□ 董良坤

一、引言

加快人力資源服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級,既是培育人力資源服務新經(jīng)濟、發(fā)展新動能和產(chǎn)業(yè)新引擎的重要途徑，又是提升人力資源服務業(yè)為實體經(jīng)濟服務能級的戰(zhàn)略選擇。

黨的十九大報告提出，要“著力加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”“在中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能”[1]。這是國家層面首次對人力資源服務業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展進行戰(zhàn)略部署，標志著人力資源服務業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展正在進入一個新的“時間窗口”。某種程度上看，這也是體現(xiàn)更好實施人才強國戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的制度安排，意味著對人力資源服務業(yè)發(fā)展從政策引導到市場培育、從平臺到服務能級、從技術應用到商業(yè)模式、從產(chǎn)業(yè)集聚到產(chǎn)業(yè)融合等提出更高要求。

數(shù)據(jù)顯示，人力資源服務行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展及所扮演的經(jīng)濟角色越來越重要，正在成為現(xiàn)代服務業(yè)特別是生產(chǎn)性服務業(yè)的重要增長點。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2018年國內(nèi)人力資源服務業(yè)總營收1.77 萬億元，同比增長22.69%，連續(xù)3年保持20%以上的年增長率；各類人力資源服務機構(gòu)3.57 萬家，同比增長18.37%；從業(yè)人員64.14萬人，同比增長9.89%[2]。另據(jù)上海市人力資源和社會保障局統(tǒng)計,2018年年底,全市共設立各類人力資源服務機構(gòu)1,500余家，2018年全行業(yè)營業(yè)總收入超過3,400 億元,同比增長22.4%[3]。顯而易見，不管是源于人力資源服務業(yè)的內(nèi)生發(fā)展需求，還是政府職能的體制推動力量，都在不同程度地加速推進人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進程。

但客觀來看，在人力資源服務業(yè)快速發(fā)展的同時，也面臨著體制約束、制度瓶頸和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分等問題，特別是在人力資源服務業(yè)管理體制機制和人才管理等方面依然存在著深層次問題有待進一步破解。因此，推動人力資源服務業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，加快培育高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系和形成新動能，既是服務國家戰(zhàn)略的時代需要，又是加快行業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)生需求。

基于上述認識和基本判斷，本文選取并聚焦人力資源服務業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級視角，結(jié)合產(chǎn)業(yè)跨界與融合的發(fā)展趨勢，以上海為例，通過對人力資源服務業(yè)傳統(tǒng)動能的形成路徑及特征梳理，在分析影響人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的機遇條件與制約因素基礎上，主要從市場開放、產(chǎn)業(yè)鏈升級、平臺整合、技術應用、營商環(huán)境改善等方面，提出推動人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的框架路徑及政策建議，對提高人力資源服務業(yè)為實體經(jīng)濟服務的能級具有實踐意義。

二、概念界定與文獻綜述

（一）相關概念釋義

1.轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵界定

“轉(zhuǎn)型升級”的本來語義，一般泛指產(chǎn)業(yè)發(fā)展由低層次向高層次的轉(zhuǎn)換過程，既表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應，又包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化。因此，作為體現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變或顯著變動的狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、動能轉(zhuǎn)換和技術應用等因素密切相關，不僅蘊含著產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)要素組合與產(chǎn)業(yè)資源掌控力升級，而且表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈的提升與優(yōu)化，其核心在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念、結(jié)構(gòu)、途徑和動力機制的轉(zhuǎn)變，從低產(chǎn)出、低質(zhì)量、低效益轉(zhuǎn)為高產(chǎn)出、高質(zhì)量、高效益，即產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要素集合與資源整合。劉唯[4]提出，“互聯(lián)網(wǎng)+”作為推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的新范式，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合滲透是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的主要推動力，其本質(zhì)含義不僅是信息化，而且是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)化、智慧化。余東華[5]認為，現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型主要包括改革開放、體制創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級，還包括技術創(chuàng)新導向的民間資本投資、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、提升內(nèi)需、人口質(zhì)量紅利及新工業(yè)革命所帶來的新技術、新產(chǎn)業(yè)、新模式和新經(jīng)濟等。

2.產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)型升級

產(chǎn)業(yè)融合是指不同產(chǎn)業(yè)體系之間或同一產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)、不同領域相互滲透交叉并融合為一體而形成新產(chǎn)業(yè)的動態(tài)過程，也是提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要組織形式，對提高產(chǎn)業(yè)價值創(chuàng)新能力和改善產(chǎn)業(yè)績效具有促進作用。周振華[6]認為，產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟增長的新動力,可以增強市場競爭性和新市場結(jié)構(gòu),促進資源整合,以及帶來就業(yè)增加與人力資本發(fā)展等。嚴奇春、和金生[7]從知識創(chuàng)造與知識擴散視角分析產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的動因及規(guī)律,認為產(chǎn)業(yè)融合過程是知識創(chuàng)造與擴散的過程。

從特定產(chǎn)業(yè)實踐的角度看，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對高質(zhì)量發(fā)展的影響變量，需要關注如下因素。（1）新增長點的不確定性。源于產(chǎn)業(yè)融合過程中衍生的人力資源服務新產(chǎn)品、新技術和新模式的運用，可以提高人力資源服務消費的需求層次。（2）新技術運用的不確定性。源于技術進步與快速迭代，通過深度實施“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務，需要強化新技術的跟蹤研究與深度運用。（3）新業(yè)態(tài)、新模式等的不確定性。要通過放大人力資源服務產(chǎn)業(yè)新動能的擴散效應，推動傳統(tǒng)的基礎服務產(chǎn)品供給服務業(yè)態(tài)向價值鏈中高端產(chǎn)品業(yè)態(tài)提升。從相關性影響因素看，產(chǎn)業(yè)融合作為推動人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的驅(qū)動力量，也是促進人力資源服務業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的客觀要求。

3.動能轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)要素稟賦與支撐能力所構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)升級動力體系，主要包括舊動能和新動能，或者稱為傳統(tǒng)動能和創(chuàng)新動能。干春暉[8]研究認為，可以從區(qū)域、投入要素、市場開放、改革等角度理解新舊動能轉(zhuǎn)換，這些新動能不同于以往積累爆發(fā)式動力，而是具有融合、滲透性的特征。余東華[9]提出新舊動能轉(zhuǎn)換的基本內(nèi)涵，包括加快培養(yǎng)和發(fā)展新動能、改造和提升傳統(tǒng)動能，發(fā)展以新技術、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)為代表的新經(jīng)濟，實現(xiàn)新舊動能的轉(zhuǎn)換接續(xù)。權(quán)衡[10]提出，要應對結(jié)構(gòu)性緊縮，需要通過供給側(cè)改革提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動力，改進資源的錯配率，深化體制機制改革，優(yōu)化政策，營造公平競爭的環(huán)境。

從內(nèi)涵的角度看，傳統(tǒng)動能是指一個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)基于市場規(guī)模、集聚形態(tài)、績效目標等導向的要素配置能力，還寬泛地覆蓋利用傳統(tǒng)經(jīng)營模式經(jīng)營的第一、二、三產(chǎn)業(yè)等。其主要特征為資源投入、規(guī)模擴張、政策依賴、技術模仿、商業(yè)模式同質(zhì)、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)主導、中低端服務出口和粗放經(jīng)營等外延型表現(xiàn)。新動能則是指一個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)基于內(nèi)涵型、質(zhì)量型、效益型等目標導向而形成的產(chǎn)業(yè)新動力，既表現(xiàn)為新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式的形成，又表現(xiàn)為新技術對傳統(tǒng)產(chǎn)品業(yè)態(tài)的融合改造與提升，其主要特征為制度引領、創(chuàng)新型主體支撐、要素驅(qū)動與市場驅(qū)動、新技術運用、新興業(yè)態(tài)與中高端價值鏈、行業(yè)增加值與貢獻度等內(nèi)涵式發(fā)展。由此可見，產(chǎn)業(yè)升級只是相對于傳統(tǒng)動能而言，帶有一定的產(chǎn)業(yè)周期和行業(yè)發(fā)展的階段性特征，其本質(zhì)在于構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，既要考慮技術進步對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響深度與改變程度，又要關注新供給帶動新需求、以新需求支撐新供給的制度改革等因素。

（二）文獻回顧

1.一般產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的途徑

蔣興明[11]提出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的路徑主要有研發(fā)、品牌、標準、市場、政府等要素。其中，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以及對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有的重要促進作用，同時又要重視政府引導和支持，主要體現(xiàn)在培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的環(huán)境等方面。張銀銀等[12]分析了創(chuàng)新驅(qū)動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的機理，并提出了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級的實現(xiàn)路徑。楊俊峰[13]認為，推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的形成，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展走綠色、低碳道路，這也是新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑。涂圣偉[14]基于對傳統(tǒng)路徑依賴的分析，認為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所必需的技術和制度創(chuàng)新往往具有明顯的路徑依賴特征，其所形成的鎖定效應會阻礙產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力機制

張述存[15]認為，目前國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展動力處于從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的關鍵期，應充分發(fā)揮市場、政府與社會的“三引擎”作用。中國人民大學宏觀經(jīng)濟分析與預測課題組分析并提出全球技術進步放緩背景下國內(nèi)經(jīng)濟新動能的構(gòu)建。陳文杰[16]提出國家將促進產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展作為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能的一種重要手段。楊俊峰提出，科學技術發(fā)展，成為打造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要“引擎”；需求結(jié)構(gòu)升級，成為推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動力源泉；而組織結(jié)構(gòu)改革與創(chuàng)新，則可以加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。2018年《中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》指出產(chǎn)業(yè)新動能的形成主要來自科技創(chuàng)新、需求變化、制度變革三個方面。

3.人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的影響因素

孫建立[17]提出，推動人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大在人力資源服務業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)、技術、模式等方面的創(chuàng)新節(jié)奏，引導人力資源與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展相協(xié)同、與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相融合，助推質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。余興安[18]認為，要構(gòu)建以人力資源服務為主軸的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務體系，人力資源服務業(yè)的未來之路要立定根本，更充分發(fā)揮核心功能，要拓展空間，在協(xié)同發(fā)展中開拓新的服務領域。譚永生[19]認為，促進人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，關鍵是要引導人力資源服務業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，支持不同機構(gòu)實現(xiàn)錯位發(fā)展。田永坡、李羿[20]對比全球民間職介服務狀況，總結(jié)我國人力資源服務業(yè)專業(yè)化程度不夠高、個性化和綜合型服務能力不強的特點，提出要改善這一狀況，應結(jié)合我國創(chuàng)新驅(qū)動和人才強國戰(zhàn)略及供給側(cè)改革對人力資源服務的需求，進行產(chǎn)品創(chuàng)新和人才隊伍建設，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和國際競爭力。吳帥[21]在分析“互聯(lián)網(wǎng)+”對國內(nèi)人力資源服務業(yè)的影響趨勢時提出，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式一方面重構(gòu)了人力資源管理生態(tài)，另一方面也為人力資源服務帶來了新的工具和思維。楊偉國[22]建議人力資源 （資本）服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要以專業(yè)與技術轉(zhuǎn)型為核心，以人力資本要素轉(zhuǎn)型為基本載體，政府加大人力資本服務基礎研究和人才培養(yǎng)投入是基本路徑。

綜上所述，從一般意義上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型內(nèi)涵與外延展開，到人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的相關性因素討論，尤其是圍繞產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的研究取向，聚焦在人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程，事實上也是培育人力資源服務業(yè)新動能的邏輯結(jié)果，并外化為改造與提升傳統(tǒng)人力資源服務消費升級的市場需求。

三、產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進及其主要特征

上海人力資源服務業(yè)的發(fā)端及成長軌跡，基本上和國內(nèi)人力資源配置的市場化進程同頻共振，其演變軌跡遵循“人才流動——人才市場——人才服務業(yè)——人力資源服務業(yè)”的邏輯沿革，經(jīng)歷從計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)包統(tǒng)配到以市場機制為主要配置手段的根本性轉(zhuǎn)變。從原有人才市場、勞動力市場不同的管理體制，到大部制改革后人力資源市場的統(tǒng)一規(guī)范及整合，上海人力資源市場的發(fā)展過程、時序特征及政策取向，某種程度上與國內(nèi)人力資源服務業(yè)成長、發(fā)展的演進過程同步。

（一）產(chǎn)業(yè)形態(tài)演進的過程描述

1.歷史維度：人力資源服務業(yè)最初的行政化動能

從市場演進看，從20世紀80年代中期開始，隨著人力資源市場化進程加快，以上海為代表的國內(nèi)人才服務業(yè)態(tài)開始引入市場機制。其中，1994年10月，人事部與上海市人民政府共同組建的中國上海人才市場正式掛牌，主要通過人才交流、培訓評價、供求信息服務、人事代理等一系列服務功能，為各用人單位和各類人才提供專業(yè)化的公共人力資源服務。這一標志性事件，對于理解現(xiàn)實條件下上海人力資源服務業(yè)的傳統(tǒng)升級具有源頭意義，也是后來演進并構(gòu)成人力資源服務產(chǎn)品體系的最初形態(tài)，與當時特定背景下的人才市場與勞動力市場的分權(quán)管理體制相適應。這一階段還沒有出現(xiàn)真正意義上的人力資源服務業(yè)概念，上海的人力資源市場管理基本上還是以行政性手段為主，這也體現(xiàn)人力資源服務業(yè)在其特定發(fā)展階段以行政化動能為導向的體制特征。

2.改革維度：開啟人力資源服務業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型

作為中國加入WTO 以后國內(nèi)第一例國有人力資源市場改制，2002年4月，中國上海人才市場拆分為上海人才有限公司和上海市人才服務中心，同時組建上海人才中介行業(yè)協(xié)會、上海市工商行政管理局檢查總隊人才市場監(jiān)督管理處，這不僅是政府所屬人才服務機構(gòu)的第一例市場化改制，而且標志著政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律、市場運作和公共服務四位一體的人力資源服務業(yè)發(fā)展的制度框架基本形成。總體來看，這一時期上海人力資源服務市場發(fā)展以國有企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加入WTO為背景，主要還是探索市場化服務和公共服務的“雙輪”聯(lián)動，只是在具體操作上主要由人事、工商等職能部門對機構(gòu)管理、業(yè)務管理等實行職責分段與共同監(jiān)管。這也可以反映，上海人力資源服務業(yè)的“原生”產(chǎn)業(yè)基因培育積深已久，雖然當初的行政動能及慣性影響力依然在起作用，但是人力資源服務業(yè)的市場化力量正在快速形成。

3.開放維度：培育人力資源服務業(yè)的國際化能級

從時間窗口看，2001年9月，人事部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《人才市場管理規(guī)定》，是中國加入WTO 后國內(nèi)人才市場正式開放的標志。此后，2004年1月,根據(jù)《中外合資人才中介機構(gòu)管理暫行規(guī)定》，凡符合條件的外資人才中介機構(gòu)可與中方人才中介機構(gòu)依法成立中外合資人才中介機構(gòu)，這也意味著上海人力資源服務市場正式向外資開放。其中，自2006年8月1日起，浦東新區(qū)試點向外資進一步開放人才中介服務市場，即在浦東新區(qū)成立合資人才中介機構(gòu)，外方可以控股，但擁有股權(quán)比例最多不超過70%，這在國內(nèi)尚屬首次（以往這一比例僅為40%）。2013年9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)總體方案又推出六大服務領域擴大開放具體措施，并以“負面清單”形式發(fā)布。其中，涉及專業(yè)服務領域的人才中介服務開放措施，標志著國內(nèi)人力資源服務業(yè)開放進程中第一次引入和使用“負面清單”模式，這也是人力資源服務業(yè)準入從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的重要標志。2015年，根據(jù)國務院發(fā)布的新版自貿(mào)區(qū)“負面清單”，上海自貿(mào)試驗區(qū)進一步取消外商獨資設立人力資源機構(gòu)限制，標志著上海人力資源服務業(yè)更大程度對外開放的制度安排和深度參與全球人力資源服務市場分工合作。

4.創(chuàng)新維度：人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚的平臺模式

2010年11月，作為國內(nèi)人力資源服務領域第一個國家級的產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)，中國上海人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)的揭牌創(chuàng)立，標志著人力資源服務業(yè)集聚發(fā)展的進程加快，不但有利于促進人力資源服務市場主體動能培育，而且有利于引導和推動人力資源市場化配置服務的平臺動能創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計，目前該園區(qū)已集聚260家不同類型的人力資源服務企業(yè)和相關產(chǎn)業(yè)鏈機構(gòu)，以稅收規(guī)模為代表的經(jīng)濟貢獻度始終保持年均20%以上的增長態(tài)勢，僅2017年稅收規(guī)模就達到13.86 億元[23]。

從政策賦能角度看，上海在2008年9月就率先出臺《上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點支持目錄（2008）》， 第一次把“就業(yè)和創(chuàng)業(yè)咨詢及培訓等人力資源中介服務”列入“專業(yè)服務業(yè)”重點發(fā)展領域之一；《2009-2012年上海服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，要“鼓勵就業(yè)中介和創(chuàng)業(yè)咨詢及培訓等人力資本中介服務”；2010年4月，《關于進一步促進上海中介服務業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，“要保持人力資源服務業(yè)快速發(fā)展態(tài)勢，培育扶持若干家在國內(nèi)外具有較強競爭力的人力資源服務機構(gòu)，基本形成統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源服務體系”。

從生產(chǎn)力布局看，適應供給側(cè)改革對增加人力資源服務供給能力的多樣化需求，人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚的物理空間和影響范圍進一步擴大，依托人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)涵蓋的產(chǎn)業(yè)鏈更加豐富，人力資源服務產(chǎn)業(yè) “生態(tài)圈”建設與產(chǎn)業(yè)升級的相關性更加緊密。以中國上海人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)為標志的產(chǎn)業(yè)集聚模式創(chuàng)新，對國內(nèi)人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展具有示范效應和引領優(yōu)勢，某種程度上孕育著人力資源服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新動力。

（二）主要特征判斷

追溯上海人力資源服務市場改革與擴大開放的制度安排，既表現(xiàn)為多元化、多層次的人力資源市場服務體系基本形成，行業(yè)發(fā)展的整體實力和服務質(zhì)量不斷提升，其服務經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能逐漸顯現(xiàn)，又體現(xiàn)在引進國外先進的人力資源服務項目、技術、標準和模式，以及人力資源服務產(chǎn)業(yè)鏈的國際延伸、供應鏈全球整合和高端價值鏈提升等方面強化國際合作，進而促進人力資源服務業(yè)的國際競爭力提高。由此，也預示著人力資源服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進入一個轉(zhuǎn)型升級的“窗口期”，促使人力資源服務業(yè)正在呈現(xiàn)從規(guī)模增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展、從外延發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從形態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)功能提升等顯著特征。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)增長，為人力資源服務業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供較大韌性空間

以2017年數(shù)據(jù)為例，當年上海人力資源服務業(yè)營業(yè)總收入為3,111 億元，占國內(nèi)的21.6%[24]，行業(yè)營收規(guī)模連續(xù)居國內(nèi)首位，這也表明行業(yè)本身的發(fā)展進程正處在一個從量到質(zhì)、從形態(tài)到內(nèi)涵提升的“時間窗口”。

2.逐步擴大市場準入的制度安排，促進人力資源服務業(yè)的國際化內(nèi)涵提升

據(jù)不完全統(tǒng)計，以全球財富500 強、全球人力資源服務業(yè)前3 強的Adecco（德科集團）、ManpowerGroup（萬寶盛華）、Randstad Group（任仕達）等為代表，全球主要知名的人力資源服務外包供應商、招聘外包供應商和頂尖獵頭企業(yè)、咨詢公司等都已悉數(shù)進入上海乃至國內(nèi)其他的腹地市場。

3.完整的產(chǎn)品業(yè)態(tài)和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)升級提供良好的市場條件

從服務業(yè)態(tài)和產(chǎn)品鏈條角度看，從中低端的傳統(tǒng)人力資源服務業(yè)態(tài)到價值鏈中高端的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展，在豐富多層次、專業(yè)化的人力資源服務供給基礎上，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及轉(zhuǎn)向中高端發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎。

4.數(shù)字化技術運用正在成為人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新動力

以“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等為代表的新技術應用正在改變和顛覆傳統(tǒng)的人力資源服務業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式、組織形式和平臺網(wǎng)絡，特別是人力資源服務行業(yè)內(nèi)高新技術企業(yè)、創(chuàng)新型機構(gòu)的數(shù)量日漸增多，越來越深度影響著人力資源服務手段的智能化和數(shù)據(jù)化，為人力資源服務產(chǎn)業(yè)技術的整體升級帶來新動力。

四、人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的制約因素

縱觀改革開放以來人力資源市場化的演進過程，在人力資源服務業(yè)快速發(fā)展的同時，也面臨著體制約束、制度瓶頸和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分等問題，特別是在人力資源服務業(yè)管理體制機制和人才管理等方面依然存在著深層次問題有待進一步破解。這不但表現(xiàn)為人力資源市場在發(fā)展、改革和開放進程中所累積的現(xiàn)實矛盾，而且表現(xiàn)為人力資源服務業(yè)快速發(fā)展所帶來的不平衡、不充分和不適應等問題的客觀存在。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈層面：中高端人力資源服務產(chǎn)品供給不足

傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的服務產(chǎn)能過剩和價值鏈中高端服務產(chǎn)能的供給不足同時并存，客觀反映了人力資源服務產(chǎn)品業(yè)態(tài)及產(chǎn)業(yè)鏈領域的供需矛盾。一方面，傳統(tǒng)的人力資源服務機構(gòu)的服務產(chǎn)品，基本是在多元化方面做文章，主要集中在人事代理、勞務派遣、服務外包、黨團關系管理、檔案管理等基礎服務領域，占據(jù)著人力資源服務市場的主要份額，業(yè)務同質(zhì)化和低水平競爭現(xiàn)象突出。另一方面，由于社保新政、個稅改革等政策變化，原來主要依賴傳統(tǒng)業(yè)務的部分人力資源服務企業(yè)，在體制約束、資源約束以及技術進步等背景下，其中高端業(yè)務拓展及商業(yè)模式滯后，新業(yè)態(tài)、新技術、新產(chǎn)品培育不足。

2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，以上海為例，以人事代理、人才派遣、服務外包等為代表的傳統(tǒng)業(yè)務占總營收的72%[25]，而高級人才尋訪、管理咨詢、人才測評等中高端業(yè)務總體規(guī)模偏小，而且受政策規(guī)制影響業(yè)務波動性較大，這也反映大部分人力資源服務機構(gòu)對傳統(tǒng)業(yè)務模式及傳統(tǒng)動能的路徑依賴，表明傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的服務產(chǎn)能過剩和價值鏈中高端服務產(chǎn)能的供給不足同時并存。

（二）產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵層面：專業(yè)化服務能級與產(chǎn)業(yè)新動能培育不適應

人力資源服務行業(yè)內(nèi)整體的專業(yè)服務理念有待強化與提升，特別是專業(yè)化服務能級和專業(yè)化服務水平差距明顯。同時，由于市場準入門檻相對較低，導致進入人力資源服務行業(yè)的機構(gòu)主體和從業(yè)人員主體的職業(yè)化水平參差不齊。從業(yè)人員的流動性與不穩(wěn)定性問題日漸明顯，以及相應的專業(yè)人才引進和培育鼓勵措施缺失，導致行業(yè)內(nèi)的中高端職業(yè)經(jīng)理人短缺與創(chuàng)新能力弱，從業(yè)人員的專業(yè)化能力不足，都是影響人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要制約。此外，由于行業(yè)的快速成長與發(fā)展，人力資源服務行業(yè)現(xiàn)有的統(tǒng)計標準不規(guī)范、口徑不科學等情況普遍存在，對人力資源服務產(chǎn)業(yè)能級提升和新動能培育也是一大掣肘。

（三）平臺集聚層面：產(chǎn)業(yè)集群的空間格局呈現(xiàn)不平衡分布

以上海為例，在人力資源服務業(yè)生產(chǎn)力布局方面，目前人力資源服務機構(gòu)的空間組織分布，還是以傳統(tǒng)的自然集聚格局為特征，即浦東、靜安、徐匯和黃浦等中心城區(qū)或核心區(qū)的集中度相對較高。比如，靜安區(qū)以吸引全球頂尖人力資源服務機構(gòu)入駐為特征，浦東新區(qū)以擴大外資人力資源服務開放度為特點，黃浦區(qū)則以吸引國際知名人力資源服務機構(gòu)集群為特色，而以上海自貿(mào)試驗區(qū)、張江科學城等為標志的重大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，其人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚與生產(chǎn)力的空間布局與規(guī)劃卻相對滯后。由此推及，國內(nèi)人力資源服務業(yè)集聚的“東、中、西”區(qū)域分布不平衡顯而易見，人力資源服務業(yè)集聚水平在國民經(jīng)濟總量和服務就業(yè)總?cè)藬?shù)中的比重所呈現(xiàn)的不充分差距明顯。

（四）技術應用層面：“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務的深度運用不充分

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新技術在人力資源服務不同領域得到廣泛運用，但是更具競爭能力的共性技術研究與供給雙重不足，在某種程度上依然制約“互聯(lián)網(wǎng)+”人力資源服務的技術產(chǎn)業(yè)化。從供給端看，這一問題表現(xiàn)為“三多三少”：傳統(tǒng)人力資源服務產(chǎn)品多、模式多、工具多；而可以滿足創(chuàng)新型企業(yè)、科創(chuàng)型企業(yè)人力資源服務需求的新業(yè)態(tài)、新技術、新模式相對較少，導致適應創(chuàng)新型企業(yè)人力資源服務需求的人力資源服務業(yè)態(tài)及產(chǎn)品的數(shù)字化供給不足。

（五）產(chǎn)業(yè)融合層面：人力資源服務產(chǎn)業(yè)合作與共享程度不高

由于人力資源服務行業(yè)的快速成長與發(fā)展，尤其是人力資源服務消費結(jié)構(gòu)升級進程加快，日益凸顯人力資源服務現(xiàn)有的產(chǎn)品業(yè)態(tài)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同質(zhì)化競爭普遍存在，產(chǎn)業(yè)間的合作共享與協(xié)同效應不強，特別是人力資本服務的運用效率、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應還有較大擴展空間。體現(xiàn)在政府購買人力資源服務領域，由于目前政府采購更多只是在硬件方面，而政府購買人力資源服務的具體項目偏少，特別是新興產(chǎn)業(yè)領域的人才類、就業(yè)類和科技類等政府采購項目的委托或合作機會相對較少，導致產(chǎn)業(yè)合作、信息共享與對接通道方面的空間受限。

這些逐漸顯現(xiàn)出來的行業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問題，既有外部因素又有內(nèi)部因素，既有客觀原因又有主觀原因，某種程度上看，這也是人力資源市場化進程中長期積累的體制矛盾與產(chǎn)業(yè)碰撞的結(jié)果，表明人力資源服務業(yè)深受原有傳統(tǒng)動能的慣性影響，行業(yè)整體規(guī)模與其服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的戰(zhàn)略地位不相匹配，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策、制度框架和監(jiān)管方式難以適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求，特別是以新技術、新業(yè)態(tài)、新模式等為代表的產(chǎn)業(yè)動能培育還沒有充分顯現(xiàn)。

五、路徑選擇與政策建議

（一）以體制改革為導向，推動人力資源服務市場進一步開放

順應和適應全球化帶來的專業(yè)服務貿(mào)易、投資自由化、人力資源和創(chuàng)新要素流動便利化趨勢，要實行高水平的人力資源服務貿(mào)易和投資自由化便利化政策，并依靠技術、質(zhì)量、標準、管理等方面的競爭優(yōu)勢參與國際人力資源服務市場競爭，推動更高層次的人力資源服務業(yè)國際合作與對外開放。

穩(wěn)步放寬國內(nèi)人力資源服務市場準入。實施新一輪人力資源服務業(yè)擴大開放綜合試點，逐步放寬人力資源服務業(yè)外資股比限制的區(qū)域和范圍，特別是放寬國際人力資源服務領先產(chǎn)品、技術和模式的準入力度，為提高人力資源服務業(yè)的國際投資積極性提供更好市場環(huán)境。

加強人力資源服務業(yè)的國際資源對接。鼓勵外資人力資源服務機構(gòu)與政府合作，并通過國際認可的市場化人力資源服務手段，為國內(nèi)引進海內(nèi)外優(yōu)秀人才和智力資源，對引入具有國際影響力的服務產(chǎn)品、資質(zhì)、機構(gòu)及活動給予相應扶持。

（二）以平臺整合為導向，優(yōu)化人力資源服務業(yè)集聚空間布局

加速人力資源服務產(chǎn)業(yè)要素優(yōu)化整合。借助與發(fā)揮人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚與溢出效應，加快形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的人力資源服務產(chǎn)業(yè)區(qū)域集群布局，持續(xù)推動人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，并促使其成為人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“主陣地”及先行示范區(qū)域。

深化人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚內(nèi)涵。依托國家級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)的先發(fā)集聚優(yōu)勢和引領示范效應，鼓勵不同地區(qū)結(jié)合所在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦等優(yōu)勢，優(yōu)化具有自身特色、相互競爭、相互補充的產(chǎn)業(yè)集群，有效增強人力資源服務產(chǎn)業(yè)集聚的輻射帶動力和區(qū)域競爭力。

完善人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)準入標準。在國家級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)準入標準辦法基礎上，研究和制定人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)準入地方標準（包括物理平臺、產(chǎn)業(yè)綜合度、公共服務度等）與標識系統(tǒng)，為不同區(qū)域人力資源服務業(yè)標準輸出與產(chǎn)業(yè)升級提供基礎性的制度支持。

（三）以產(chǎn)品提質(zhì)為導向，促進產(chǎn)品業(yè)態(tài)向價值鏈中高端拓展

擴大普惠人力資源服務供給能力。以技術和知識密集型為主的產(chǎn)業(yè)體系為重點，聚焦人力資源服務產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，推動產(chǎn)業(yè)體系低質(zhì)化向形成產(chǎn)業(yè)核心競爭優(yōu)勢、引領產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與帶動產(chǎn)業(yè)體系的高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，促進普惠人力資源服務消費結(jié)構(gòu)升級并成為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。

改造與提升人力資源服務產(chǎn)品能級。加快培育新一代招聘技術、高端獵頭、戰(zhàn)略咨詢、供應鏈管理、云服務平臺和大數(shù)據(jù)服務等高技術含量、高附加值產(chǎn)品，形成適應人力資源服務新消費和提供中高端服務的多元化產(chǎn)品體系。

推動人力資源服務業(yè)融合發(fā)展。聚焦人才鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建，加強不同產(chǎn)業(yè)部門的縱向與橫向資源整合，推進“人才+資本+技術+服務”的跨界融合，形成更具價值型服務的協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新型產(chǎn)品業(yè)態(tài)。

深化人力資源服務業(yè)品牌戰(zhàn)略內(nèi)涵。探索實施人力資源服務業(yè)“集群品牌升級計劃”，鼓勵傳統(tǒng)優(yōu)勢人力資源服務業(yè)態(tài)創(chuàng)新和自主服務品牌創(chuàng)立，支持申報馳名商標、馳名品牌、名牌產(chǎn)品等系列，把品牌戰(zhàn)略作為推動人力資源服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提升行業(yè)“軟實力”的重要途徑。

（四）以技術應用為導向，擴大人力資源服務數(shù)字化供給能力

深化人力資源服務產(chǎn)業(yè)領域的新技術應用。加強互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術的深度使用，鼓勵和支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)逐步向傳統(tǒng)人力資源服務業(yè)態(tài)滲透與轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進互聯(lián)網(wǎng)技術和人力資源服務新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新融合。

擴大人力資源服務的數(shù)字化供給。引導和鼓勵人力資源服務機構(gòu)加快運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，支持和扶持一批可實際推廣、替代傳統(tǒng)服務工具和形成新技術服務應用，提升人力資源服務業(yè)新興產(chǎn)業(yè)領域的數(shù)字化服務能級。

強化人力資源服務基礎數(shù)據(jù)庫建設。以強化服務手段、優(yōu)化商業(yè)模式、提升關鍵技術創(chuàng)新與推廣應用為方向，探索建立人力資源公共數(shù)據(jù)資源開放清單制度，依法有序向符合條件的人力資源服務企業(yè)開放產(chǎn)業(yè)、人口、教育、醫(yī)療等有關數(shù)據(jù)信息，為高層次人才預測、有效吸引和留住中高端人才提供配套的數(shù)據(jù)服務資源。

（五）以政策賦能為導向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級制度環(huán)境

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)引導與鼓勵政策。以改善人力資源服務業(yè)的投資環(huán)境為重點，提高人力資源服務產(chǎn)業(yè)投入領域的社會資本參與度；鼓勵規(guī)模性、領軍型人力資源服務企業(yè)設立產(chǎn)業(yè)研發(fā)類職能機構(gòu)，加大人力資源服務產(chǎn)品、技術和模式創(chuàng)新研發(fā)力度；鼓勵人力資源服務企業(yè)申報高新技術企業(yè)和外向型人力資源服務機構(gòu)申報服務貿(mào)易試點擴圍企業(yè)等。

實施產(chǎn)業(yè)支持與扶持政策。加強對人力資源服務機構(gòu)在辦公用房補貼、就業(yè)促進項目、政府購買服務等資金方面的支持；探索組建設立人力資源服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金或引導資金，對領軍型、誠信型、品牌好、有特色的人力資源服務機構(gòu)給予扶持。

探索產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和試點政策。全面落實支持小微型人力資源服務企業(yè)降本減負政策，以及降低人力資源服務企業(yè)運營成本的具體可行措施；探索設立配合“一帶一路”人力資源服務產(chǎn)業(yè)投資基金，堅持市場化、專業(yè)化和國際化的運作體制，為本土人力資源服務機構(gòu)“走出去”提供配套服務。

（六）以服務升級為導向，推動人力資源服務業(yè)營商環(huán)境改善

適應“放管服”的改革要求，依托產(chǎn)業(yè)標準、規(guī)范、數(shù)據(jù)庫、公共平臺、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計等基礎支撐，統(tǒng)籌推進人力資源公共服務和市場服務“雙輪驅(qū)動”，更好發(fā)揮政府職能在人力資源服務產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的宏觀規(guī)劃與調(diào)控作用。

促進公共服務與市場化服務的協(xié)同發(fā)展。最大限度減少不合理的制度、管制、行政審批、行業(yè)壟斷等導致的制度性交易成本，并在技術研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新、專業(yè)人才引進等方面補足公共人力資源服務“短板”。

營造便利、公平的市場競爭環(huán)境。加強修訂現(xiàn)有法規(guī)、解釋和地方立法調(diào)研，對人力資源服務產(chǎn)品業(yè)態(tài)、業(yè)務審查等實行更具開放性與建設性的“柔化”監(jiān)管和事中事后監(jiān)管，有效推動人力資源服務行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

六、結(jié)語

本文主要從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級角度討論人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求動因、現(xiàn)實基礎、影響因素和框架路徑選擇，研究結(jié)論與主要啟示。

第一，人力資源服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正處在一個戰(zhàn)略機遇期的“時間窗口”，既有國家層面促進人力資源服務業(yè)發(fā)展的一系列頂層設計支持，又有大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等深度應用帶來的新技術支撐，既有人力資源市場“放管服”改革的制度供給，又有人才優(yōu)先發(fā)展所引致的人力資源服務消費升級為產(chǎn)業(yè)動能的培育打開新空間。

第二，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級到人力資源服務業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，既是人力資源服務領域的生產(chǎn)力變革，又是人力資源市場化配置過程中的生產(chǎn)關系改革，涉及產(chǎn)業(yè)理念、體制機制、技術進步、商業(yè)模式、服務要素投入等各個環(huán)節(jié)的革新，既要處理好市場改革與政府職能的關系，又要處理好產(chǎn)業(yè)鏈價值與新模式培育、產(chǎn)品業(yè)態(tài)升級與新技術應用的關系，加速破解人力資源服務市場的體制壁壘和制度障礙，持續(xù)優(yōu)化和改善人力資源服務業(yè)營商環(huán)境。

第三，基于對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中產(chǎn)業(yè)趨同性與產(chǎn)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新動力與政府績效的相關性判斷，要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，發(fā)揮人力資源服務助力實體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級與人才集聚的獨特優(yōu)勢，提升人力資源服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在服務國家戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的賦能作用，特別是在海內(nèi)外高層次人才集聚工作中的廣泛使用和深度運用。

第四，隨著全球化帶來的新一輪科技進步，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等廣泛滲透到各個產(chǎn)業(yè)領域，全球產(chǎn)業(yè)分工、國際競爭格局與協(xié)作模式都在發(fā)生巨大變化，尤其是全球化時代高端人才資源流動格局的變化，不僅帶來人力資源服務業(yè)更加市場化、國際化的競爭格局，而且促進全球人力資源市場、人力資源服務模式、產(chǎn)業(yè)格局和行業(yè)版圖的重塑，對提升人力資源服務業(yè)服務于國家戰(zhàn)略的能力和全球人力資源配置領域的話語權(quán)都是重要的契機，這是推動人力資源服務業(yè)向更高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。