■文／向春華

核心提示：法院認(rèn)為，李某于2009年12月達(dá)到法定退休年齡，社保機構(gòu)卻核定其退休時間為2010年12月，并于該日期起為其發(fā)放養(yǎng)老金。雖然社保機構(gòu)按省相關(guān)部門文件為李某辦理了退休手續(xù)、核發(fā)了養(yǎng)老金，其所作具體行政行為符合相關(guān)規(guī)定，但其具體行政行為缺乏法律支持。

基本案情

李某1978年12月到縣木器廠工作，1989年12月25日與木器廠簽訂“集體勞動合同協(xié)議書”，1990年4月1日經(jīng)縣勞動（人事）局批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為勞動合同制工人。后借調(diào)到潔神公司工作，直至2006年3月潔神公司倒閉止。企業(yè)自1992年1月至2006年3月為李某繳納養(yǎng)老保險費，2006年4月至2009年12月由李某自行繳納養(yǎng)老保險費。2010年11月18日李某申請退休，社保機構(gòu)告知李某應(yīng)補繳1985年1月至1991年12月期間的養(yǎng)老保險費，其繳費年限才可按31年計算。李某依據(jù)社保機構(gòu)要求補繳了前述期間的養(yǎng)老保險費共計人民幣17886元。社保機構(gòu)自2010年12月起發(fā)放李某養(yǎng)老金，每月1018.79元。李某認(rèn)為，依據(jù)省勞動保障廳有關(guān)文件規(guī)定，即李某應(yīng)補繳養(yǎng)老保險費的期間為1990年3月至1991年12月，其1990年2月以前的工作時間，應(yīng)視同為繳費年限，社保機構(gòu)核定的補繳養(yǎng)老保險費時間段與補繳基數(shù)不符合相關(guān)規(guī)定。李某認(rèn)為，2009年12月其年滿60周歲（根據(jù)檔案年齡計算），應(yīng)由社保機構(gòu)為其辦理退休手續(xù)，并為其按月發(fā)放養(yǎng)老金，但社保機構(gòu)于2010年12月份才向其發(fā)放養(yǎng)老金，社保機構(gòu)為其核定的退休時間及每月1018.79元的養(yǎng)老金數(shù)額均不符合國家相關(guān)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，李某訴至法院，請求依法撤銷社保機構(gòu)要求其補繳1985年1月至1991年12月的養(yǎng)老保險費17886元的具體行為，判令社保機構(gòu)重新核定補繳時間、補繳基數(shù)及繳納費用總額；撤銷社保機構(gòu)核定2010年12月為其退休時間并自該日期起發(fā)放其養(yǎng)老金1018.79元的具體行為，判令社保機構(gòu)重新核定其退休時間及養(yǎng)老金數(shù)額。

審判

關(guān)于視同繳費年限問題，李某認(rèn)為應(yīng)該適用河北省勞動保障廳《關(guān)于在基本養(yǎng)老金計發(fā)中具體問題處理意見的通知》（冀勞社[2008]30號）規(guī)定，即原臨時工從1990年3月開始按省政府規(guī)定按時繳費，1994年底以前經(jīng)原勞動部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)招為勞動合同制職工，其1990年2月底以前未享受一次性養(yǎng)老保險補償金，1990年2月底以前從事臨時工的時間，經(jīng)勞動保障行政部門認(rèn)定后視同繳費年限。社保機構(gòu)辯稱，要求李某補繳1985年1月至1991年12月的養(yǎng)老保險費17886元，是依據(jù)廊勞社辦（2003）116號文件規(guī)定“1985年1月以后的臨時工期間的連續(xù)工齡，要按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費，計算繳費年限，沒有按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費的，不能計算視同繳費年限”執(zhí)行的。

關(guān)于養(yǎng)老金數(shù)額及發(fā)放時間，社保機構(gòu)主張系依據(jù)河北省勞動保障廳《關(guān)于貫徹〈河北省企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法〉有關(guān)問題的通知》（冀勞社[2006]67號）第十條規(guī)定“達(dá)到正常退休年齡因單位原因造成退休延期的個人賬戶繼續(xù)記載，但其延期時間不計算繳費年限，勞動保障部門按其到達(dá)正常退休年齡批準(zhǔn)退休，從辦理退休手續(xù)的下月計發(fā)待遇”而確定。

一審法院認(rèn)為，社保機構(gòu)依據(jù)廊勞社辦（2003）116號文件要求李某補繳1985年1月至1991年12月的養(yǎng)老保險費17886元的行政行為合法，適用法律正確。李某的退休時間應(yīng)為其滿60周歲，社保機構(gòu)以其申請時間作為核定退休時間并發(fā)放養(yǎng)老金無相應(yīng)法律依據(jù)。判決維持被告要求原告補繳養(yǎng)老保險費行為；撤銷被告核定原告退休時間及養(yǎng)老金1018.79元的具體行為，責(zé)令被告在30日內(nèi)重新作出具體行政行為。

社保機構(gòu)上訴稱，其依據(jù)冀勞社（2006）67號第十條之規(guī)定以及李某本人于2010年11月18日自愿書寫的關(guān)于自申請之日計發(fā)養(yǎng)老金的申請，確定2010年12月起計發(fā)李某養(yǎng)老金有法律依據(jù)。盡管李某已于2009年12月達(dá)到法定退休年齡，但由于其未按時申報，社保機構(gòu)無法單方主動為其按時發(fā)放養(yǎng)老金，造成養(yǎng)老金計發(fā)延遲的結(jié)果是由于李某一方原因，社保機構(gòu)對此不負(fù)有責(zé)任。請求撤銷原判決。

二審法院認(rèn)為，社保機構(gòu)認(rèn)可李某于2009年12月達(dá)到法定退休年齡，卻核定李某退休時間為2010年12月，并于該日期起為李某發(fā)放養(yǎng)老金，雖然社保機構(gòu)按河北省勞動部門相關(guān)文件為李某辦理了退休手續(xù)、核發(fā)了養(yǎng)老金，其所作具體行政行為符合相關(guān)規(guī)定，但其具體行政行為缺乏法律支持。判決駁回上訴，維持原判。[（2014）三行再初字第1號，（2015）廊行再終字第3號]

參考案例

劉某，女，1948年3月4日出生，1970年2月被分配到某機械廠工作，1985年7月調(diào)入制冷機廠，1986年1月調(diào)入省輕工業(yè)品進(jìn)出口公司。1992年4月至1993年7月劉某在省輕工業(yè)品進(jìn)出口公司參加了杭州市基本養(yǎng)老保險，當(dāng)時實行按單位申報的工資總額及人數(shù)核定應(yīng)繳費用，沒有此階段的個人繳費記錄，直至2005年找齊劉某工資發(fā)放等資料后，為其補登了參保繳費記錄。1993年8月劉某調(diào)入對外貿(mào)易開發(fā)總公司，同年被安排到貿(mào)發(fā)下屬深圳合發(fā)有限公司杭州市分公司工作，1994年杭州分公司撤銷。1993年8月起劉某在對外貿(mào)易開發(fā)總公司工作期間，該公司沒有按國家規(guī)定為其辦理職工基本養(yǎng)老保險參保繳費手續(xù)。

2005年10月，原杭州市下城區(qū)勞動保障局向原杭州市勞動保障局提交了《關(guān)于劉××要求辦理退休手續(xù)的請示》，原杭州市勞動保障局答復(fù)如下：（1）劉××不符合在杭州辦理按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件；（2）由本人提出申請，一次性補繳7年基本養(yǎng)老保險費后，自辦理退休審批手續(xù)的次月計發(fā)放養(yǎng)老金；（3）其法定退休年齡至辦理按月領(lǐng)取養(yǎng)老金手續(xù)期間的養(yǎng)老金不予補發(fā)。后原杭州市勞動保障局同意在劉某不補繳基本養(yǎng)老保險費前提下辦理其退休手續(xù)，但明確“基本養(yǎng)老金在辦理按月領(lǐng)取手續(xù)的次月起發(fā)放”。經(jīng)杭州市人民政府復(fù)查、浙江省人民政府復(fù)核，杭州市勞動保障局于2008年9月為劉某辦理按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金手續(xù)，并從2008年10月起為其按月發(fā)放基本養(yǎng)老金。

劉某不服，起訴杭州市社保局，要求補發(fā)其1998年4月至2008年9月間的養(yǎng)老金，一審、二審法院均駁回劉某訴訟請求。劉某向浙江高院申請再審。浙江高院認(rèn)為：根據(jù)《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》第三十一條規(guī)定：“下列參保人員達(dá)到法定退休年齡后，從其辦理退休手續(xù)的次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，直至死亡……”。2008年9月27日，勞動行政部門審批同意劉某退休。2008年9月27日社會保險機構(gòu)《職工退休（退職）和基本養(yǎng)老金審批核定表》載明：經(jīng)核定，該同志基本養(yǎng)老金每月按1186.40元從2008年10月起計發(fā)。2008年9月28日，劉某在該表上簽字認(rèn)可。杭州市社保局從2008年10月起向劉某按月發(fā)放基本養(yǎng)老金。劉某要求杭州市社保局發(fā)放自1998年3月至2008年9月期間的基本養(yǎng)老金，缺乏事實和法律依據(jù)。據(jù)此，一審判決駁回劉某的訴訟請求，二審判決駁回其上訴維持原判決，并無不當(dāng)。裁定駁回再審申請。[（2009）浙杭行終字第134號，（2015）浙行申字第115號]

評析

█ 一、養(yǎng)老金發(fā)放起始時間的法律依據(jù)

這兩起案件的核心事實是相同的，即在達(dá)到法定退休年齡一段時間后辦理退休，要求社保機構(gòu)發(fā)放達(dá)到法定退休年齡至批準(zhǔn)退休之間的養(yǎng)老金。首先應(yīng)指出的是，在《社會保險法》和國務(wù)院頒布的行政法規(guī)或者規(guī)范性法律文件中，均未規(guī)定此種情形下養(yǎng)老金始發(fā)時間。在這兩起案件中，法院作出不同處置的根源在于對社保機構(gòu)養(yǎng)老金發(fā)放行為法律依據(jù)的不同認(rèn)識。

在前一起案件中，養(yǎng)老金始發(fā)時間的依據(jù)是河北省勞動保障廳《關(guān)于貫徹〈河北省企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法〉有關(guān)問題的通知》（冀勞社[2006]67號）第十條規(guī)定，即職工達(dá)到正常退休年齡因單位原因造成退休延期的，個人賬戶繼續(xù)記載，但其延期時間不計算繳費年限，勞動保障部門按其達(dá)到正常退休年齡時間批準(zhǔn)退休，從辦理退休手續(xù)的下月計發(fā)待遇；因勞動保障部門原因造成退休延期的，按達(dá)到正常退休年齡時批準(zhǔn)退休，從達(dá)到正常退休年齡的下月計發(fā)待遇，延期退休期間有調(diào)整待遇的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按規(guī)定調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)并補發(fā)調(diào)整的基本養(yǎng)老金。法院一方面肯定社保機構(gòu)“所作具體行政行為符合相關(guān)規(guī)定”，即符合上述規(guī)定，另一方面又認(rèn)為“其具體行政行為缺乏法律支持”，實際上否定了上述規(guī)定的合法性。但法院的這一處斷與對規(guī)范性法律文件的一般適用存在背離。在司法適用中，如果法院認(rèn)為規(guī)范性法律文件不具有合法性，則會指出其不合法性之處，進(jìn)而指出其不能作為法律行為的依據(jù)。而在本案中，法院既未指出上述規(guī)范的不合法之處，也未分析社保機構(gòu)的行為符合相關(guān)規(guī)定為何卻缺乏法律支持，更未明確指出上述規(guī)范不能作為社保機構(gòu)核發(fā)養(yǎng)老金并確定養(yǎng)老金發(fā)放時間的依據(jù)。

第二起案件中作為社保機構(gòu)核發(fā)養(yǎng)老金并確定養(yǎng)老金發(fā)放時間的《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》為浙江省人大常委會頒布，屬于地方性法規(guī)。在缺乏上位法規(guī)定的情形下，地方性法規(guī)作為法律依據(jù)自然沒有問題。那么，這是否表明第一起案件中，社保機構(gòu)以規(guī)范性法律文件作為核發(fā)養(yǎng)老金依據(jù)就屬于不法行為呢？我們傾向于認(rèn)為這一認(rèn)定是不妥的。兩者的法理是相同的：雖然規(guī)范性法律文件和地方性法規(guī)在法律效力上存在差異，但是在缺乏上位法規(guī)范的情形下，如果認(rèn)為地方性法規(guī)具有合法性，那么具有普遍適用性、以省級政府規(guī)章或規(guī)范性文件為基礎(chǔ)制定的規(guī)范性文件同樣應(yīng)具有合法性。

█ 二、養(yǎng)老金給付延遲的過錯責(zé)任

養(yǎng)老金始發(fā)時間的界定還涉及一個重要問題，即養(yǎng)老金申領(lǐng)、核發(fā)中的過錯責(zé)任，以及該責(zé)任與確定養(yǎng)老金始發(fā)時間的關(guān)系。

冀勞社[2006]67號文件實際確定了兩種責(zé)任主體和責(zé)任后果：因單位原因造成退休延期的，從辦理退休手續(xù)的下月計發(fā)待遇；因勞動保障部門原因造成退休延期的，從達(dá)到正常退休年齡的下月計發(fā)待遇。按照“誰的過錯誰承擔(dān)”原理，這一規(guī)定具有一定的合理性，在實踐中采用較多。但其規(guī)范仍不周延。一是因為被保險人原因未及時申辦退休手續(xù)，由此導(dǎo)致的延遲后果是否由被保險人個人承擔(dān)？二是因為用人單位原因造成退休延遲，養(yǎng)老金損失（不僅包括延遲期間的養(yǎng)老金損失，還包括該損失疊加到未來養(yǎng)老金調(diào)整中的損失）由誰承擔(dān)（如果由被保險人承擔(dān)顯然不妥；如果由用人單位承擔(dān)，法律依據(jù)何在，如何計算該損失）？三是如何分清社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)、用人單位、被保險人之間的過錯？以本案為例，如果社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)通知用人單位、被保險人申辦退休，而用人單位、被保險人未前來申辦退休，則該延遲不屬于社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)責(zé)任；社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)未通知用人單位、被保險人申辦退休，由此發(fā)生的退休延遲究竟是用人單位責(zé)任、被保險人過錯，還是社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)過錯，應(yīng)由誰承擔(dān)責(zé)任后果？在過錯責(zé)任的劃分中，多數(shù)情形并非涇渭分明，而是存在共同過失、與有過失，這在養(yǎng)老金的計發(fā)中很難體現(xiàn)。

█ 三、養(yǎng)老金發(fā)放起始時間的界定

目前，在我國多數(shù)省份，社保機構(gòu)是從行政部門同意退休之月的次月支付基本養(yǎng)老金，各省份對此均有比較明確的規(guī)范。在缺乏上位法規(guī)范的背景下，無論是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件所確定的此種待遇計發(fā)方式和始發(fā)時間，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇裕瑧?yīng)予尊重。但即便如此，也應(yīng)當(dāng)合理界分社會保險行政部門、經(jīng)辦機構(gòu)、用人單位、被保險人各自的義務(wù)，而非動輒拒付被保險人的養(yǎng)老金，由被保險人承擔(dān)全部責(zé)任后果。

從立法角度來說，根據(jù)過錯確定養(yǎng)老金延遲申請的法律后果，值得進(jìn)一步探討?；攫B(yǎng)老金的支付起點對特定被保險人的權(quán)益影響很大。例如，2017年12月31日前已辦理退休手續(xù)，并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員，從2018年1月1日起，參與基本養(yǎng)老金調(diào)整；即便2011年12月31日前已辦理退休手續(xù)（行政部門同意退休），但從2012年1月起支付基本養(yǎng)老金，就可能無法參與該次基本養(yǎng)老金調(diào)整，并對被保險人未來養(yǎng)老金調(diào)整發(fā)生影響。

現(xiàn)行基本養(yǎng)老金的支付起點可導(dǎo)致被保險人及其利益關(guān)系人4方面的損失：（1）少得一定基本養(yǎng)老金；（2）喪失基本養(yǎng)老金調(diào)整利益；（3）被保險人及其利益關(guān)系人（用人單位）多承擔(dān)義務(wù)，如繳費、工資支付義務(wù)；（4）可能對遺屬利益產(chǎn)生不利影響，如喪葬補助金和撫恤金標(biāo)準(zhǔn)的降低。

《勞動合同法實施條例》第二十一條規(guī)定：“勞動者達(dá)到法定退休年齡的，勞動合同終止?！眲趧雍贤K止意味著用人單位無需承擔(dān)勞動法上的義務(wù)，如繳納社會保險費，也無需承擔(dān)法律基于生存權(quán)的保障需求而對勞動者工資、加班工資等施加的強制性保護(hù)義務(wù)。這種義務(wù)不僅僅止于勞動者實際開始享受基本養(yǎng)老保險待遇，且應(yīng)止于勞動者應(yīng)當(dāng)享受基本養(yǎng)老保險待遇。對靈活就業(yè)人員尤其是無收入來源的居民來說，當(dāng)月達(dá)到退休年齡，就應(yīng)當(dāng)享受基本養(yǎng)老金。

被保險人達(dá)到法定退休年齡，符合規(guī)定的繳費年限，其領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)權(quán)利已經(jīng)具備，僅僅因為申請延期而拒絕其基本養(yǎng)老金請求權(quán)，理論基礎(chǔ)也不充足。延期申辦退休、申領(lǐng)養(yǎng)老金，屬于權(quán)利的行使。即使權(quán)利行使時間滯后——只要沒有超過時效期間，也不能因此而減損實體權(quán)利——從批準(zhǔn)次月支付養(yǎng)老金實際上減損了被保險人的部分養(yǎng)老金權(quán)利。未來在基本養(yǎng)老保險立法中，宜對此問題予以明確?！?/p>