文 夏挺峰

評析

筆者認為，J省W市質監(jiān)局在接到其他部門移送的關于轄區(qū)內企業(yè)涉嫌違法的通報后，對該企業(yè)依法組織開展行政執(zhí)法檢查是正確履行職責的體現，但在未能對企業(yè)生產的產品進行再次抽樣檢測的情況下，僅僅依據S省C市質監(jiān)局監(jiān)督抽查的結果和所附的檢驗報告對企業(yè)進行立案調查，并予以行政處罰是值得商榷的，下面筆者就這個問題從以下三個方面作簡要評析。

如何正確認識產品質量監(jiān)督抽查的行為特性

眾所周知，我們國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度（《中華人民共和國產品質量法》第十五條之規(guī)定），不少同志認為各級質監(jiān)部門落實產品質量監(jiān)督檢查制度，依法組織開展產品質量監(jiān)督抽查是一種履行法定職責的行為，因此屬于行政行為，準確地說屬于具體行政行為。筆者認為這種觀點存在一定誤區(qū)。因為從行政部門法這一法律體系內的多部法律并結合行政法學關于行政行為的定義來看，我們不難發(fā)現，行政行為是指行政主體作出的能夠產生行政法律效果的行為。例如《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款明確表述：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r第二款明確了“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為?！蓖瑫r，根據行政法學的基本原則和觀點，行政行為可以依據不同的劃分標準進行多種劃分，例如根據行政行為的對象是否特定為標準,可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對不特定的行政管理對象實施的行政行為,通常指各種行政規(guī)范性文件，包括行政立法、決定、命令等；具體行政行為是指行政主體針對特定的行政管理對象實施的行為，比如行政許可、行政處罰、行政強制等。根據行政行為有無法定形式要求為標準,可以分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為指法律規(guī)定必須以某種方式或形式進行的行政行為；非要式行政行為是指法律未規(guī)定一定具體方式,而允許行政機關自行選擇實行方式的行政行為。

那么，產品質量監(jiān)督抽查行為究竟能否認定為行政行為中的具體行政行為呢？我們不妨先來分析一下，產品質量監(jiān)督抽查行為是否必然引起被抽查對象合法權益發(fā)生變化，是否必然導致行政法律效果的產生。我們知道，各級質監(jiān)部門依法組織開展產品質量監(jiān)督抽查的結果只有兩種情形，一是產品質量合格，二是產品質量不合格。對于前者，質量監(jiān)管部門無需作出任何處理，而對于后者，質量監(jiān)管部門將會依據不合格結論的具體情形作出不同處理。由此可見，產品質量監(jiān)督抽查行為并不必然引起被抽查對象合法權益的變化和行政法律效果的產生，因此，我們可以看出產品質量監(jiān)督抽查行為與行政行為是存在區(qū)別的，并不能以這種行為是各級質量監(jiān)管部門依據法律規(guī)定在履行監(jiān)管職責而將其認定為行政行為中的具體行政行為，它僅僅只是各級質監(jiān)部門履行質量監(jiān)管法定職責的活動之一。

對于產品質量監(jiān)督抽查不合格的法定處理方式

其實，對于產品質量監(jiān)督抽查的規(guī)劃組織以及產品質量監(jiān)督抽查不合格的后處理，《產品質量法》已經有了明確規(guī)定?！懂a品質量法》第十五條第一款就明確規(guī)定：“國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，影響國計民生的重要工業(yè)產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查。抽查的樣品應當在市場上或者企業(yè)成品倉庫內的待銷產品中隨機抽取。監(jiān)督抽查工作由國務院產品質量監(jiān)督部門規(guī)劃和組織。縣級以上地方產品質量監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內也可以組織監(jiān)督抽查。法律對產品質量的監(jiān)督檢查另有規(guī)定的，依照有關法律的規(guī)定執(zhí)行?！薄懂a品質量法》第十五條第四款規(guī)定：“生產者、銷售者對抽查檢驗的結果有異議的，可以自收到檢驗結果之日起十五日內向實施監(jiān)督抽查的產品質量監(jiān)督部門或者其上級產品質量監(jiān)督部門申請復檢，由受理復檢的產品質量監(jiān)督部門作出復檢結論?！蓖瑫r，《產品質量法》第十七條第一款規(guī)定：“依照本法規(guī)定進行監(jiān)督抽查的產品質量不合格的，由實施監(jiān)督抽查的產品質量監(jiān)督部門責令其生產者、銷售者限期改正。逾期不改正的，由省級以上人民政府產品質量監(jiān)督部門予以公告；公告后經復查仍不合格的，責令停業(yè)，限期整頓；整頓期滿后經復查產品質量仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！薄懂a品質量法》第十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)督抽查的產品有嚴重質量問題的，依照本法第五章的有關規(guī)定處罰。”

根據《產品質量法》的相關規(guī)定，我們可以得知對于產品質量監(jiān)督抽查不合格只有在產品存在嚴重質量問題時，才能依據《產品質量法》第五章“罰則”的有關規(guī)定對當事人予以行政處罰，而對于其它情況則規(guī)定了限期改正、公告、責令停業(yè)，限期整頓，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。應該說《產品質量法》第十七條的規(guī)定在立法上體現了產品質量監(jiān)督抽查不合格在后處理上應當遵循“重在整改”、“循序漸進”和“必要處罰”相結合的行政管理理念，并非不加區(qū)分，一概而論地一罰了之。那么，什么情形屬于“嚴重質量問題”呢？根據2001年質檢總局頒布的《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見》（以下簡稱“意見”）第一部分第（三）項的規(guī)定，我們發(fā)現有6種情形可以認定企業(yè)生產的產品存在“嚴重質量問題”，即：一是產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的；二是在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格產品冒充合格產品的；三是屬于國家明令淘汰產品的；四是失效、變質的；五是偽造產品產地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用生產日期、安全使用期或者失效日期的，偽造或者冒用認證標志等質量標志的；六是其它法律法規(guī)規(guī)定的屬于嚴重質量問題的情形的。

筆者認為無論是從監(jiān)管角度出發(fā)，還是從執(zhí)法角度考慮，我們在認定這6種情形的過程中都不應該忽略以下兩點：一是《意見》屬原質檢總局頒布的部門規(guī)章，其法律位階低于由全國人大常委會通過的《產品質量法》，在有關法律的具體運用上，對于上位法有明確規(guī)定的，我們應當優(yōu)先遵循上位法的規(guī)定，對于上位法無明確規(guī)定的，我們才可以直接適用原質檢總局頒布的部門規(guī)章。二是《意見》所規(guī)定的6種嚴重質量問題其第一種情形為“產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準”。第二種情形為“在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格冒充合格產品的”。對于如何正確理解第二種情形所規(guī)定的“以不合格冒充合格產品”需要采取審慎態(tài)度，因為產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準，必然是不合格產品，如果產品質量不合格非屬第一種情形，而是因為其它原因造成不合格，我們就把它歸納于第二種情形，那么該《意見》把“產品質量不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準”作為一種情形首當其沖的單獨列明就顯得毫無意義，因為第二種情形所規(guī)定的“以不合格冒充合格產品”完全可以充分涵蓋第一種情形。因此，對于非屬第一種情形造成產品質量不合格就簡單地將其直接其歸納于第二種情形并予以行政處罰是不太妥當的。

建議

對產品質量監(jiān)督抽查不合格后處理的幾點建議：

筆者認為，既然《產品質量法》第十五條、第十七條對產品質量監(jiān)督抽查的規(guī)劃、組織和不合格的后處理已經有了明確規(guī)定，作為行政機關和行政執(zhí)法人員，我們按照“法有授權即可為”的工作要求，應當嚴格遵守《產品質量法》的有關規(guī)定，切實做到依法行政，合理行政。在產品質量監(jiān)督抽查不合格的后處理上，不可盲目地以產品質量監(jiān)督抽查的結果對企業(yè)予以行政處罰，而是要把《產品質量法》“重在整改”、“循序漸進”和“必要處罰”相結合的行政管理理念落到實處，以求產品質量監(jiān)督抽查不合格的后處理既能充分強調企業(yè)第一責任主體的要求，督促企業(yè)保證和提高產品質量，又能對嚴重違反質量法律法規(guī)的違法行為給予相應的行政處罰，做到監(jiān)管和處罰相輔相成，相得益彰，形成產品質量監(jiān)管工作的良好局面。

一是在產品質量監(jiān)督抽查不合格的后處理上，要先依法對企業(yè)組織開展行政執(zhí)法檢查，對其產品進行抽樣送檢，并依據檢驗結果作出相應處理。因為產品質量監(jiān)督抽查的規(guī)劃、組織和目的是各級質量監(jiān)管部門為了掌握產品質量狀況，督促企業(yè)保證和提高產品質量，正確引導消費，為各級政府作出宏觀的質量決策提供科學依據，其相對人是不特定的。而行政執(zhí)法的目的是行政機關根據投訴、舉報或移送的違法線索，針對特定的行政相對人是否存在質量違法行為而開展的檢查、調查等執(zhí)法活動，其目的雖然也能起到督促企業(yè)保證和提高產品質量，但更多地是為了使相對人因為自身的違法行為去接受和承擔行政責任，付出行政對價。這兩種行為的性質和目的既有交叉重疊，又各有側重，行政處罰作為一種執(zhí)法活動，理應遵循行政執(zhí)法的程序性要求和實體性法律規(guī)定，恪守《產品質量法》第十七條之規(guī)定。

二是要與當地政府法制部門和人民法院進行充分溝通，對原質檢總局頒布的《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見》第一部分第（三）項所列的第一種情形和第二種情形加以科學、明確的區(qū)分界定。對于不能認定為“嚴重質量問題”的情形，依據前文所述組織開展執(zhí)法檢查、抽樣送檢并根據檢驗結果予以正確處理。對于可以認定為“嚴重質量問題”的情形，則應當根據《產品質量法》第十七條第二款之規(guī)定，遵照《產品質量法》第五章“罰則”的規(guī)定對相對人依據法定程序予以行政處罰，避免盲目的，輕易的對企業(yè)予以行政處罰后造成可能面臨敗訴風險的被動局面。

三是要摒棄被監(jiān)督抽查對象收到監(jiān)督抽查不合格的檢驗報告后，未在法定期限內提出復檢申請即可作出行政處罰的錯誤理念。有的行政機關和行政執(zhí)法人員認為當事人在收到不合格的檢驗報告后未在規(guī)定期限內提出復檢申請即是認可該份檢驗報告的不合格結論，因此對其予以行政處罰事實清楚，證據確鑿，理由充分，這是不太妥當的。首先，當事人在收到檢驗報告后未在規(guī)定期限內提出復檢申請并不代表當事人就一定認可該份檢驗報告的不合格結論，因為是否提出復檢申請是當事人的一項權利，而非義務，當事人有行使自己權利的自由，也有放棄自己權利的自由。其次，行政機關對行政相對人予以行政處罰應當是基于相對人是否存在違法事實，違法事實是否清楚，證據是否確鑿充分等情況按法定程序采用現場檢查、調查等執(zhí)法活動綜合判明，并且要做到法律適用正確，處罰幅度合理，而不能根據行政相對人放棄行使自身權利就去推斷相對人必然存在違法行為，這有悖于行政執(zhí)法活動的原則和要求。