張雪斐

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000）

改革開放40年來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成功，人民生活水平也得到了根本性質(zhì)的提升，我國的綜合國力和國際影響力都居于世界前列，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。這充分說明了我國還存在著貧富差距過大的問題，要想快速有效地解決這個問題，就必須對那些貧困人口進(jìn)行“精準(zhǔn)扶貧”使他們都能盡快地擺脫貧困的現(xiàn)狀，提升自己的生活水平，從而使我國能夠平衡、穩(wěn)定、快速發(fā)展，實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。

“精準(zhǔn)扶貧”概念最早是在2013年11月習(xí)近平在湘西考察時所提出的，習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想一定程度上繼承了馬克思主義、毛澤東思想關(guān)于共同富裕的理論，在扶貧制度演變上更是繼承并發(fā)展了中國特色社會主義的扶貧制度[1]。目前這項措施正在全國各地實施之中，也取得了顯著的效果。在十九大報告中指出：“脫貧攻堅取得決定性進(jìn)展，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%一下”。但是同樣習(xí)總書記又指出：“必須清醒看到，我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨這些問題，必須著力加以解決”[2]。

我國貧困戶和貧困人口主要集中在農(nóng)村，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最貼近群眾的一級政府機(jī)關(guān)[3]。本文是從基層政府在精準(zhǔn)扶貧中的行動為視角，以H鎮(zhèn)人民政府作為一個案例，來分析基層政府在精準(zhǔn)扶貧方面的作為、扶貧過程中存在的問題以及解決這些問題相應(yīng)的政策以及方案。

一、基層政府在精準(zhǔn)扶貧中的作為

H鎮(zhèn)，1958年成立公社，1983年改鄉(xiāng)，1995年改鎮(zhèn)。位于市境東南，南臨黃河，距市區(qū)7公里。蟒河從北部穿過。面積73.1平方公里，人口2.6萬，共有15個村委會。H鎮(zhèn)的貧困村有2個，貧困戶334戶，貧困人口1160人。

（一）識別貧困戶的原則

第一，堅持標(biāo)準(zhǔn)。第二，綜合考量。第三，民主評議。第四，群眾認(rèn)可。第五，實事求是。

（二）識別方法

堅持“公開、公正、透明”原則，認(rèn)真、負(fù)責(zé)地識別、確認(rèn)貧困對象。首先，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的包村干部、村中的相關(guān)負(fù)責(zé)人挨家挨戶地進(jìn)行走訪調(diào)查，深入了解每戶人家的具體的家庭人口數(shù)、家庭的生活狀況、生活條件、工作狀況等；其次，對于那些家庭中有小轎車、高檔家用電器或其他昂貴的物品，不符合貧困人口的基本生活狀況的，都不予識別或者慎重識別。再次，要看家庭的收入情況，收入不僅是要看家庭的務(wù)農(nóng)收入，還要看其他收入，比如：在外打工收入以及其他非物質(zhì)性的收入等。因為農(nóng)村人口他們的工作不是固定的，他們的工作內(nèi)容多樣化，所以要綜合進(jìn)行考慮。最后，還要看家庭成員個人的工作情況，有家庭成員做大生意或者在政府機(jī)關(guān)擔(dān)任官職的，不得識別或慎重識別。經(jīng)過上述的幾個步驟之后，確定擬推薦的對象。在確定了擬推薦對象之后，要征求村民的意見建議，之后在村里進(jìn)行公示，并上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核。

（三）識別程序

第一步：初選對象。對于符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，由本人提出書面申請，上交至村委會，然后由村“雙委”集體討論，并通過詢問、調(diào)查、開會等形式征求村民的意見，在此基礎(chǔ)上形成初選名單，在村里進(jìn)行公示。

第二步：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。經(jīng)第一次公示無異議后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對初選對象進(jìn)行審核。審核時要嚴(yán)格按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真細(xì)致進(jìn)行審核，工作人員要用負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對每個擬推薦的貧困戶負(fù)責(zé)，對村民負(fù)責(zé)。在經(jīng)過審核過后，對擬扶貧人員名單進(jìn)行再一次的公示。

第三步：縣級復(fù)審。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公告之后，在沒有特殊情況的條件下，由縣政府進(jìn)行最后的審核，并將最后審核過后的名單在各個村進(jìn)行公示。

二、基層政府在精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境

（一）基層政府缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對象界定困難

以H鎮(zhèn)人民政府為例，在認(rèn)定貧困對象的過程中，雖然他們都會有一個大致的標(biāo)準(zhǔn)，但是這個標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、具體，再加上每個行政人員分別都有自己所管轄的區(qū)域，每個人對這個扶貧對象具有的標(biāo)準(zhǔn)的理解不同、認(rèn)定不同，就會導(dǎo)致有些人符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)但是由于個人的主觀的理解不同而沒有把該戶列入貧困對象之中，或者是不符合規(guī)定的條件但是卻被列入扶貧對象之中。也就是說，同樣的一戶人家，在不同的認(rèn)定人那里會有不同的認(rèn)定結(jié)果。

在對貧困人員的家庭成員、收入狀況進(jìn)行調(diào)查了解時，不能夠僅僅只聽本人的敘述，還要聽取本村的村干部了解的情況以及附近的村民對該戶的評價。村民代表開會評選，主觀性較強(qiáng)，且在利益、權(quán)勢驅(qū)使下容易受人操控[4]。要進(jìn)行綜合考量，因為不同的人的主觀意識不同，所以不能只聽取單方面的說法。

貧困人口精準(zhǔn)識別是扶貧工作首要任務(wù)。由于農(nóng)民家庭人口數(shù)量多、收入來源復(fù)雜、真實收入情況很難掌握，即使收入水平較高的家庭，因家中有學(xué)生或長期患病的人口，家庭花銷大大增加，生活水平比貧困戶還低。僅依據(jù)收入水平和國家貧困線確定貧困戶，易造成漏選、錯選和難選，產(chǎn)生扶持對象識別難問題[5]。

一些基層政府在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過程中，不能“精準(zhǔn)”識別貧困人口，存在著貧困人口的人數(shù)不清、貧困人口層次劃分標(biāo)準(zhǔn)不明晰以及所采取的扶貧措施針對性差等具體問題[6]。在貧困戶識別之中，除了絕對貧困之外的家庭就很難識別。對于絕對貧困的家庭，他們的家庭狀況是大家都能夠真真切切地看在眼里，所以對于這些家庭來說，他們成為扶貧對象是理所當(dāng)然的,村民們都沒有異議。但是對于那些相對貧困的家庭來說，識別就十分困難了。當(dāng)村干部在開展村民基本情況調(diào)查時，許多村民沒有如實填寫，有些人認(rèn)為家庭收入填寫的越少越好，國家的錢不要白不要[7]。因為他們的家庭生活狀況都相差不大，但是為了能夠讓自己成為扶貧對象，享受國家的優(yōu)惠政策，在包村干部進(jìn)行走訪調(diào)查時，他們便會盡量掩蓋自己家庭的真實情況。比如，他們家中有在外打工的人員，每月工資按3000來算，但是他們往往會虛報數(shù)字，報兩千或者一千，更有甚者還會說由于拖欠工資沒有拿到錢；再者，每戶人家的實際家庭收入是很難進(jìn)行測量的，城市中的家庭往往有標(biāo)準(zhǔn)化的收入來源，但是農(nóng)村家庭的收入來源往往是多樣化的，比如一戶人家的一個人可以平時做點零工，像這種收入是很難進(jìn)行測量的。還有就是相對貧困的家庭數(shù)量比較多，家庭狀況不相上下，如果有一戶人家被評上貧困戶，但是另外其他家庭卻沒有被評選上，這樣就會引起其他家庭的不滿，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，影響村民之間的和諧相處，也會給扶貧工作帶來較大的困難。

（二）精準(zhǔn)扶貧的資金不到位，資金的運行缺乏監(jiān)督機(jī)制

地方政府在扶貧過程中的另外一個困境就是扶貧資金不夠、不到位的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政相當(dāng)困難，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧[8]。當(dāng)前，扶貧資金主要依靠政府的財政支出，社會扶貧的參與力度還不夠，部分金融機(jī)構(gòu)因不愿承擔(dān)扶貧對象的違約風(fēng)險而拒絕向其提供貸款[9]。資金是政府行使職能的關(guān)鍵性的物質(zhì)因素，沒有充足的資金做后盾、保障,政府的職能就得不到真正的履行，政府就不能真正承擔(dān)起責(zé)任來。比如，即使有些人被認(rèn)定為貧困戶，但是政府沒有相應(yīng)的扶貧資金來盡力幫助他們擺脫貧困，他們的生活狀況并沒有被改善，這樣也就達(dá)不到“精準(zhǔn)扶貧”所要實現(xiàn)的最終目標(biāo)。

資金的運行缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。扶貧資源牢牢掌握在政府手中，扶貧的項目與資金的投放不可避免地會導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生[10]。在扶貧資金管理方面，沒有專門的人員進(jìn)行管理[11]。如果資金的運行缺乏監(jiān)督的話，人都是有自利性動機(jī)的，在這種動機(jī)的驅(qū)使下，政府的相關(guān)執(zhí)行人員就有可能濫用職權(quán)，不認(rèn)真履行或不履行義務(wù)，把這些扶貧資金裝入自己的口袋之中，導(dǎo)致資金短缺。資金的發(fā)放不到位，資金沒有真正落實到那些需要的人手中，導(dǎo)致該貧困的家庭還依舊貧困，生活條件并沒有被改善，扶貧政策沒有落到實處，國家的貧富差距依然很大，沒達(dá)到政策所要達(dá)到的目的，從而會影響整個國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

扶貧資金對于貧困地區(qū)的覆蓋在部分地區(qū)助長了貧困人口等、靠、要的不正確思想，而這種負(fù)面影響的產(chǎn)生則在很大程度上加大了貧困治理的難度[12]。

（三）扶貧項目管理和審批程序復(fù)雜

我國政府機(jī)關(guān)的職能部門比較多，雖然經(jīng)過了機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)合并或者是廢除、撤銷了一些機(jī)構(gòu)或者部門，但是依然不少。我國機(jī)構(gòu)改革的步伐仍然在前進(jìn)，機(jī)構(gòu)精簡的工作依然在進(jìn)行。所以，在扶貧項目的審批過程中，首先要經(jīng)過村委會的認(rèn)定和聽取村民的意見和建議，然后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批通過后，再上交給縣政府，縣政府再依次往上傳遞，然后經(jīng)過上面批準(zhǔn)同意之后，貧困戶才可以享受國家的優(yōu)惠政策，改善自己的生活條件。但這往往需要經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間，而且中間也會要求進(jìn)行認(rèn)定的貧困家庭時不時地交一些證明或者材料等。這樣做既會給這些村民造成不便，也會導(dǎo)致政府辦事效率低下、辦事緩慢，政策的進(jìn)行受到阻礙，政策的實施效果也會受到影響。

（四）政府官員自身的責(zé)任意識不強(qiáng)

政府制定的政策措施，最終都是由具體的行政人員來實施的，行政人員是行政組織的最重要的實體性因素，是最重要的物質(zhì)性資源。所以，如果行政人員缺乏責(zé)任意識，他們的職責(zé)與權(quán)力不相統(tǒng)一，自己責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)不能認(rèn)真地去履行，不能真正做到為人民服務(wù)的宗旨，那么人民的利益就得不到很好的保障和維護(hù)。就“精準(zhǔn)脫貧”這個項目來說，政府工作人員如果沒有及時地把相關(guān)政策信息傳遞給相關(guān)人員，那么就有可能使那些真正貧困的家庭享受不了國家實施的優(yōu)惠政策，或者說沒有更好地去利用這個政策，導(dǎo)致背離或者偏離這個政策實施的最終目的。比如，有一對老人自己在家里居住，兒子、女兒都在外邊打工，他們獲取信息的渠道十分狹窄，行政人員在與他們進(jìn)行交流時，因為老人的聽力和表達(dá)能力都不是很好，行政人員害怕麻煩就只是把政策說了一下，但是具體應(yīng)該怎樣做、做什么，卻沒有細(xì)說，導(dǎo)致這對老人對政策依然是不明白，從而不能夠按照規(guī)定的時間、條件進(jìn)行申請，有可能錯過這個申請時間。

政府的工作人員在工作中往往會用公權(quán)來謀取私利。比如說，該行政人員是某個村的包村干部，正好他那個村里有他的一個親戚想要享受扶貧的政策，但是條件又不是很符合，那么該行政人員就會用公權(quán)力來為個人謀取私利，對村委會的干部進(jìn)行游說，讓他的親戚成為扶助對象，而那些真正貧困的人卻享受不到國家對他們采取的優(yōu)惠政策，扶貧政策的最初設(shè)置的目的就不能夠達(dá)到。

（五）村民的心理問題

有些村民看到別人進(jìn)入了扶貧的隊伍，認(rèn)為自己與他條件相差不大，自己卻沒有成為扶貧對象，就會產(chǎn)生不滿情緒，從而影響政策的正常實施。同樣，這也是導(dǎo)致社會動蕩的不安定因素。

有些村民以前是扶貧對象，但經(jīng)過政府扶貧之后，他們已經(jīng)擺脫了貧困，但是他們卻不愿意退出貧困的隊伍，還想要繼續(xù)享受扶貧對象的政策，這樣就會導(dǎo)致占用扶貧名額，使得那些真正有困難的家庭得不到國家及時的補助。即所謂“爭貧”，就是指所在村莊的村民通過各種方式爭取貧困指標(biāo)的過程[13]。

三、基層政府面臨困境的解決方案

（一）建立嚴(yán)格的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)界定對象

精準(zhǔn)識別是解決當(dāng)前扶貧過程中貧困瞄準(zhǔn)率低、扶貧目標(biāo)發(fā)生偏離的重要手段[14]。針對標(biāo)準(zhǔn)不明確、對象界定不清晰的問題，首先也是最重要的就是要界定扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，把標(biāo)準(zhǔn)制度化、明確化、程序化，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。對于一些特殊的扶貧對象，可以了解實際情況之后，把相應(yīng)的情況匯報給相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)或者部門來進(jìn)行討論，做出最終的決定。對于對象的界定，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化的條件、步驟或者程序來進(jìn)行，采取數(shù)字化與清晰化的管理方式[15]，同時也要加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督制度，建立民主監(jiān)督機(jī)制，采取自下而上的貧困群眾參與識別機(jī)制，積極鼓勵、引導(dǎo)人民群眾參與到精準(zhǔn)識別工作中來，形成政府與人民群眾精誠合作的識別格局[16]。對于不符合界定程序而進(jìn)行界定的行為要進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，形成一個標(biāo)準(zhǔn)化的制度模式。

精確把握致貧的原因，就是在精準(zhǔn)識別貧困人口之后，需要對精準(zhǔn)識別出的貧困人口的致貧原因進(jìn)行分析和歸類整理，以便采取差別化、針對性的精準(zhǔn)幫扶方式對貧困人口進(jìn)行有針對性的扶持[17]。貧困問題因其成因復(fù)雜性、表現(xiàn)多維性、對策靈活性等原因，對其實行標(biāo)準(zhǔn)化治理的難度很大[18]。所以，應(yīng)根據(jù)不同的對象的致貧原因，政府部門要采取不同的扶貧方案。對于因病致貧的家庭，政府應(yīng)該對其減少醫(yī)療費用的補助。比如新型農(nóng)村合作醫(yī)療，或者是其他在看病治病方面的補助；對于家里沒有工作的原因?qū)е碌呢毨?，政府?yīng)該對這些家庭提供技術(shù)方面的幫助，讓他們通過學(xué)習(xí)技術(shù)能夠找到一份穩(wěn)定的工作，幫助家庭減輕負(fù)擔(dān)；對于失去勞動能力的老年人，直接采取社保兜底的政策來幫助他們擺脫貧困。

（二）國家財政部門要嚴(yán)格按規(guī)定撥款并建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度

對于扶貧的資金方面的問題，首次要確保資金能夠按照既定的時間和程序到達(dá)相應(yīng)的政府部門，不會導(dǎo)致出現(xiàn)沒有資金進(jìn)行扶貧的窘境；其次，對于掌握扶貧資金的相應(yīng)的政府部門及其人員，要有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的失職行為的出現(xiàn)，同時該部門人員也應(yīng)該做好相應(yīng)的記錄工作，每一筆錢都花在了哪些人身上。最后，強(qiáng)化對基層政府扶貧行為的監(jiān)督，尤其是扶貧資源的分配、使用情況，加大扶貧信息的公開范圍[19]。對于不同的扶貧對象，根據(jù)其致貧原因的不同，撥款的數(shù)額也是不同的，行政人員要嚴(yán)格把關(guān)，防止出現(xiàn)對扶貧對象的撥款出現(xiàn)錯誤。

（三）基層政府要減政放權(quán)，簡化審批制度

對于審批制度中的層層審批的問題，政府應(yīng)該簡化審批程序，簡化辦事流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立一個辦公服務(wù)大廳，使所有的人民群眾到那里去，就能夠辦好事情，而不需要東跑西跑，不要每個辦事人員說的標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，導(dǎo)致辦事難，耽誤了享受政策的有利時機(jī)。對于那些行動不便的老人來說，政府人員應(yīng)該主動上門去辦事，減輕老人的負(fù)擔(dān)，做到便民服務(wù)的原則。

（四）政府部門要對行政人員建立起嚴(yán)格的監(jiān)督和激勵制度

對于在扶貧過程中政府的工作人員不認(rèn)真履行職務(wù)的問題，或者說以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的問題，一方面可以加強(qiáng)對行政人員的監(jiān)督制度，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，來對行政人員的行為進(jìn)行依法監(jiān)督，防止行政人員濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，也可以通過建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制來加強(qiáng)對行政人員的激勵。比如說，根據(jù)行政人員自己負(fù)責(zé)的村里的脫貧率或者說村里人員的整體的生活水平明顯提升等的條件，給達(dá)到相應(yīng)條件的工作人員以物質(zhì)的或者精神的激勵，提高其辦事的效率，明確其責(zé)任，最終使得“精準(zhǔn)扶貧”的政策得到徹底的貫徹落實，促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）對村民進(jìn)行教育，提升村民素質(zhì)

對于那些沒有成為扶貧對象的群眾，要對他們進(jìn)行思想上的教育與開導(dǎo)，讓他們能夠正確地認(rèn)識扶貧政策的針對對象的評選條件是什么，及他們不符合評選條件的原因是什么，從而解決他們心中的困惑，使他們能夠以平和的心態(tài)來對待這件事情，不要做出不適當(dāng)或者是過激的行為，影響社會的安定。

對于那些不愿意脫貧的家庭，政府首先可以通過與他們談話的方式，使他們了解到他們的家庭狀況已經(jīng)高于了國家規(guī)定的貧困水平的標(biāo)準(zhǔn)，但是還有許多家庭正在面臨著貧困的問題，需要政府的幫助。如果說服的方式行不通的話，那政府就可以采取強(qiáng)制的方式迫使其退出扶貧對象的隊伍中去。

四、結(jié)語

“精準(zhǔn)扶貧”的思想與政策是適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展?fàn)顩r的一項重要的政策方案，是新時期的扶貧攻堅戰(zhàn)略，是國家推進(jìn)扶貧工作，實現(xiàn)全面脫貧、建成小康社會的指導(dǎo)思想[20]，在幾年的實踐中也取得了顯著的成果。我國的貧困人口相比往年也有較大幅度的下降，隨之我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展也取得了顯著的進(jìn)步。但是“，精準(zhǔn)扶貧”的政策雖然很好，也取得了成果，但是在基層政府的執(zhí)行方面還是存在著很大的問題，這就需要上級政府或者是基層政府通過對這些問題的了解、分析，從而制定出有效的解決方案，使得這項政策的實施取得應(yīng)有的效果。