明主編，準(zhǔn)確地反映了立法宗旨和法律條款內(nèi)容，具有觀點(diǎn)權(quán)威性和內(nèi)容解釋的準(zhǔn)確性。中將民訴法第79條8根據(jù)我國《民事訴訟法》第79條規(guī)定：“當(dāng)事人可以申請人民法院通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者專業(yè)問題提出意見?！币暈閷＜易C人出庭?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第122條則規(guī)定：“具有專門知識的人在法庭上就專業(yè)問題提出的意見，視為當(dāng)事人的陳述?！倍易罡呷嗣穹ㄔ好鞔_指出專家輔助人常被錯誤地理解為專家證人。9沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版。該書是人民法院在民事訴訟法修改后貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組對《解釋》的權(quán)威解讀。2018年《最高人民檢察院關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》（高檢發(fā)釋字〔2018〕1號）也認(rèn)為此問題尚有爭議，因此未對這類證據(jù)進(jìn)行定性。筆者認(rèn)為，該問題是行政檢察公益訴訟實(shí)踐中亟須解決的關(guān)鍵問題，應(yīng)針對行政公益訴訟的特性以及提交的不同階段，對由不同訴訟參與人提交的意見進(jìn)行區(qū)分與定性。

（三）管轄原則的突破與創(chuàng)新

人民法院和人民檢察院都采取了跨區(qū)劃指定管轄與辦理本案。2015年，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，貴州省人民法院對環(huán)境案件采取的是“145”集中管轄模式：1個高級人民法院，4個中級人民法院和5個基層人民法院設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭或人民法庭實(shí)行跨地級行政區(qū)域管轄貴州省9個地州市88個縣市區(qū)的環(huán)資案件。10貴陽中院和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境資源庭、遵義中院和仁懷市人民法院環(huán)境資源庭、遵義縣環(huán)境資源庭、黔南州中院及福泉市人民法院環(huán)境資源庭、黔西南州中院及普安縣人民法院環(huán)境資源庭。清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)資庭管轄貴陽市、安順市和貴安新區(qū)。本案被告為安順市鎮(zhèn)寧自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府。根據(jù)《行政訴訟法》第18條跨區(qū)劃管轄原則與一般地域管轄原則，該案應(yīng)由清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)資庭管轄。而清鎮(zhèn)環(huán)資庭一直堅(jiān)持環(huán)資案件巡回審判模式，堅(jiān)持到案發(fā)地，甚至是田間地頭去開庭。本案選擇在安順市中院開庭審理，正是遵循了這一原則。從庭審的效果看，該案在案發(fā)地審判的宣傳教育效果很好，實(shí)現(xiàn)了“審理一案教育一片”的效果。

根據(jù)《實(shí)施辦法》第29條第1款的規(guī)定，本案應(yīng)由安順市鎮(zhèn)寧縣檢察院提起。但鎮(zhèn)寧縣檢察院并非試點(diǎn)檢察院，無辦案權(quán)限。六枝特區(qū)是試點(diǎn)檢察院，也是該案環(huán)境損害的結(jié)果地，且該案是六枝檢察院在辦理公訴案件中發(fā)現(xiàn)的線索，因此指定由六枝檢察院跨行政區(qū)劃對本案進(jìn)行管轄有合理性理據(jù)。但根據(jù)《實(shí)施辦法》第29條第3項(xiàng)規(guī)定，丁旗鎮(zhèn)人民政府的上級安順市人民檢察院無法指定六盤水市的六枝檢察院來管轄此案。貴州省檢察院參照《行政訴訟法》第18條規(guī)定，突破了行政訴訟法的一般地域管轄原則，指定了本轄區(qū)內(nèi)無管轄權(quán)的試點(diǎn)檢察院辦理公益訴訟案件，讓本案呈現(xiàn)出公益訴訟人、被告和受理法院所在地都完全不同的局面；加上法院采取了異地開庭方式，本案出現(xiàn)“四分離”的情形。

問題的解決可以回到《授權(quán)決定》。根據(jù)授權(quán)決定，最高人民檢察院有權(quán)決定授權(quán)省份內(nèi)開展試點(diǎn)工作的檢察院。如試點(diǎn)期間，最高人民檢察院批準(zhǔn)了《貴州省人民檢察院關(guān)于開展提起公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施方案》和參與試點(diǎn)的市、縣人民檢察院名錄。因此，本案的指定管轄可以由省級人民檢察院報最高人民檢察院批準(zhǔn)即可。另外，跨區(qū)域指定管轄或者辦理之后，會出現(xiàn)同一案件人民法院和人民檢察院指定的法院和檢察院轄區(qū)不同的問題。當(dāng)然，憲法、行政訴訟法都沒限制這種情形。但本案也暴露了法檢不同步推行跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革必將帶來的諸多法理問題。建立跨行政區(qū)劃人民法院、檢察院的改革源起于十八屆三中全會決定提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。2014年修改的《行政訴訟法》第18條只規(guī)定了最高人民法院批準(zhǔn)若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的情形；2017年修改《行政訴訟法》時沒有新增最高人民檢察院有權(quán)批準(zhǔn)跨區(qū)劃人民檢察院的權(quán)限。雖然檢察公益訴訟制度正式確立，個案中因無授權(quán)而指定管轄的前提限制消除了，但《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第5條還是沒有提出跨區(qū)劃管轄的基本原則。筆者認(rèn)為檢察公益訴訟案件辦理原則與管轄原則需要精巧的設(shè)計，且應(yīng)正視環(huán)境損害發(fā)生地的檢察機(jī)關(guān)往往比行為發(fā)生地或被告所在地的檢察機(jī)關(guān)有更強(qiáng)意愿的現(xiàn)實(shí)，設(shè)置靈活的指定管轄原則，避免造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。本案實(shí)踐也說明，跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院改革以及檢察公益訴訟改革應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革步伐，系統(tǒng)建構(gòu)跨行政區(qū)劃管轄的司法體制。

（四）被告丁旗鎮(zhèn)政府決定在案涉地塊臨時堆放垃圾是否違法

案發(fā)前臨時堆放垃圾的土地產(chǎn)權(quán)存在一定爭議。丁旗鎮(zhèn)政府認(rèn)為土地的實(shí)際管理權(quán)歸屬于丁旗鎮(zhèn)，由龍?zhí)洞逑碛屑w土地產(chǎn)權(quán)。因此丁旗鎮(zhèn)政府與龍?zhí)洞迦龖舸迕窈炗喠送恋刈赓U合同后指定該地塊為臨時垃圾堆放場。而六枝檢察院提供文件證明該塊面積7.1383畝土地已由貴州省人民政府劃歸六枝木岡鎮(zhèn)人民政府管轄。因此，該臨時垃圾堆放點(diǎn)是典型的鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）項(xiàng)目。丁旗鎮(zhèn)在爭議地塊上，更準(zhǔn)確地說是直接在別人家后院建立臨時垃圾堆放場，的確解決了自己人口多垃圾多的問題，卻帶來了嚴(yán)重的負(fù)外部性；當(dāng)然木崗鎮(zhèn)人民政府也存在管理缺位的問題。二者共同造成了鄰避的環(huán)境污染問題。

本案中丁旗鎮(zhèn)政府對人民法院認(rèn)定自己主動設(shè)置臨時垃圾堆放場的行為違法表示不理解。根據(jù)2015年修改的《貴州省城鎮(zhèn)垃圾管理辦法》112003年1月9日貴州省人民政府第64號令發(fā)布，2003年3月1日起施行；后又根據(jù)2004年7月1日《貴州省人民政府修改廢止部分政府規(guī)章的決定》第一次修正和根據(jù)2008年8月4日《貴州省人民政府修改廢止部分政府規(guī)章的決定》第二次修正。第7條第2項(xiàng)、第10條第1項(xiàng)、第11條第1項(xiàng)明確規(guī)定，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的垃圾管理工作的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該進(jìn)行垃圾清運(yùn)工作；而且規(guī)定了鎮(zhèn)人民政府設(shè)置垃圾處理設(shè)施時應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，設(shè)置封閉式垃圾箱、垃圾池、轉(zhuǎn)運(yùn)站等環(huán)保設(shè)施，并逐步關(guān)閉過渡性的簡易設(shè)施。而丁旗鎮(zhèn)人民政府既違法指定非本轄區(qū)的土地作為臨時垃圾處置場地，也未采取防揚(yáng)散、防滲透、防流失、防雨等防治措施。黔西喀斯特地形區(qū)域巖溶裂隙、管道較發(fā)達(dá)，堆放產(chǎn)生的垃圾滲濾液通過巖溶漏斗或者裂隙下滲進(jìn)入巖溶管道將污染水資源與土壤資源，污染后果十分嚴(yán)重。但本案公益訴訟人和人民法院在起訴書和判決書中依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第40條、第41條、第42條認(rèn)定被告違反了環(huán)境管理義務(wù)，12參見《貴州省清鎮(zhèn)市人民法院行政判決書》（2016）黔0181行初12號、《貴州省六枝特區(qū)人民檢察院行政公益訴訟起訴書》（六檢行公訴〔2015〕1號）。應(yīng)屬適用法律錯誤，因?yàn)椤豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第40條、第41條、第42條規(guī)范的是城市生活垃圾。而該法第49條明確指出，農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定；所以貴州省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府垃圾管理職責(zé)的依據(jù)是《貴州省城鎮(zhèn)垃圾管理辦法》第7條第2項(xiàng)、第10條第1項(xiàng)、第11條第1項(xiàng)。

（五）在行政公益訴訟中人民法院應(yīng)該具備哪些審判職責(zé)

人民法院在判決中支持了公益訴訟人第一項(xiàng)、第三項(xiàng)訴訟請求，駁回了第二項(xiàng)訴訟請求。這是試點(diǎn)期間第一件被法院駁回一項(xiàng)訴訟請求的案件。本案檢察機(jī)關(guān)提起的三項(xiàng)訴訟請求其實(shí)已超越行政訴訟“一行為一訴”原則。起訴書中共提出三項(xiàng)訴訟請求，但實(shí)際指向兩個行政行為：第一是被告違法指定六盤水市木崗工業(yè)園區(qū)原龍巖飛機(jī)制造廠用地作為臨時垃圾堆放場的行政行為；第二是被告放任其轄區(qū)的龍?zhí)洞逶谠摰貕K傾倒垃圾的不作為。人民法院在立案時并未要求公益訴訟人13《試點(diǎn)方案》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。但2018年3月2日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，人民檢察院以公益起訴人身份提起訴訟。但因該案發(fā)生在試點(diǎn)期間，仍然用公益訴訟人稱謂來指稱提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)。變更訴訟請求，可見審判機(jī)關(guān)同意對公益訴訟人訴訟請求指向的兩個行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性審查。但庭審開始之前被告下發(fā)通知之后，第二項(xiàng)訴訟請求已無提供救濟(jì)必要，法院不可能再提供救濟(jì)，理論上可以將以上情形列為訴由消失事項(xiàng)，適用駁回訴訟請求判決。但傳統(tǒng)行政訴訟判決類型適用情形并沒有列舉出這種情形，只規(guī)定訴訟請求不成立或者被告行為不違法才適用駁回訴訟請求。但這種適用情形與本案事實(shí)并不相符。本案中，檢察機(jī)關(guān)在辦理訴前程序時已向丁旗鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促其履行監(jiān)管職責(zé)，禁止其轄區(qū)內(nèi)的龍?zhí)洞逶谠垘r飛機(jī)制造廠地塊傾倒垃圾。但直至案件起訴時，丁旗鎮(zhèn)政府都未對龍?zhí)洞暹`法傾倒垃圾的行為進(jìn)行制止，公益訴訟人據(jù)此提出判令丁旗鎮(zhèn)政府履行監(jiān)管職責(zé)的訴訟請求有事實(shí)和法律依據(jù)。而丁旗鎮(zhèn)政府在公益訴訟人起訴后才向龍?zhí)洞逑逻_(dá)書面文件，禁止該村繼續(xù)在原龍巖飛機(jī)制造廠地塊傾倒垃圾。法院以檢察機(jī)關(guān)的這項(xiàng)訴訟請求不成立或者被告違法行為不存在為由駁回第二項(xiàng)訴訟請求顯然與事實(shí)不符。建議行政訴訟法或者相關(guān)司法解釋增加“當(dāng)訴訟請求已經(jīng)解決或者已經(jīng)沒有提供救濟(jì)的必要”時，可以因訴由消失而適用駁回訴訟請求。

其次，當(dāng)訴訟請求看似實(shí)現(xiàn)時，人民法院還需對行政機(jī)關(guān)新作出的行政行為之合法性進(jìn)行審查嗎？無論是原告的訴權(quán)還是公益訴訟人的訴權(quán)都不包含要求完全符合實(shí)體權(quán)利義務(wù)狀況判決，更不包括勝訴判決請求權(quán)的內(nèi)涵。訴權(quán)的核心內(nèi)容仍是符合程序公正原則的“提起訴訟，要求判決”訴訟請求權(quán)。14參見［德］康拉德·赫爾維格：《訴權(quán)與訴的可能性》，任重譯，法律出版社2018年版，第146頁。因此，當(dāng)訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，人民法院是可以做出駁回訴訟請求判決的。但從我國行政訴訟司法實(shí)踐來看，法院往往會依據(jù)原告訴訟請求進(jìn)行審理但并不會局限于原告的訴訟請求進(jìn)行裁判。15參見張松波：《論行政訴訟原告訴訟請求對法院的拘束力》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。特別是行政公益訴訟屬客觀訴訟，法院審判應(yīng)該對可訴行政行為進(jìn)行全面、實(shí)質(zhì)性的合法性審查。就本案而言，人民法院還可以圍繞通知行為的合法性進(jìn)行審查，其審查范圍不受訴訟請求的限制。

最后，當(dāng)訴訟請求的目的達(dá)成后，應(yīng)由人民法院駁回訴訟請求還是應(yīng)由公益訴訟人撤回訴訟請求？即是應(yīng)該由人民法院釋明公益訴訟人可以變更訴訟請求或者撤回訴訟，還是由公益訴訟人自己決定？該案審理之時，2018年《行政訴訟法適用解釋》（法釋〔2018〕1號，2018年2月8日施行）并未出臺，法院沒有明確向公益訴訟人釋明可變更或者撤回訴訟請求，而交由公益訴訟人自行決定是否放棄或者撤回訴訟，公益訴訟人在庭審中表示不再堅(jiān)持這項(xiàng)訴訟請求。但公益訴訟人實(shí)際上享有三項(xiàng)權(quán)利：一是變更訴訟請求，并要求法院對新的行政行為進(jìn)行審理；二是不變更訴訟請求，請求法院仍對原行政行為進(jìn)行審理；三是因訴訟目的已實(shí)現(xiàn)而撤回訴訟請求。若公益訴訟人當(dāng)庭明確表示不再堅(jiān)持，則是放棄了以上三項(xiàng)訴訟權(quán)利。因是試點(diǎn)期初辦理的案件，法檢雙方對于如何行使釋明權(quán)和決定權(quán)都沒有經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)這些問題實(shí)屬正常。但關(guān)于訴訟請求變更等問題，2018年《行政訴訟法適用解釋》第94條第2款規(guī)定人民法院主動釋明與2018年“兩高”檢察公益訴訟解釋第24條規(guī)定人民檢察院自主決定則采取了完全兩種不同的審判模式，其間的分歧則需正視。

三、啟發(fā)與展望

黨的十八大以來，黨和政府高度重視生態(tài)安全。十九大報告中提出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系時，卻并未將司法機(jī)關(guān)作為環(huán)境治理體系的主體之一。實(shí)踐證明，檢察公益訴訟無疑是運(yùn)行司法手段破解發(fā)展難題，補(bǔ)齊生態(tài)“短板”，維護(hù)生態(tài)安全，助推綠色發(fā)展的重要手段和積極探索。除了辦理環(huán)境刑事案件之外，檢察公益訴訟兩年試點(diǎn)工作證明了公益訴訟為代表的新型司法治理手段也是環(huán)境治理、特別是基層環(huán)境治理的一種有效方式。據(jù)不完全統(tǒng)計，貴州省在試點(diǎn)期間起訴垃圾堆放點(diǎn)的案件共42件。從全國試點(diǎn)案件中被告類型統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府當(dāng)被告的次數(shù)也位列前三甲。

但司法治理超越個案效力與行政治理形成系統(tǒng)性功效，才是國家治理能力提升的重要表現(xiàn)。因此，司法機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時并不應(yīng)該將眼光局限于約束行政機(jī)關(guān)的層面，而應(yīng)該考慮借助個案積極推動制度完善、增進(jìn)社會整體福利。正如本案在提供諸多法理經(jīng)驗(yàn)的同時，也反映出一些亟待解決的體制問題。特別從治理角度觀察，環(huán)境行政公益訴訟制度需在以下幾個方面進(jìn)一步完善。

(一)“公開”促溝通

環(huán)境行政公益訴訟屬客觀訴訟。與主觀訴訟相比，客觀訴訟以恢復(fù)客觀法律秩序?yàn)槟繕?biāo)，具有鮮明的公共性。所謂“天下人管天下事”，環(huán)境行政公益訴訟先天就具有公開的需求。訴訟除了定分止?fàn)?、保護(hù)權(quán)利外，本來也有信息公開與加強(qiáng)溝通的功能。通過檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議、提起訴訟、人民法院作出判決并執(zhí)行，可以公開污染信息、行政治理存在局限性的信息等。被告丁旗鎮(zhèn)人民政府對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動起初有一定的抵觸情緒。作為最基層的治理主體，一直受到督查檢查頻繁、權(quán)力福利上移而責(zé)任壓力下移等現(xiàn)實(shí)問題困擾。通過訴前檢察建議、庭審與判決執(zhí)行階段的溝通，被告認(rèn)識到垃圾沒有倒與不倒的選擇權(quán)，只有認(rèn)真履職禁止傾倒的義務(wù)和規(guī)范臨時垃圾堆放場的義務(wù)；只有努力克服封閉的決策機(jī)制之不足，才能防止環(huán)境鄰避項(xiàng)目。如果沒有司法公開，傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法溝通關(guān)系只限于行政機(jī)關(guān)與相對人；環(huán)境行政公益訴訟司法程序建立了環(huán)境法律在行政階段實(shí)施與在司法階段實(shí)施的全流程公開機(jī)制。但是這種全流程公開機(jī)制還需進(jìn)一步完善如公開辦案過程中的專家意見、訴前檢察建議、判決文書，也可以網(wǎng)上直播庭審等。只有采取了全流程公開才可以將環(huán)境治理溝通關(guān)系擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之外更大范圍的主體參與到治理中來，并通過充分溝通尋求各方參與治理的最佳方案。

（二）“公益”靠協(xié)同

環(huán)境治理是典型的系統(tǒng)工程，而一個系統(tǒng)能否正常發(fā)揮功能與其各部分間是否協(xié)同運(yùn)行緊密相關(guān)。環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境治理這個大系統(tǒng)的一部分，其功能和機(jī)制設(shè)計應(yīng)超越狹隘的司法視角，充分注意與其他相關(guān)機(jī)制的協(xié)同互動。以本案涉及的問題為例，農(nóng)村垃圾處置場涉及水資源（包括地下水資源）和集體或者國有土地資源的保護(hù)和利用問題。這些資源的公共性質(zhì)十分明確，違背公益的做法應(yīng)該被制止，而這些公益的保護(hù)也絕不是某個機(jī)關(guān)或團(tuán)體獨(dú)自可以實(shí)現(xiàn)的。近期最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（2019年1月2日實(shí)施），已經(jīng)有了比較成功的示范效果。但是從未來發(fā)展趨勢來看，還需要更大范圍和更深層次的協(xié)作。就農(nóng)村垃圾治理問題，2015年《全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》（建村〔2015〕170號）就由十個部委共同簽署。而為了實(shí)現(xiàn)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出2020年實(shí)現(xiàn)90%以上行政村生活垃圾得到有效處理這一目標(biāo)，不僅需要進(jìn)一步完善環(huán)境行政治理，還需要人民法院、人民檢察院在依法審理、依法提起農(nóng)村農(nóng)業(yè)禽畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染物排放和農(nóng)村生活垃圾排放案件時，防治農(nóng)業(yè)面源污染，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治。并且通過個案辦理類案，通過類案找出司法治理與行政治理的耦合機(jī)制，展開專項(xiàng)的多系統(tǒng)同步整治活動，實(shí)現(xiàn)央地協(xié)同、部門協(xié)同、官（方）民（間）協(xié)同、地區(qū)協(xié)同。

（三）“公平”要全面

環(huán)境正義是整體意義上的公平。環(huán)境行政公益訴訟作為一種司法治理手段首先要追求司法公平，但這種司法公平必須在整體公平之下才有實(shí)質(zhì)意義。實(shí)際上，包括本案在內(nèi)的眾多環(huán)境行政公益訴訟案件從不同角度提示了整體環(huán)境公平的建構(gòu)方向。例如，本案揭示了環(huán)境治理義務(wù)在國家、社會和個體之間的分配應(yīng)該從整體角度進(jìn)行全面衡量。國家為防止城鎮(zhèn)垃圾往鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移設(shè)定了許多限制性措施，但因存在地方保護(hù)主義和部門自身利益，很難抵制環(huán)境行政決策或者環(huán)境執(zhí)法慣性或者傾向性地讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村集體承擔(dān)更重的環(huán)境危害負(fù)擔(dān)。而跨區(qū)劃司法的中立性可以發(fā)揮一定的遏制作用。但是司法裁判的形式正義還需要與實(shí)質(zhì)正義結(jié)合，個案中折射出來的正義觀與長遠(yuǎn)的正義理念也應(yīng)結(jié)合，地區(qū)的局部正義與整體環(huán)境正義理念應(yīng)結(jié)合。根據(jù)行政治理組織原則下不同主體的執(zhí)行能力和經(jīng)濟(jì)的能力差異，還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)治理秩序的架構(gòu)、層次、規(guī)范與權(quán)威等問題。16See David Levi-Faur (edied), Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press,2012, p.83.本案厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在環(huán)境治理體制中只負(fù)轉(zhuǎn)運(yùn)而非處置職責(zé)，還應(yīng)推動農(nóng)村生活垃圾的現(xiàn)代化管制之實(shí)現(xiàn)，即理順垃圾生產(chǎn)者（村民）、收集者（村集體組織）、轉(zhuǎn)運(yùn)者（鎮(zhèn)人民政府)和處理者（縣人民政府)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。17參見《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》第五章第四節(jié)。只有兼顧了政策層面、經(jīng)濟(jì)層面、社會層面的整體正義理念的司法正義才具有普遍性和權(quán)威性。未來環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制的完善應(yīng)超越狹義的司法公平，應(yīng)從整體公平角度進(jìn)行建構(gòu)。

孟子曰：“行之而不著焉，習(xí)矣而不察焉，終身由之而不知其道者，眾也?！狈▽W(xué)界和實(shí)務(wù)界不應(yīng)停留在檢察公益訴訟制度成功確立的喜悅中，更不應(yīng)對制度運(yùn)行中的問題“習(xí)矣不察”，而應(yīng)努力完善相關(guān)機(jī)制，通過司法治理助力環(huán)境正義全面實(shí)現(xiàn)——正所謂“不忘初心，方得始終”。