金松蘭 黃金麗 林 澤

貧困問題是世界性難題。中國2011年確定的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民年人均純收入為2 300元，這比2009年提高了92%，比2010年提高了80%。[注]何平：《如何讓1.22億人脫貧致富》，《光明日報》2013年1月14日，第1版。按照2011年的標(biāo)準(zhǔn)，中國還有8 200萬貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3%，占全國總?cè)丝诮?/10。[注]《中國貧困人口有多少 中國貧困人口數(shù)量統(tǒng)計 中國貧困人口標(biāo)準(zhǔn)(最新)》，http://www.chinairn.com/scfx/20180423/110719433.shtml。2013年11月3日，習(xí)近平總書記考察湘西十八洞村時，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，做出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。[注]《習(xí)近平牽掛的湖南花垣縣十八洞村如何精準(zhǔn)扶貧》，http://news.cctv.com/2016/10/25/ARTIkw42U6dFPk22KiklK9GZ161025.shtml。從2015年至今，國務(wù)院、國家旅游局、國家發(fā)展改革委、國土資源部等部門陸續(xù)發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布一系列政策，為鄉(xiāng)村旅游扶貧提供了支持和保障。旅游業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，在扶貧攻堅中大有可為，涵蓋鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、田園綜合體以及農(nóng)業(yè)PPP(Public-Private Partnership，公私合作)諸多方面的一系列戰(zhàn)略思想和政策，為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)助力。

一、旅游扶貧的概念、理念及相關(guān)政策

(一)旅游扶貧的概念

有關(guān)旅游扶貧，早在1999年英國國際發(fā)展局提出了PPT(pro-poor tourism)概念，即有利于貧困人口發(fā)展的旅游。PPT強調(diào)提高貧困人口在經(jīng)濟、社會、文化等方面獲取的凈收益，PPT不是一種旅游產(chǎn)品，更不是旅游業(yè)的一個組成部分，而是發(fā)展旅游的一種方式和途徑，其核心是使貧困人口獲得更多的凈收益和發(fā)展機會。[注]DFID：Tourism and Poverty Elimination:Untapped Potential，London：DFID Press Office,1999.進入21世紀(jì)，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者也陸續(xù)提出相關(guān)概念，如郭清霞提出旅游扶貧是以貧困地區(qū)特有的旅游資源為基礎(chǔ)，通過政府和社會的力量，以市場為導(dǎo)向發(fā)展旅游業(yè)，使貧困地區(qū)的經(jīng)濟走上可持續(xù)發(fā)展之路，實現(xiàn)脫貧致富，其目標(biāo)是在貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最大化的基礎(chǔ)上，努力為貧困人口創(chuàng)造發(fā)展機會。[注]郭清霞:《旅游扶貧開發(fā)中存在的問題及對策》，《經(jīng)濟地理》2003年第7期，第558-559頁。陳麗華、董恒年提出旅游扶貧是貧困地區(qū)通過對可利用的旅游資源開發(fā)，形成獨特的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，并通過可進入性的改善和有效的市場營銷，使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品最大限度地滿足旅游者的需要，從而使貧困鄉(xiāng)村居民擺脫貧困，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會全面發(fā)展的一種策略。[注]陳麗華、董恒年：《可持續(xù)旅游扶貧開發(fā)模式研究：社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游》，《淮海工學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2008年第1期，第76-79頁?？傮w來說，旅游扶貧是指具有一定的旅游資源、旅游市場基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢的貧困地區(qū)，通過旅游扶貧開發(fā)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會整體發(fā)展，擺脫貧困的一種產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)方式和策略。

(二)旅游扶貧的相關(guān)理念

1.全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。[注]李金早：《務(wù)實推進全域旅游——在第二屆全國全域旅游推進會上的講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/25/content_5111495.htm。2016年9月10日，李金早在第二屆全國全域旅游推進會上強調(diào)了全域旅游對旅游扶貧的重要性，作為一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式，全域旅游理念可助推民族地區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式，目的在于通過旅游業(yè)助力農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展最具代表性的創(chuàng)新思維模式。2017年2月5日，“田園綜合體”作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點措施被寫進中央一號文件，文件支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。

(三)旅游扶貧的相關(guān)政策

自2015年至今，涵蓋鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、田園綜合體和農(nóng)業(yè)PPP等諸多方面的政策陸續(xù)被推出，成為鄉(xiāng)村旅游扶貧工作堅實的政策保障。

1.旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游政策

2015年1月，國務(wù)院為了加強規(guī)劃引導(dǎo)，提高組織化程度，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)，保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，提出了《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，加強了鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧力度，扎實推進了鄉(xiāng)村旅游富民工程，帶動了貧困地區(qū)脫貧致富熱情。同時，加強了鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，鼓勵旅游專業(yè)畢業(yè)生、專業(yè)志愿者、藝術(shù)和科技工作者駐村幫扶，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展提供了智力支持。同年8月，國務(wù)院又提出了《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，加大了對鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村的規(guī)劃指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)等方面的力度，扶持6 000個旅游扶貧重點村開展鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)每個重點村的鄉(xiāng)村旅游年經(jīng)營收入達到100萬元。到2020年，全國每年將通過鄉(xiāng)村旅游帶動200萬農(nóng)村貧困人口脫貧致富。

2017年，中央一號文件提出大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，扎實推進脫貧攻堅，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，打造“一村一品”升級版，發(fā)展各具特色的專業(yè)村。2017年5月，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，旨在促進引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游持續(xù)健康發(fā)展，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并在用地、財政、金融、公共服務(wù)、品牌創(chuàng)建等方面給予了政策上的具體引導(dǎo)。

2.脫貧攻堅政策

2016年9月，國家旅游局、國家發(fā)展改革委、國土資源部等12個部門制定并印發(fā)了《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》，確定了鄉(xiāng)村旅游扶貧工程的五大任務(wù)和鄉(xiāng)村旅游扶貧八大行動。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中，明確提出因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、積極發(fā)展特色文化旅游等有關(guān)旅游扶貧的詳細措施。對此，2017年5月，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》；同年6月，農(nóng)業(yè)部辦公廳和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的通知》。財政部與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組織開展的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP示范區(qū)創(chuàng)建工作，將充分發(fā)揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導(dǎo)作用，帶動更多金融機構(gòu)、保險資金加大對農(nóng)業(yè)PPP項目的融資支持。農(nóng)業(yè)部辦公廳和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室攜手對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展給予政策性金融支持的決定，將促進農(nóng)業(yè)多功能開發(fā)，增強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的拓展力。

目前，各地鄉(xiāng)村依托田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)耕體驗等資源特色和優(yōu)勢發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)與休閑旅游業(yè)、健康養(yǎng)老業(yè)等產(chǎn)業(yè)的深度融合。貧困地區(qū)也以此為契機，大力開發(fā)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)功能，發(fā)揮生態(tài)扶貧在產(chǎn)業(yè)融合中的促進作用，鼓勵引導(dǎo)貧困農(nóng)民大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。

二、民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)現(xiàn)狀分析

(一)民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)模式

梳理和歸納不同地區(qū)旅游扶貧開發(fā)模式，對探索旅游扶貧路徑很有意義。旅游扶貧開發(fā)模式可以從不同角度進行分類，影響選取旅游扶貧開發(fā)模式的主要因素有地理位置、經(jīng)濟水平、政府支持、非政府組織參與等。按照參與主體，可以分為“農(nóng)戶+農(nóng)戶”“政府+農(nóng)戶”“政府+社區(qū)居民”“公司+農(nóng)戶”“政府+公司+農(nóng)戶”“政府+公司+非政府組織+農(nóng)戶”“政府+公司+旅游協(xié)會+社區(qū)居民”等。按照地理位置+旅游資源，可以分為依托城市客源優(yōu)勢型、依托風(fēng)景資源優(yōu)勢型、依托綠色田園風(fēng)光與特色旅游資源型、依托觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)科技型等。[注]杜忠潮、李磊、金萍：《陜西關(guān)中地區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源綜合性定量評價研究》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2009年第3期，第62-67頁。除此之外，按照管理機制，可以分為BOT(Build-Operate-Transfer，建造-運營-轉(zhuǎn)讓)模式和RHM(Refined-Humanism-Management，精細化人性化管理)旅游模式等。

民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)模式通常體現(xiàn)為復(fù)合型開發(fā)定位模式。民族地區(qū)不僅可以依托當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)資源，還可以利用豐富多彩的民族歷史文化資源發(fā)展民族風(fēng)情旅游。此外，根據(jù)不同民族地區(qū)的區(qū)域特點，還可以融入紅色旅游、邊境旅游、鄉(xiāng)村旅游等多種旅游因素，構(gòu)建出不同特色的復(fù)合型旅游開發(fā)定位模式。[注]徐寧、圖登克珠、蒙媛、卓嘎措姆：《“一帶一路”背景下西藏邊境旅游扶貧開發(fā)思路及模式研究》，《中國藏學(xué)》2017年第4期，第134-138頁。復(fù)合型開發(fā)定位模式最為典型的案例是云南省。云南省生態(tài)系統(tǒng)保存完好，并且有眾多少數(shù)民族聚居，又地處邊境地帶，因此，其民族地區(qū)旅游開發(fā)定位結(jié)合了生態(tài)觀光旅游、民族文化旅游和西南邊境旅游。[注]胡錫茹：《云南旅游扶貧的三種模式》，《經(jīng)濟問題探索》2003年第5期，第109-111頁。

民族地區(qū)旅游扶貧在參與主體和經(jīng)營管理模式上，普遍適用政府引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營和社區(qū)參與模式，[注]桂拉旦、唐唯：《文旅融合型鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧模式研究——以廣東林寨古村落為例》，《西北人口》2016年第2期，第64-68頁。旅游扶貧開發(fā)建設(shè)中三個主體之間相互配合，共同對民族地區(qū)旅游扶貧起積極作用(見圖1)。

圖1 民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)主體關(guān)系

民族地區(qū)扶貧在空間布局上主要有兩種模式：一是混合型空間布局模式，二是分散型空間布局模式?；旌闲涂臻g布局模式中，旅游體驗和社區(qū)生活沒有明確的界限劃分；而分散型空間布局模式中，供旅游者進行娛樂休閑活動的區(qū)域和村民日常生產(chǎn)生活的區(qū)域之間界限劃分明確。以吉林省延邊朝鮮族自治州的鄉(xiāng)村旅游空間布局為例，圖們市石峴鎮(zhèn)水南村采用的是典型的混合型空間布局模式，而延吉市依蘭鎮(zhèn)春興村采用的是典型的分散型空間布局模式。水南村對其村寨進行整體開發(fā)，村民在自己的生活空間直接為游客提供衣、食、住、勞、娛等方面的朝鮮族文化體驗服務(wù)。春興村對其村寨進行分區(qū)開發(fā)，在村中的特定區(qū)域重點投資建設(shè)可供游客進行娛樂休閑活動的民俗風(fēng)情參觀區(qū)、商業(yè)餐飲娛樂區(qū)、朝鮮族居住文化體驗區(qū)等多功能旅游接待服務(wù)中心。

民族地區(qū)旅游扶貧在融資建設(shè)模式上，按照投資規(guī)?？蓜澐譃榇笮图腥谫Y模式和小型分散融資模式。[注]胡向東、王晨、王鑫、劉現(xiàn)武：《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)田園綜合體試點項目分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第2期，第86-93頁。民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)的資金來源主要有財政投資和社會投資兩種，其中，財政投資主要由中央專項投資和地方財政投資構(gòu)成，社會投資由企業(yè)投資和民間投資構(gòu)成。實現(xiàn)大型集中融資模式的民族地區(qū)，基本形成了中央專項投資、地方財政投資、企業(yè)投資和民間投資相結(jié)合的多元化融資模式，并且在旅游扶貧開發(fā)建設(shè)上取得了一定成效，擁有良好的發(fā)展前景。小型分散融資模式為主的民族地區(qū)，融資渠道單一，資金來源以地方財政投資、小企業(yè)投資和民間集資為主。不同的民族地區(qū)應(yīng)根據(jù)實際情況合理調(diào)節(jié)各種投資在旅游扶貧開發(fā)中的地位，以免過高過多的財政投資或以盈利為主要目的的大型社會資本的注入，對調(diào)動經(jīng)營主體的積極性起到負面作用，這會影響民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)的活力和成效。

(二)民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)特征

1.三產(chǎn)融合的綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢明顯

民族地區(qū)旅游扶貧呈現(xiàn)出第一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展趨勢，[注]陳秋華、紀(jì)金雄：《鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)路徑研究》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)2016年第5期，第196-200頁。實現(xiàn)了農(nóng)、林、牧、漁、加工、制造、餐飲、酒店、倉儲、保鮮、金融、工商、旅游及房地產(chǎn)等多個行業(yè)相互融合滲透。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、娛樂休閑、療養(yǎng)度假等內(nèi)容有機結(jié)合，把單一的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工開發(fā)成休閑度假旅游產(chǎn)品，如傳統(tǒng)的水產(chǎn)養(yǎng)殖開發(fā)為垂釣、觀魚等項目，傳統(tǒng)的農(nóng)作物種植發(fā)展為生態(tài)采摘、觀賞農(nóng)業(yè)等。

2.依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源與周邊資源聯(lián)動發(fā)展

我國民族地區(qū)、貧困地區(qū)和旅游資源豐富地區(qū)具有高度的重疊性，[注]楊德進、白長虹、牛會聰：《民族地區(qū)負責(zé)任旅游扶貧開發(fā)模式與實現(xiàn)路徑》，《人文地理》2016年第4期，第119-126頁。因此很多民族地區(qū)在依托其豐富的旅游資源開展扶貧工作時，資源優(yōu)勢特別明顯。馳名中外的黃果樹瀑布風(fēng)景區(qū)就是這種資源優(yōu)勢較為明顯的地區(qū)，獨具特色的苗族文化和雄偉壯觀的自然風(fēng)景為當(dāng)?shù)氐穆糜畏鲐氶_發(fā)提供了得天獨厚的條件。以黃果樹瀑布景區(qū)為中心，開發(fā)周邊地區(qū)人文歷史文化資源，可形成一個較大的旅游扶貧區(qū)域網(wǎng)，這也可以推動整個區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成。以吉林省延邊朝鮮族自治州安圖縣萬寶鎮(zhèn)紅旗村為例，紅旗村是通往著名的長白山景區(qū)的必經(jīng)之地，借此地理優(yōu)勢，紅旗村已經(jīng)榮獲“中國朝鮮族第一村”的美譽。

3.節(jié)慶活動逐步成為旅游扶貧項目開發(fā)的重要表現(xiàn)形式

伴隨著民族地區(qū)旅游業(yè)的開發(fā)建設(shè)，民族地區(qū)節(jié)慶旅游活動也隨之得到了迅猛發(fā)展。民族節(jié)日是民族文化的集中體現(xiàn)，將其開發(fā)成旅游節(jié)慶活動，不僅豐富了民族文化旅游的內(nèi)容，還增強了其吸引力。例如，云南省紅河哈尼族彝族自治州的可邑村把著名的彝族歌舞“阿細跳月”開發(fā)成獨立的旅游節(jié)慶活動，吸引了眾多旅游者慕名前來。潑水節(jié)是傣族最隆重的節(jié)日，云南省西雙版納傣族自治州把潑水節(jié)開發(fā)成國內(nèi)少數(shù)民族地區(qū)最具影響力的節(jié)慶活動之一，將其視為傣族的文化符號。內(nèi)蒙古自治區(qū)的鄂爾多斯市把蒙古族的那達慕大會開發(fā)成“鄂爾多斯國際那達慕大會”，不僅弘揚了蒙古族的體育競技文化，而且還帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。

4.結(jié)合深厚的民族文化底蘊打造地方特色

我國少數(shù)民族地區(qū)的民族文化歷史悠久、底蘊深厚，發(fā)展旅游業(yè)具有明顯的民族文化資源優(yōu)勢。眾多少數(shù)民族燦爛輝煌的民族文化，集中體現(xiàn)在服飾打扮、飲食傳統(tǒng)、建筑民居、禮儀節(jié)慶、生產(chǎn)勞動、宗教信仰等各個方面。諸如赫哲族的魚皮服飾工藝、回族的清真飲食文化、苗族的吊腳樓民居、壯族的螞拐節(jié)祭祀、哈尼族的梯田耕作方式、滿族的薩滿教信仰等等。同時，不同的自然地理環(huán)境造就了不同風(fēng)格的經(jīng)濟文化類型，彰顯了鮮明的民族特色。傣族、黎族、水族等民族位于我國南部，氣候條件使其形成了獨特的農(nóng)耕文化；蒙古族、哈薩克族的畜牧經(jīng)濟活動對其豪放的草原文化產(chǎn)生了深遠影響；赫哲族、鄂倫春族以漁獵采集為主的生產(chǎn)方式，形成了獨特的漁獵文化。民族地區(qū)因其不同的民族文化資源開發(fā)呈現(xiàn)出千差萬別的地方特色。

5.人才利用以返鄉(xiāng)招募與地方培養(yǎng)相結(jié)合

民族地區(qū)為促進旅游業(yè)發(fā)展，加強民族地區(qū)人才隊伍建設(shè)，從人才招募和人才培養(yǎng)兩個方面入手制定各種人才政策。一方面，通過實施各種優(yōu)惠政策吸引優(yōu)秀人才前往民族地區(qū)，但是由于基本待遇無法和發(fā)達地區(qū)相比，很難吸引到高素質(zhì)人才，招募到的一般以返鄉(xiāng)就業(yè)人員為主。另一方面，民族地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)迫切需要熟悉本民族地區(qū)情況、掌握少數(shù)民族語言、了解民族文化的本地區(qū)旅游從業(yè)人員，而這些從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)普遍偏低。因此，需要通過授課、實訓(xùn)、派遣學(xué)習(xí)等手段，對現(xiàn)有旅游從業(yè)人員進行教育培訓(xùn)，滿足本民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)工作的實際需求。

(三)民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)存在的問題

民族地區(qū)旅游產(chǎn)品開發(fā)面臨的困境主要表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)品開發(fā)同質(zhì)化，缺乏旅游競爭力；二是文化挖掘不夠深入，民族特色不突出；三是市場宣傳不到位，品牌知名度不高。不同民族地區(qū)依托區(qū)域內(nèi)的旅游資源開發(fā)的旅游產(chǎn)品，活動內(nèi)容趨同，項目設(shè)計單一，內(nèi)涵單薄，規(guī)劃缺乏創(chuàng)新，未形成合理的組合體系，導(dǎo)致無法形成特色產(chǎn)品和核心競爭力。雖然民族文化底蘊深厚，但是在開發(fā)過程中，由于缺乏資金支持、統(tǒng)籌規(guī)劃等，導(dǎo)致民族地區(qū)旅游扶貧項目大同小異，規(guī)劃的適宜性、特色性、精準(zhǔn)性、落地性都不高，降低了旅游扶貧項目規(guī)劃的價值和意義。此外，對民族文化的開發(fā)利用只停留在表面層次，未能深入挖掘其精髓，甚至不合理的文化開發(fā)對民族文化傳承造成負面影響,導(dǎo)致民族文化的同質(zhì)化、庸俗化和商品化。同時，在營銷策略和宣傳力度上的不到位，導(dǎo)致民族地區(qū)旅游產(chǎn)品的品牌知名度遲遲打不響，限制了進一步開拓旅游市場的步伐。

2.對社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生負面影響

民族地區(qū)通過發(fā)展旅游業(yè)推動了地方經(jīng)濟發(fā)展，帶動了當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠氈赂唬窃陂_發(fā)過程中一味地重視經(jīng)濟利益，忽視社區(qū)效益，給民族地區(qū)社會發(fā)展帶來了不少負面影響，集中表現(xiàn)在社區(qū)居民與居民之間、社區(qū)居民與旅游企業(yè)之間、社區(qū)居民與旅游者之間產(chǎn)生的矛盾和沖突。首先，社區(qū)居民與居民之間可能產(chǎn)生一系列利益分歧，如旅游經(jīng)營過程中的利益獲取、公平分配等問題。其次，社區(qū)居民與旅游企業(yè)之間也會產(chǎn)生矛盾，經(jīng)營管理權(quán)限大部分掌握在旅游企業(yè)手中，社區(qū)居民在旅游開發(fā)決策中的參與度低，影響居民對旅游開發(fā)的積極性，甚至?xí)a(chǎn)生敵對情緒。再次，社區(qū)居民受到旅游者不同形式的影響，如噪音、環(huán)境污染、文化沖擊等，嚴(yán)重影響著社區(qū)居民的正常生活。

3.綜合管理機制不夠完善

旅游扶貧工作是一個涉及多個行業(yè)協(xié)同發(fā)展的綜合性產(chǎn)業(yè)，包括食、宿、行、游、購、娛等多種行業(yè)，而跨行業(yè)融合必然會出現(xiàn)利益相爭、責(zé)任推脫、責(zé)任不明等問題。由于民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源空間分布較散、地處位置偏僻、發(fā)展規(guī)模小等特征，因此很難使用系統(tǒng)化管理體系進行統(tǒng)一管理，特別是飲食、住宿、交通等方面的服務(wù)和安全問題很難得到有效管治?，F(xiàn)有的管理運行機制不夠完善，較為僵化，在員工管理、資源配置、經(jīng)營活動等方面缺乏科學(xué)、系統(tǒng)、合理的開發(fā)和引導(dǎo)，加上缺乏法律法規(guī)的支撐，使旅游扶貧管理更加渙散。同時，很多民族地區(qū)旅游開發(fā)項目并沒有做到資源整合，因此，管理方面也很難實現(xiàn)綜合管理，這也導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游扶貧項目的重復(fù)以及社會資源的嚴(yán)重浪費，管理上的規(guī)范與質(zhì)量問題成為制約鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的重要因素。

工程技術(shù)人員進行自然邊坡治理方案的技術(shù)交底，準(zhǔn)備綜合治理所需的材料，包括施工通道材料等相關(guān)的輔助材料，進行規(guī)模施工的風(fēng)、水、電的準(zhǔn)備，清撬工具以及開挖設(shè)備、支護設(shè)備和輔助機具。安排好清撬人員、安全監(jiān)察人員、開挖人員、支護人員及輔助人員。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

近幾年，隨著旅游扶貧工作的深入開展，旅游產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了良好進展，但是民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然相對滯后。相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施制約著民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)活動和當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂豁椖康捻樌七M。我國少數(shù)民族聚集地區(qū)多為內(nèi)陸偏遠地區(qū)或邊疆地區(qū)，其惡劣的自然地理條件制約著公路、鐵路、航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致交通運輸閉塞，無論當(dāng)?shù)鼐用襁€是游客都很難出入自由。民族地區(qū)通訊網(wǎng)絡(luò)服務(wù)覆蓋率也較低，通訊條件較為落后，有些地區(qū)甚至沒有通訊信號，這嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰团c外界的溝通交流。因投入的開發(fā)資金有限，社區(qū)內(nèi)的水電、消防、標(biāo)識、廁所、停車場等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不夠完善，不僅影響著當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?，而且還嚴(yán)重影響著游客們的游覽體驗質(zhì)量。

5.缺乏高素質(zhì)專業(yè)性人才

民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)對參與人員的素質(zhì)要求比較高，而民族地區(qū)普遍存在人才外流現(xiàn)象，高素質(zhì)專業(yè)人才引進更是難上加難。地方政府為了應(yīng)對人才流失和缺乏問題，積極推出和實施人才招募、培養(yǎng)計劃，取得了一些成效，但是當(dāng)前民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)仍然受到人才匱乏的制約。民族地區(qū)雖然實施了人才引進政策，但是經(jīng)濟社會發(fā)展落后和自然生態(tài)環(huán)境惡劣等客觀條件，限制了人才引進的力度和廣度，缺乏對引進人才的長遠發(fā)展戰(zhàn)略謀劃，也使引進人才、留住人才面臨很大挑戰(zhàn)，因此民族地區(qū)自身人才培養(yǎng)成了迫在眉睫、任重而道遠的一項重要工作。民族地區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)建設(shè)工作的從業(yè)人員，無論是專業(yè)知識、技術(shù)水平，還是服務(wù)能力都很難滿足現(xiàn)實發(fā)展的需要，嚴(yán)重影響和制約了民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)工作的成效。

三、對策及建議

(一)因地制宜構(gòu)建旅游扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

民族地區(qū)必須因地制宜構(gòu)建旅游扶貧開發(fā)戰(zhàn)略(見圖2)，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，包括旅游目的地和旅游客源地，有計劃、有針對性地開展旅游扶貧開發(fā)建設(shè)工作，并制定或采取適當(dāng)?shù)陌l(fā)展措施，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域特點，不斷植入文化因素和藝術(shù)理念。

深化旅游供給側(cè)，進一步推進“旅游+”，培育旅游新業(yè)態(tài)，助推振興旅游扶貧實體經(jīng)濟。實施“旅游+產(chǎn)業(yè)”“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”，促進旅游扶貧資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，形成全新的旅游扶貧商業(yè)模式。

各民族地區(qū)應(yīng)因地制宜，利用多種渠道創(chuàng)新旅游扶貧營銷模式。整合旅游扶貧資源，構(gòu)建旅游景點聯(lián)盟，同時利用各新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺進行統(tǒng)一的對外宣傳和營銷，提高地區(qū)影響力，打造地區(qū)旅游品牌，實現(xiàn)目標(biāo)化營銷戰(zhàn)略。

(二)健全旅游扶貧社區(qū)參與機制

在民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)過程中，需要建立健全社區(qū)參與機制，[注]楊阿莉、把多勛：《民族地區(qū)社區(qū)參與式旅游扶貧機制的構(gòu)建——以甘肅省甘南藏族自治州為例》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》(漢文版)2012年第5期，第131-136頁。包括參與決策、發(fā)展、互動、維護四個方面內(nèi)容[注]劉天、楊添朝：《四川少數(shù)民族村寨旅游扶貧模式轉(zhuǎn)變研究》，《民族學(xué)刊》2016年第6期，第85-89頁。(見圖3)。

第一，社區(qū)居民要充分參與到旅游開發(fā)決策過程之中。地方居民是最了解當(dāng)?shù)厍闆r的旅游活動參與主體，在制定具體的旅游規(guī)劃時，充分征求社區(qū)居民的意見和建議，不僅能夠提升社區(qū)居民的滿意程度，而且能夠因地制宜開展旅游扶貧工作。此外，充分給予當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)營活動的自主權(quán)，為旅游扶貧工作注入活力。

第二，旅游扶貧的開發(fā)建設(shè)要促進社區(qū)的整體發(fā)展。一方面，隨著地方經(jīng)濟的增長，要提高社區(qū)居民的收入水平，改善社區(qū)居民的生活條件，尤其是注重社區(qū)居民的收入分配問題。另一方面，要促進社區(qū)居民素質(zhì)的提升，通過教育與培訓(xùn)使社區(qū)居民掌握從事旅游業(yè)的基本專業(yè)素養(yǎng)和技能。

第三，密切關(guān)注社區(qū)居民與地方社會之間的互動關(guān)系。在旅游扶貧開發(fā)建設(shè)過程中，社區(qū)居民與地方社會之間主要形成兩種互動關(guān)系：一是社區(qū)內(nèi)部互動，即社區(qū)居民之間的互動；二是社區(qū)外部互動，即社區(qū)居民與外部的旅游者、旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)卣g的互動。要處理好這兩種互動關(guān)系所產(chǎn)生的矛盾，避免對社區(qū)居民的正常生活產(chǎn)生不良影響。諸如農(nóng)村低保、土地使用、房屋產(chǎn)權(quán)等社區(qū)居民之間的內(nèi)部糾紛需要得到及時解決，對于外部互動產(chǎn)生的矛盾，我們可以通過加強對旅游者進行規(guī)范引導(dǎo)，企業(yè)為社區(qū)居民提供更多就業(yè)機會，政府積極開展群眾服務(wù)工作等努力來化解。

第四，做好開發(fā)建設(shè)過程中的社區(qū)參與維護工作?？梢酝ㄟ^為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┥鐣ｋU和收入補貼等形式的福利政策，保障社區(qū)居民的權(quán)益，注重旅游開發(fā)與社區(qū)之間的可持續(xù)發(fā)展，既要保護民族文化的深刻內(nèi)涵，又要保護生態(tài)環(huán)境不被破壞。

(三)發(fā)展完善旅游扶貧綜合管理制度

應(yīng)加快推進旅游管理體制和執(zhí)法機制改革創(chuàng)新，發(fā)展完善旅游扶貧綜合管理制度，為民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)工作提供體制機制保障。各民族地區(qū)應(yīng)積極制定符合本地區(qū)特點的旅游管理規(guī)章制度，以旅游管理部門為核心，聯(lián)合其他相關(guān)部門，嚴(yán)格按照法規(guī)制定旅游管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游扶貧綜合管理工作。

各民族地區(qū)可成立旅游扶貧發(fā)展委員會，建立旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局的“1+3”模式。旅游扶貧發(fā)展委員會可以從食、宿、行、游、購、娛等方面全面推動民族地區(qū)旅游扶貧工作的順利開展。規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營，做好地方治安管理，為旅游者提供安全便捷的出行條件和舒適安全的休閑環(huán)境，提高旅游服務(wù)人員的服務(wù)能力和水平，維護游客正當(dāng)權(quán)益。旅游警察不僅要預(yù)防各類違法行為的發(fā)生，而且在緊急情況發(fā)生時，要及時為旅游者提供全方位、多方面的服務(wù)和保護。旅游法庭應(yīng)專門高效地處理各種旅游糾紛問題，快立、快審、快執(zhí)，為旅游矛盾糾紛的解決提供便捷的通道。旅游工商分局應(yīng)加強對旅游市場的監(jiān)管，合理引導(dǎo)旅游企業(yè)誠信經(jīng)營，形成和諧、穩(wěn)定、有序的旅游扶貧開發(fā)建設(shè)環(huán)境。

(四)完善旅游扶貧配套設(shè)施

民族地區(qū)旅游扶貧配套設(shè)施包括當(dāng)?shù)氐牡缆方煌?、住宿餐飲、購物娛樂、環(huán)境衛(wèi)生等方面的硬件設(shè)施以及相應(yīng)的信息服務(wù)平臺。要做好民族地區(qū)環(huán)保工作、維護生態(tài)平衡、保持民俗風(fēng)情，展現(xiàn)民族地區(qū)人文地理風(fēng)景的特色，塑造舒適、安全、便利的旅游環(huán)境，必須加大投入，健全和完善旅游扶貧配套設(shè)施，為旅游扶貧提供基礎(chǔ)保障。資金和物資是民族地區(qū)開展旅游扶貧配套設(shè)施建設(shè)最不可或缺的要素，通過融資籌集旅游扶貧配套設(shè)施建設(shè)所需要的資金和物資，是民族地區(qū)旅游扶貧項目開發(fā)面臨的一大挑戰(zhàn)。在資金引進方面，應(yīng)開拓、利用多方融資渠道；在物資利用方面，要善于挖掘、探索民族地區(qū)特色物質(zhì)資源。在實際工作中摸索出的“兩帶兩加”旅游扶貧項目，就是景區(qū)帶村、能人帶戶、合作社+農(nóng)戶、企業(yè)+農(nóng)戶。民族地區(qū)政府應(yīng)加大通過景區(qū)、能人、合作社、企業(yè)等旅游扶貧開發(fā)主體的投資和運營，帶動貧困戶和貧困地區(qū)的旅游收益，實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

(五)多元引進專業(yè)人才

民族地區(qū)旅游扶貧中，人們通常認為熟悉當(dāng)?shù)氐乩?、文化、民風(fēng)民俗的當(dāng)?shù)厝?，對旅游扶貧開發(fā)將起到關(guān)鍵作用，能給游客帶來不一樣的體驗和感受，是旅游扶貧工作不可或缺的重要人才，但是沒有專業(yè)人員參與是不能提高民族地區(qū)旅游扶貧項目及產(chǎn)品在整體旅游市場中的核心競爭力的，也無法形成高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，這也是旅游扶貧發(fā)展中的一個認識誤區(qū)。民族地區(qū)應(yīng)積極制定專業(yè)人才引進政策，深化人才隊伍建設(shè)。在人才引進方面，提供優(yōu)厚的工資薪酬待遇、良好的工作環(huán)境等，加大人才招募力度，吸引優(yōu)秀的人才前往民族地區(qū)投入到旅游扶貧開發(fā)建設(shè)之中。招募的人才不應(yīng)僅局限于那些具有返鄉(xiāng)就業(yè)意愿的人員，還要面向全社會。同時，要完善人才發(fā)展保障機制，讓招募吸納的優(yōu)秀人才引進來、留得住。

四、結(jié)語

民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)有一個探索和發(fā)展的過程，就目前而言，許多地方取得了可喜的成果，但是還有很多地區(qū)未能達成產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展共識，存在發(fā)展思路不明確、引導(dǎo)能力不夠、宣傳力度缺乏、責(zé)任分工不詳?shù)葐栴}。同時，旅游扶貧開發(fā)工作也受到很多因素的制約，如資金、信息、人口、機制等。在今后的民族地區(qū)旅游扶貧開發(fā)建設(shè)中，應(yīng)進一步加強民族地區(qū)的旅游信息化建設(shè)，建立旅游數(shù)據(jù)中心，形成民族地區(qū)旅游資源信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為民族地區(qū)在旅游扶貧項目開發(fā)和制定相關(guān)政策提供大數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)，因地制宜地開拓更為廣闊的旅游市場，早日實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。