高國(guó)富，羅 藝

(甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730070)

生態(tài)文明是社會(huì)發(fā)展的新階段，也是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、循環(huán)發(fā)展為基本宗旨的新的社會(huì)形態(tài)。習(xí)近平總書記提出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！睆狞h的十八大提出的“生態(tài)文明建設(shè)理念”到黨的十九大“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的要求，我國(guó)生態(tài)文明理論研究不斷向縱深方向發(fā)展，生態(tài)文明制度體系正在建立，生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。

一、甘肅省生態(tài)文明建設(shè)的制度現(xiàn)狀

（一）甘肅省生態(tài)文明制度建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)

加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的要求，是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)生態(tài)安全的重大舉措?；诖?，甘肅省出臺(tái)一系列的生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策，為甘肅省生態(tài)文明建設(shè)提供政策指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)。其中，制定《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》（2019年修訂）《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等，分別從環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)和綠色發(fā)展三個(gè)方面促進(jìn)本地的生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。2015年印發(fā)的《甘肅省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)評(píng)審批改革試點(diǎn)工作方案》[1]；2016年甘肅省環(huán)境保護(hù)廳（現(xiàn)為“生態(tài)環(huán)境廳”）發(fā)布《甘肅省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)受理“三個(gè)規(guī)范”工作的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)了甘肅省環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)市場(chǎng)健康有序發(fā)展；2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的意見》，對(duì)生態(tài)文明的制度建設(shè)提出了明確的指導(dǎo)性意見。

（二）甘肅省生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度梳理

從國(guó)家層面而言，目前尚沒有專門的生態(tài)文明法律，現(xiàn)行的法律一般都是關(guān)于環(huán)境保護(hù)和污染治理的基本法或者單行法。如《中華人民共和國(guó)憲法》在序言中提及生態(tài)文明，憲法的第九條、二十六條是關(guān)于自然資源的保護(hù)；第十條規(guī)定了組織或者個(gè)人對(duì)土地的合理利用；第二十二條、二十六條則是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家還制定了若干與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律，如針對(duì)環(huán)境污染防治類的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等；針對(duì)自然資源保護(hù)類的《土地管理法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水法》等；另外，國(guó)家為了配合全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的實(shí)施，制定的各種法規(guī)政策，也主要集中在環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、污染防治等幾個(gè)方面，對(duì)其他的涉及較少。

從地方層面而言，甘肅省沒有專門的生態(tài)文明立法，政府制定的規(guī)章政策則主要集中在環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約這兩個(gè)方面。在環(huán)境保護(hù)方面，目前已有《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。在資源保護(hù)方面，制定有《甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅省濕地保護(hù)條例》《甘肅省水土保持條例》等，涉及到自然保護(hù)區(qū)、濕地、水土、能源、森林、礦產(chǎn)等多個(gè)方面。除此之外，《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》對(duì)該省綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。

甘肅省制定的政府規(guī)章同樣集中在環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)兩個(gè)方面，污染防治和綠色發(fā)展方面關(guān)注較少。如在環(huán)境保護(hù)方面：《甘肅省重點(diǎn)工業(yè)污染源環(huán)境管理辦法》《甘肅省排污許可證管理辦法》《甘肅省廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理辦法》等。資源保護(hù)方面則是對(duì)國(guó)家出臺(tái)的資源保護(hù)法的具體實(shí)施細(xì)則，如《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國(guó)森林法>辦法》等。這些辦法促進(jìn)了國(guó)家的資源保護(hù)法在甘肅省的實(shí)施，為當(dāng)?shù)厮Y源、森林資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的保護(hù)提供了指引和依據(jù)。但這些辦法的部分條文直接套用國(guó)家相關(guān)法律，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有所出入，法規(guī)的適應(yīng)性不足。

二、甘肅省生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題

自1994年制定《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》以來，甘肅省已制定接近20部與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的地方法規(guī)[2]，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)方面仍然存在比較突出的問題。

（一）立法層面：地方性法規(guī)不健全

1.缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)文明建設(shè)條例

最新修訂的《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》包括監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和公眾參與及法律責(zé)任等共七章68條，將于2020年1月1日起實(shí)施。但該《條例》的調(diào)整范圍有限，不能替代生態(tài)文明建設(shè)條例。以《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》為例，其制定目標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，保障人與自然和諧共存。兩者相比，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》在發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)、調(diào)整人與自然關(guān)系上存在欠缺，且缺乏與新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)新要求相適應(yīng)的立法原則和立法技術(shù)，這就導(dǎo)致甘肅省的生態(tài)文明建設(shè)缺乏直接有效的權(quán)威法規(guī)的引導(dǎo)[3]，社會(huì)參與生態(tài)文明建設(shè)無門可入，生態(tài)文明建設(shè)工作難以統(tǒng)籌高效推進(jìn)。

2.缺乏符合實(shí)際的環(huán)境治理專項(xiàng)條例

甘肅省現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法，僅有《甘肅省大氣污染防治條例》《甘肅省輻射污染防治條例》是防治污染的專項(xiàng)條例，而其他污染問題諸如水污染、土壤污染，則只有零散的政府規(guī)章。這就致使無論在處理祁連山環(huán)境污染事件還是蘭州自來水污染事件時(shí)，都無法可依。如果說，統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)文明建設(shè)條例是生態(tài)文明建設(shè)這輛馬車的“車頭”，那么專項(xiàng)條例作為地方法規(guī)體系中重要一環(huán)，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的“車輪”，只有“車頭”和“車輪”相互配合，才能使生態(tài)文明建設(shè)這輛“馬車”平穩(wěn)運(yùn)行。

3.缺少引導(dǎo)公眾生態(tài)教育的地方性法規(guī)

生態(tài)文明建設(shè)不是政府一方的責(zé)任，而是全社會(huì)共同努力的目標(biāo)。因此，加強(qiáng)對(duì)公眾的生態(tài)教育，培養(yǎng)公眾的生態(tài)意識(shí)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。在立法上，應(yīng)當(dāng)及時(shí)推動(dòng)生態(tài)教育條例的制定工作，為社會(huì)各領(lǐng)域科學(xué)有效地開展生態(tài)教育宣傳活動(dòng)提供有效指導(dǎo)。

（二）執(zhí)法層面：環(huán)境執(zhí)法亟待強(qiáng)化

以祁連山環(huán)境污染事件為例，祁連山保護(hù)區(qū)設(shè)置的多宗探礦權(quán)、采礦權(quán)中，有相當(dāng)一部分是在2014年國(guó)務(wù)院明確祁連山自然保護(hù)區(qū)劃界之后違法違規(guī)審批或延期的，甚至還涉及到祁連山自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。除此之外，保護(hù)區(qū)內(nèi)的部分水電設(shè)施，也存在違規(guī)審批、未批先建等問題。不經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，隨意搭建水電設(shè)施、隨意挖掘、開采礦產(chǎn)資源對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成不可逆的永久損害[4]。而相關(guān)政府部門的“不作為”“不擔(dān)當(dāng)”“不得罪”“無遠(yuǎn)見”的執(zhí)法才是問題的根源所在。積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善當(dāng)?shù)孛癖姷纳钏綗o可厚非，但不能以無限制的犧牲和破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。祁連山的一系列違規(guī)違法行為，除了政府個(gè)別官員本身思想認(rèn)識(shí)上的偏差外，也有執(zhí)法監(jiān)管制度缺失方面的原因。

（三）教育層面：生態(tài)教育宣傳未制度化

在生態(tài)文明建設(shè)中，要想使公眾形成正確的生態(tài)意識(shí)，養(yǎng)成自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好習(xí)慣，不能僅靠公眾的自覺，要依靠生態(tài)教育對(duì)公眾思想意識(shí)的培育[5]。對(duì)公眾生態(tài)教育的宣傳應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度化和規(guī)范化。要加大對(duì)身邊的環(huán)境事件的監(jiān)督檢查、合理勸阻、教育，甚至訴訟，使違法違規(guī)行為難逃其咎。

三、甘肅省生態(tài)文明建設(shè)制度保障的完善

（一）健全生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)

1.制定本省的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》

《甘肅省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是構(gòu)建甘肅省生態(tài)文明建設(shè)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在本省生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系中占據(jù)統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性與指導(dǎo)性地位[5]。因此，《條例》的總則應(yīng)當(dāng)包含立法原則、指導(dǎo)思想、調(diào)整范圍、調(diào)整主體等。在具體的條例內(nèi)容上，則應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)等生態(tài)區(qū)域的規(guī)劃與建設(shè)?！稐l例》的調(diào)整主體應(yīng)為政府、公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織。除此之外，還應(yīng)對(duì)新的環(huán)保技術(shù)進(jìn)行規(guī)定，比如：構(gòu)建聯(lián)合的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系、水質(zhì)檢測(cè)體系等。

2.制定《甘肅省環(huán)境教育條例》

“環(huán)境教育是認(rèn)識(shí)價(jià)值和澄清觀念的過程，其目標(biāo)旨在發(fā)展相關(guān)的技能和態(tài)度，督促人們對(duì)環(huán)境存在的問題做出決策、對(duì)本身的行為做出約束”[6]。甘肅省目前處于生態(tài)教育初級(jí)階段，存在環(huán)境教育投資不足、民眾環(huán)境意識(shí)薄弱、環(huán)境教育體制不健全等問題。在此方面，可以參考《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》中的成功制度經(jīng)驗(yàn)，要考慮從明確專門環(huán)境教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)、設(shè)立環(huán)境教育基金制度、開展學(xué)校教育和社會(huì)教育、培養(yǎng)專門的環(huán)境教育人才以及確立環(huán)境教育監(jiān)督保障機(jī)制等方面來制定《甘肅省環(huán)境教育條例》，確保甘肅省環(huán)境教育工作的順利開展，從而推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)向前推進(jìn)。

（二）創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法方式

生態(tài)文明建設(shè)工作的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)依靠一支可靠的執(zhí)法隊(duì)伍，明確責(zé)任主體，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要合理配置宏觀管理政府職能，要完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，建立獎(jiǎng)懲制度，要提高行政效率，科學(xué)配置權(quán)力，要健全責(zé)任追究機(jī)制，還要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)行的執(zhí)法模式，摸索、尋找更具有本地特色的執(zhí)法方式。

1.積極推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展

首先在政府層面，可以建立專款專項(xiàng)帳戶，用于置辦新型移動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備。在人口較為密集的地區(qū)安裝LED屏幕，顯示實(shí)時(shí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果。對(duì)于自然保護(hù)區(qū)諸如野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，可以對(duì)珍稀瀕危動(dòng)物安裝隨身監(jiān)控?cái)z像頭，對(duì)濕地保護(hù)區(qū)等自然地貌保護(hù)區(qū)安裝全覆蓋監(jiān)控?cái)z像，并定時(shí)派出無人機(jī)進(jìn)行實(shí)時(shí)拍攝。

2.創(chuàng)新省內(nèi)跨區(qū)縣執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

大型的環(huán)境污染事件有時(shí)會(huì)影響到幾個(gè)區(qū)縣，基于環(huán)境污染和防治工作的整體性考慮，應(yīng)積極嘗試建立跨區(qū)縣執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.綜合執(zhí)法，運(yùn)用多種方式對(duì)違法者進(jìn)行教育警示

綜合執(zhí)法要求的是運(yùn)用行政、法律、教育等多種手段，且在執(zhí)法過程中要求較強(qiáng)的執(zhí)法力度，必要時(shí)可以運(yùn)用行政強(qiáng)制、行政處罰等行政方式，維護(hù)環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威和秩序[7]。

（三）培養(yǎng)公民的生態(tài)文明意識(shí)

1.加強(qiáng)宣傳，努力塑造各階層的生態(tài)文明理念

習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明宣傳教育的重要性，甘肅省面對(duì)新時(shí)代和新要求，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)境教育，樹立堅(jiān)定的生態(tài)文明宣傳理念，注重學(xué)生尤其是中小學(xué)生的環(huán)境教育；應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)的宣傳方式，利用便捷的社交平臺(tái)如微博、微信公眾號(hào)等創(chuàng)立官方賬號(hào)，定期進(jìn)行知識(shí)普及；應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)公眾樹立生態(tài)文明觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的消費(fèi)模式，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)、可持續(xù)消費(fèi)；應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明建設(shè)的理念貫穿到經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，打造綠色產(chǎn)業(yè)；應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明理念融入到政府工作的方方面面。

2.鼓勵(lì)民間環(huán)保宣傳組織的建立

民間環(huán)保宣傳組織主要指的是由普通群眾發(fā)起、組織，以宣傳保護(hù)環(huán)境的重要性為宗旨，自愿參加，符合法律法規(guī)規(guī)定的人的集合體。鼓勵(lì)民間環(huán)保宣傳組織建立可以從以下幾點(diǎn)入手：一是政府放寬環(huán)保宣傳組織的成立審批要求，從程序上簡(jiǎn)化審批手續(xù)；二是支持高校聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)高校青年志愿者協(xié)會(huì)進(jìn)行宣講，為民間環(huán)保宣傳組織積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；三是加大對(duì)民間環(huán)保宣傳組織在人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、政策等方面的支持力度。

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)艱難、復(fù)雜的長(zhǎng)期任務(wù)。甘肅省作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障，要促進(jìn)本省生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，就要依靠法律的保障作用，在遵守國(guó)家制定的法律法規(guī)的同時(shí)，促進(jìn)本省生態(tài)文明建設(shè)法律保障制度的不斷完善，要對(duì)已經(jīng)制定但已經(jīng)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際的地方法律法規(guī)進(jìn)行修改，要不斷創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式以及構(gòu)建多元化的環(huán)境教育制度。只有這樣，才能使生態(tài)文明建設(shè)的法律保障作用得到充分發(fā)揮，全力打造生態(tài)安全大屏障，加快生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)綠色富省、綠色惠民。