鄭鑾娟

（韓山師范學(xué)院,廣東 潮州 521041)

行政區(qū)劃是國(guó)家政治制度的重要組成部分，是國(guó)家權(quán)力再分配和政策制定的基礎(chǔ)。在我國(guó)當(dāng)前行政體制下，城市發(fā)展及其相應(yīng)的城市體系狀況直接與國(guó)家行政權(quán)力的空間配置有關(guān)，依賴于城市行政區(qū)劃分。而行政區(qū)劃調(diào)整是實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃科學(xué)化的重要手段，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。行政區(qū)劃的調(diào)整會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政權(quán)管理效率、社會(huì)資源配置、社會(huì)民族關(guān)系等會(huì)產(chǎn)生多方面重大的影響，這些方面的發(fā)展情況直接反應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)。其中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在行政區(qū)劃調(diào)整中的考量地位逐漸上升。行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)影響行政區(qū)劃內(nèi)的資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)要素在地理上的優(yōu)化配置以及范圍調(diào)整，從而影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。改革開放后，為了使行政區(qū)劃更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)行政區(qū)劃進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，其中縣級(jí)以上的城市行政區(qū)劃調(diào)整主要有撤縣設(shè)市（縣級(jí)），縣、市升格或地區(qū)改（地級(jí)）市，撤縣（市）設(shè)區(qū)這三種形式，前面兩種是改革開放以來(lái)調(diào)整最為集中的形式，大大促進(jìn)了中國(guó)城市數(shù)量的增加。

對(duì)于面積較大、人口較多的地級(jí)行政區(qū)來(lái)說(shuō)，是進(jìn)行拆分、升格的區(qū)劃調(diào)整重點(diǎn)對(duì)象。原有面積較大、人口較多的地級(jí)行政區(qū)的區(qū)域面積和人口與中心城市的規(guī)模常有不相適應(yīng)的狀況，即中心城市相對(duì)較小，不能有效帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，拆分、升格的目的在于培育新的行政中心、區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，以便更有效地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。潮汕地區(qū)在改革開放后至1991年三市分立前這段時(shí)期，由汕頭統(tǒng)轄，全市人口規(guī)模一直是全省最大，全市人口密度是全省人口密度的2倍多，市區(qū)人口密度僅次于佛山市，但汕頭市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)水平卻在省內(nèi)處于中下游。改革開放后，潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的目的很大程度也是為了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快城市化建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)中是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)一直是探討的重要問題。

一、改革開放以來(lái)潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整概況及研究區(qū)域確定

潮汕地區(qū)是廣東省的四大經(jīng)濟(jì)地域之一，其行政建制經(jīng)歷了多次的分分合合，歷史上的潮汕地區(qū)基本是一體的，在改革開放以后，其行政區(qū)劃調(diào)整主要經(jīng)歷三個(gè)階段。

（一）改革開放至1991年，汕頭統(tǒng)轄潮汕地區(qū)

1979年，撤銷汕頭地區(qū)革命委員會(huì)，成立汕頭地區(qū)行政專署，后于1983年撤銷汕頭地區(qū)建制，并入汕頭市，同年海豐、陸豐拆離汕頭市。1990年潮州定位副地級(jí)市。至此，汕頭市管轄揭陽(yáng)、饒平、澄海、南澳、潮陽(yáng)、普寧、惠來(lái)、揭西、潮州市等8縣1市，和安平、同平、金砂、公園、達(dá)濠、郊區(qū)6區(qū)。

（二）1991年，潮汕地區(qū)拆分，縣、市升格地級(jí)市，三市分立

1991年潮汕地區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行了一次大調(diào)整，整個(gè)潮汕拆分為汕頭、潮州、揭陽(yáng)三個(gè)地級(jí)市。其中，潮州市管轄新設(shè)立的湘橋區(qū)（舊潮安縣析置）、新恢復(fù)的潮安縣及饒平縣；揭陽(yáng)市管轄揭東、揭西、普寧、惠來(lái)4個(gè)縣；汕頭市管轄潮陽(yáng)、澄海、南澳3個(gè)縣和金園區(qū)、升平區(qū)、龍湖區(qū)、達(dá)濠區(qū)4個(gè)市轄區(qū)。從此，潮汕三市分立，“三足鼎立”的行政區(qū)劃格局基本形成。

（三）1991年之后，三市繼續(xù)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整

三市分立后，適逢國(guó)家大力推動(dòng)城市化發(fā)展，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，潮汕三市先后對(duì)其內(nèi)部的行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，主要是采用撤縣設(shè)（縣級(jí)）市與撤縣（市）設(shè)區(qū)兩種形式。

1.汕頭市。1993年，撤銷潮陽(yáng)縣，設(shè)立為潮陽(yáng)市（縣級(jí)），由汕頭市代管。1994年，撤銷澄?？h，設(shè)立為澄海市（縣級(jí)），由汕頭市代管；擴(kuò)大汕頭市市轄區(qū)行政區(qū)域，從潮陽(yáng)市拆出河鋪鎮(zhèn)劃歸汕頭市區(qū)，設(shè)立河浦區(qū)（縣級(jí)）；2003年，合并市轄區(qū)金園區(qū)、升平區(qū)為金平區(qū)；合并市轄區(qū)河浦區(qū)、達(dá)濠區(qū)為濠江區(qū)；撤銷潮陽(yáng)市（縣級(jí)），分設(shè)為兩個(gè)區(qū)級(jí)建制，潮陽(yáng)區(qū)和潮南區(qū)；撤銷澄海市（縣級(jí)）建制，設(shè)為澄海區(qū)；調(diào)整龍湖區(qū)區(qū)域。至此，汕頭市的地域管轄領(lǐng)域共包括金平、龍湖、潮陽(yáng)、潮南、澄海、濠江共6區(qū)和南澳縣1縣。

2.揭陽(yáng)市。1993年，撤銷普寧縣，設(shè)立普寧市（縣級(jí)），由揭陽(yáng)市代管；2012年，揭東縣改為揭東區(qū)。幾經(jīng)調(diào)整，揭陽(yáng)市的管轄范圍為榕城區(qū)、揭東區(qū)、揭西縣、惠來(lái)縣，代管普寧市，共2區(qū)2縣1市。

3.潮州市。2013年，撤銷潮安縣，設(shè)立潮安區(qū)，原潮安縣除磷溪鎮(zhèn)、官塘鎮(zhèn)、鐵鋪鎮(zhèn)的其他區(qū)域。至此，潮州市管轄范圍為湘橋區(qū)、潮安區(qū)和饒平縣共2區(qū)1縣。

由于1983年陸豐縣和海豐縣拆離汕頭，其余縣市由汕頭市統(tǒng)轄，地域范圍相當(dāng)于分立之后的潮汕三市。另外，由于數(shù)據(jù)可獲取的年份基本是1983年以后，所以文章所研究的潮汕地區(qū)的地域范圍以潮汕三市為準(zhǔn)，不包括陸豐縣和海豐縣，內(nèi)容主要分析改革開放以來(lái)，潮汕地區(qū)經(jīng)過了一系列的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效應(yīng)。

二、潮汕地區(qū)行政區(qū)調(diào)整對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響分析

（一）行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)潮汕地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

潮汕地區(qū)擁有良好的地理?xiàng)l件和人文歷史，其經(jīng)濟(jì)在改革開放之后得到了較大的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張明顯。但這種縱向的發(fā)展情況對(duì)于分析潮汕地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r意義不大，此時(shí)，全國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)也都取得巨大發(fā)展。為更客觀地分析改革開放后行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)，采用橫向?qū)Ρ鹊姆椒ǎ饕菍?duì)潮汕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全省的情況進(jìn)行對(duì)比，分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。

由于數(shù)據(jù)不全，數(shù)據(jù)從1984年開始統(tǒng)計(jì)，其中潮汕地區(qū)缺失1984年和1987年GDP的數(shù)據(jù)，結(jié)果如表1和圖1。從表1可見，除固定資產(chǎn)投資總額與工業(yè)總產(chǎn)值的發(fā)展速度略高于全省的發(fā)展速度，其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的年均增長(zhǎng)率都低于全省水平。而圖1更加具體地反映出潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占全省比重的發(fā)展變化，其中GDP、利用外資總額、財(cái)政收入、城市社會(huì)商品零售總額這四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省的占比均是下降趨勢(shì)，或是先上升后下降，且下降的時(shí)間大致都在1995年至2005年左右，后來(lái)發(fā)展速度都慢于全省的水平。另外，潮汕地區(qū)固定資產(chǎn)投資和工業(yè)總產(chǎn)值的全省占比的發(fā)展走勢(shì)卻有所不同，1995年前呈上升趨勢(shì)，之后開始下降，但與其他指標(biāo)不同的是,到2005年左右不再繼續(xù)下降，而是反向增長(zhǎng)。從六項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)變化可以看出，潮汕行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)影響并不是在1991年三市分立后馬上表現(xiàn)出來(lái)的，而是有一個(gè)緩沖階段延續(xù)之前的發(fā)展形勢(shì)，大概經(jīng)過5年到10年的時(shí)間，整體發(fā)展速度開始下降，落后于全省水平。

表1 改革開放以來(lái)潮汕地區(qū)與全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增長(zhǎng)率對(duì)比

圖1改革開放以來(lái)潮汕各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省的占比

（二）行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕潮揭三市發(fā)展的影響

分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕潮揭三市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)影響，是繼續(xù)橫向?qū)Ρ热蟹至⒑蟾鱾€(gè)城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化情況，探討區(qū)劃調(diào)整后三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。1991年行政區(qū)劃調(diào)整之前，潮汕地區(qū)由汕頭統(tǒng)轄，三市各自所管轄的縣區(qū)在1991年之前的數(shù)據(jù)無(wú)法整理完整，所以分析的數(shù)據(jù)主要是從1992年開始。

從附表1、附表2可見，汕頭市的GDP、固定資產(chǎn)投資總額、工業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入占潮汕三市總量的比重的變化趨勢(shì)基本是先下降后小幅回升再下降，總體呈明顯下降趨勢(shì)，其中工業(yè)總產(chǎn)值與固定資產(chǎn)投資總額的下降幅度最大，下降超過20%與30%以上，僅有利用外資的比重先大幅下降再大幅上升，利用外資在三市中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。而從三市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)年均增長(zhǎng)率看，汕頭利用外資的增長(zhǎng)率雖領(lǐng)先其他兩市，但卻是負(fù)增長(zhǎng)，說(shuō)明絕對(duì)數(shù)值仍是下降的。另外，汕頭市的其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)率基本都慢于揭陽(yáng)、潮州，僅有GDP和固定資產(chǎn)投資總額快于潮州。從數(shù)據(jù)可見，三市分立后汕頭市轄的區(qū)縣變化復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)腹地范圍減少，經(jīng)濟(jì)集聚能力下降，即使后來(lái)再進(jìn)行撤縣設(shè)市、撤市設(shè)區(qū)等調(diào)整，仍然未能改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑的趨勢(shì)，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)汕頭的經(jīng)濟(jì)削弱作用最明顯。

而揭陽(yáng)與潮州作為新設(shè)立地級(jí)市，產(chǎn)生了新的地級(jí)行政中心，各自有新的經(jīng)濟(jì)腹地，有利于其產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)集聚，但這種效應(yīng)在兩個(gè)城市卻反映不一。潮州在近現(xiàn)代逐漸失去原有的區(qū)域中心地位，一度依附于汕頭，三市分立后得以重新獨(dú)立，但從潮州各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，其經(jīng)濟(jì)占潮汕經(jīng)濟(jì)總量的比重基本都是最低的，且呈下降的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面仍較落后。而揭陽(yáng)則抓住了行政區(qū)劃調(diào)整后經(jīng)濟(jì)獨(dú)立自主發(fā)展的契機(jī)，城市發(fā)展集聚能力得到強(qiáng)化，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)超潮州，并有追趕、超越汕頭的趨勢(shì)，如工業(yè)總產(chǎn)值到2015年比重占三市總量超過50%，僅有利用外資的比重與絕對(duì)額是下降的，但過程中曾大幅增長(zhǎng)并超過汕頭，只是后來(lái)又回落。另外，除了利用外資，揭陽(yáng)其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的年均增長(zhǎng)率均是最快。

縱觀改革開放以來(lái)潮汕地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以看出行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)際上是地方政府行政管理權(quán)力在地域空間的重新劃分和配置，并期望能以此帶動(dòng)城市發(fā)展。行政區(qū)劃調(diào)整或許可以在一段時(shí)間內(nèi)、一定程度上促進(jìn)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但并不能從根本上保證城市的有效與持續(xù)的發(fā)展。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)潮汕地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有明顯的推動(dòng)作用，而對(duì)具體的三個(gè)城市的影響作用各有不同，其中對(duì)汕頭市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的削弱作用最明顯，其次是潮州，而對(duì)揭陽(yáng)的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用最為突出。所以，從三個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可以看出，探尋潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市化發(fā)展的保障機(jī)制，不能簡(jiǎn)單地依賴于行政區(qū)劃調(diào)整，需要不斷地優(yōu)化、改進(jìn)地方政府行政管理的創(chuàng)新，積極轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上引導(dǎo)城市向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。

附表1 1991年行政區(qū)劃調(diào)整后汕潮揭三市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)各自占潮汕經(jīng)濟(jì)總量的比重

附表2 1992年以來(lái)汕潮揭三市經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率