劉祥勝

（廣東卓越土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司，廣東 廣州 510650）

1 兩大規(guī)劃的主要矛盾分析

在城市規(guī)劃和國土規(guī)劃的實際管理工作中，兩者之間的主要矛盾體現(xiàn)在規(guī)劃的編制以及具體的實施目的、內(nèi)容、編制規(guī)程及規(guī)劃期限上，以下對上述問題進(jìn)行詳細(xì)分析。

1.1 編制方面

兩者的編制部門不一樣。建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的編制，而國土資源部門負(fù)責(zé)國土規(guī)劃的編制。由于兩者所屬的編制部門有比較明確的職責(zé)分工，因此，從各自部門的利益出發(fā)，兩者的主要矛盾往往體現(xiàn)在用地的規(guī)模和功能布局上。然而，盡管兩者還是存在著比較多的職能交叉點，但在實際運(yùn)行工作中，兩個編制部門之間往往出現(xiàn)缺乏交流、信任和支持等問題，導(dǎo)致在編制城市規(guī)劃與國土規(guī)劃過程中容易出現(xiàn)規(guī)劃之間沖突、不一致，甚至脫節(jié)等問題。

1.2 實施方面

在實施過程中，兩者存在著不一樣的管理目的、管理內(nèi)容、編制規(guī)程以及規(guī)劃期限。

1.2.1 管理目的

兩者在管理層次和管理目的上是不一樣的。國土規(guī)劃管理屬于高層次的，它是對國家土地資源的整體布局與安排，而相對來說城市規(guī)劃屬于低了一個層次的規(guī)劃，它是對城市建設(shè)的一個具體規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要管理目的是對土地利用的整體規(guī)劃，具體來說就是以社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與需求為導(dǎo)向，結(jié)合土地本身的用途及適應(yīng)性等特征，對如何合理開發(fā)、利用、保護(hù)土地資源在規(guī)劃布局和利用時間上的一個整體規(guī)劃與安排。而城市規(guī)劃的主要管理目的則是根據(jù)城市功能和發(fā)展方向?qū)Τ鞘?、分區(qū)等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。

1.2.2 管理內(nèi)容

兩者的主要管理內(nèi)容是不一樣的。 國土規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是通過綜合分析實時的土地資源的利用現(xiàn)狀，對土地的需求和發(fā)展進(jìn)行一個系統(tǒng)科學(xué)的預(yù)測，根據(jù)已確定的土地利用的方針政策，對土地利用進(jìn)行專業(yè)的國土規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃，編制具體可行的規(guī)劃方案，并實施具體的規(guī)劃措施。而城市規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是在促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)綜合均衡發(fā)展的基礎(chǔ)下，全面考慮和綜合安排城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地資源。

1.2.3 編制的規(guī)程

由于兩者的工作思路完全不同，所以兩者的編制規(guī)程也不一樣。土地規(guī)劃采取的管理編制規(guī)程是逐級編制，是一種從上到下、從整體到局部的編制方式。而城市規(guī)劃采取的管理編制規(guī)程是綜合編制，是一種從上到下以及從下到上相互交替相互結(jié)合的編制方式。土地規(guī)劃具有較強(qiáng)的計劃性，它的編制重點是保護(hù)土地，特別重點的內(nèi)容是保護(hù)耕地方面，通常采用從上到下的方式對耕地的占用以及耕地的保護(hù)指標(biāo)進(jìn)行層層下達(dá)并且規(guī)定不能隨意更改破壞。而城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的實操性，它的編制重點是城市的建設(shè)與發(fā)展，主要是結(jié)合城市相關(guān)發(fā)展行業(yè)的用地需求，在時間上和空間上對土地利用上進(jìn)行科學(xué)合理的安排。在實際操作中，由于兩者規(guī)劃的具體情況不同，導(dǎo)致兩者在建設(shè)用地指標(biāo)方面的矛盾比較突出，根據(jù)城市發(fā)展需求預(yù)測的城市規(guī)劃建設(shè)用地分配指標(biāo)往往比較高，而國土規(guī)劃管理中的建設(shè)用地分配指標(biāo)往往比較低。

1.2.4 規(guī)劃的期限

兩者的規(guī)劃限期不一樣，國土規(guī)劃具有合理的規(guī)劃期限，而城市規(guī)劃的期限比較隨意。國土規(guī)劃的主要管理內(nèi)容是確定土地利用整體規(guī)劃的實施期限，通常是由國務(wù)院統(tǒng)籌確定，再通過土地管理部門發(fā)文對各級土地的整體利用規(guī)劃期限進(jìn)行正式而明確的規(guī)定，規(guī)定的主要內(nèi)容包括規(guī)劃期以及規(guī)劃基期的數(shù)據(jù)等。通常來說，為了適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的長期規(guī)劃發(fā)展，對土地利用整體規(guī)劃具有縣級以上規(guī)模的設(shè)立近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃，近期規(guī)劃的期限通常是5年，中長期規(guī)劃的期限通常是10～15年。而城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市發(fā)展的實際需求由政府部門來自行確定規(guī)劃期限的，具有較大的隨意性，通常是20年，所以城市規(guī)劃期限的跨度比較大，起始年的差異也比較大的，導(dǎo)致城市規(guī)劃的可操作性較低。

2 完善兩大規(guī)劃的主要措施分析

2.1 充分認(rèn)識到協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與國土規(guī)劃兩者關(guān)系的必要性

判斷一個城市整體是否可持續(xù)健康發(fā)展，土地利用是否得到合理協(xié)調(diào)和發(fā)展主要是看國土規(guī)劃以及城市規(guī)劃的整體管理成效，因此，要充分認(rèn)識到協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與國土規(guī)劃兩者之間關(guān)系的必要性。促進(jìn)兩者關(guān)系的和諧協(xié)調(diào)，緩和并化解兩者之間的矛盾，既滿足了法律的需求，也是高效實施城市規(guī)劃以及國土規(guī)劃的重要保障，能在合理利用和保護(hù)土地的前提下，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 在城市規(guī)劃中充分發(fā)揮國土規(guī)劃的作用

在具體的城市規(guī)劃工作中，應(yīng)充分了解城市中國土規(guī)劃管理的實際需要，以便在城市規(guī)劃中充分發(fā)揮國土規(guī)劃的作用。首先，應(yīng)認(rèn)識到兩者既是供給引導(dǎo)的關(guān)系，同時，又需要制約相互之間的需求，這就需要結(jié)合土地利用的具體現(xiàn)狀、特點以及實際需求等，正確認(rèn)識并科學(xué)對待兩者之間的土地供求關(guān)系。與城市規(guī)劃編制的內(nèi)容相比較，國土規(guī)劃編制的內(nèi)容往往更加具體，能對城市行政區(qū)域內(nèi)的一切土地均有進(jìn)行研究以及分析，因此，在城市規(guī)劃中的用地規(guī)模和具體規(guī)劃由國土規(guī)劃指導(dǎo)和決定。而反過來，以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)實施的城市規(guī)劃則能從具體的規(guī)劃實踐中驗核并反饋國土規(guī)劃確定下來的土地利用規(guī)模，從而有效補(bǔ)充土地利用整體規(guī)劃中國土規(guī)劃的控制指標(biāo)，相互協(xié)調(diào)和銜接好兩者之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮國土規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

2.3 修改并完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一

為了保證國土規(guī)劃與城市規(guī)劃中規(guī)劃期限以及用地分類的統(tǒng)一性，需要對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。首先，結(jié)合兩者的矛盾和聯(lián)系修改城市規(guī)劃、土地管理等法律。在對規(guī)劃建設(shè)的用地控制指標(biāo)進(jìn)行落實確定前，應(yīng)檢查與國土規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)是否有不符，如有就需要結(jié)合實際情況重新制定并繼續(xù)完善，從而能夠更好地指導(dǎo)城市區(qū)域規(guī)劃的編制，同時也能更好地指導(dǎo)和協(xié)調(diào)兩者的編制與實施，充分發(fā)揮兩者之間密切相連、相輔相成、相互促進(jìn)的作用。然后，統(tǒng)一兩者之間的編制方法以及編制程度等內(nèi)容。也就說根據(jù)國土規(guī)劃的規(guī)劃期限，結(jié)合國民社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，把城市規(guī)劃的規(guī)劃期限也設(shè)定為5年近期計劃和10～15年的中長遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.4 明確兩者之間的關(guān)系

國土規(guī)劃對城市用地規(guī)模有一個總量控制，是對城市占地規(guī)模的總體控制，而不是對城市用地具體用途的管理，并確保在與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上確定新增的城市用地數(shù)量以及城市的發(fā)展方向和規(guī)模。在對城市用地規(guī)模和人均用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)測時，為了協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，確保城市規(guī)劃的有效實施，國土規(guī)劃需要綜合考慮的因素有：目前的城市人均用地規(guī)模、歷年的城市開發(fā)規(guī)模、未來的城市投資能力、上級要求的規(guī)劃控制指標(biāo)、合適規(guī)劃期限的選擇等。例如，通過城市人口規(guī)模預(yù)測后得出城市用地的合理規(guī)模，在確定城市用地時，還需要根據(jù)保護(hù)耕地的原則，盡可能不占用耕地。

2.5 完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

城市規(guī)劃的另一個重要內(nèi)容是完善城市體系規(guī)劃，只有同樣重視城市規(guī)劃的建設(shè)和城鎮(zhèn)體系的完善才能更好地實現(xiàn)國土規(guī)劃的整體目標(biāo)。通過對城鎮(zhèn)發(fā)展條件進(jìn)行綜合評價，制訂出適合城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略部署，對城鎮(zhèn)區(qū)域的人口增長速度和城市化發(fā)展水平進(jìn)行預(yù)測。根據(jù)城鎮(zhèn)體系職能結(jié)構(gòu)以及等級結(jié)構(gòu)，對城鎮(zhèn)的體系布局進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，對城鎮(zhèn)的土地利用總量結(jié)構(gòu)進(jìn)行平衡，對城鎮(zhèn)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施以及社會公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)區(qū)域的合理發(fā)展與科學(xué)布局，為編制和實施城市總體規(guī)劃提供指導(dǎo)作用，促進(jìn)國土規(guī)劃按照整體布局的方向有序發(fā)展。

3 結(jié)語

綜上所述，在實際的運(yùn)行管理上，城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的主要矛盾是編制方面和實施方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，化解兩者的矛盾，需要在城市規(guī)劃中讓國土規(guī)劃的作用得到充分發(fā)揮，并結(jié)合城市發(fā)展的實際需要，制定合理科學(xué)的國土規(guī)劃，高度重視國土規(guī)劃和城市規(guī)劃管理中的溝通與協(xié)調(diào)。在有效保護(hù)現(xiàn)有的有限土地資源的前提下，制定出符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的城市規(guī)劃來引導(dǎo)城鎮(zhèn)向著更加規(guī)范化、更加集約化、更加現(xiàn)代化的方向發(fā)展，促進(jìn)土地、城市、居民和環(huán)境的和諧穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國現(xiàn)代化社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的繁榮昌盛。