鄧可祝

（安徽工業(yè)大學公共管理與法學院，安徽，馬鞍山 243005）

大數(shù)據(jù)不僅是一種新型的技術(shù)形態(tài)，還是一種新型的社會治理工具。進而言之，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種基礎(chǔ)性的社會制度，利用大數(shù)據(jù)發(fā)展創(chuàng)新型社會治理方式正成為日益緊迫的社會需求。環(huán)境規(guī)制是加強環(huán)境保護的必要手段，但也面臨規(guī)制失靈的困境。環(huán)境規(guī)制失靈的重要原因是規(guī)制成本過高、規(guī)制俘獲與規(guī)制僵化等，這些都與環(huán)境信息不對稱存在密切關(guān)系，大數(shù)據(jù)在克服環(huán)境信息不對稱方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，可以通過環(huán)境信息工具來破除規(guī)制失靈的困境，提高環(huán)境治理的績效。本文擬從大數(shù)據(jù)的信息功能入手，研究大數(shù)據(jù)條件下環(huán)境信息在環(huán)境規(guī)制方面的作用與功能，以更好地認識大數(shù)據(jù)時代環(huán)境規(guī)制模式的變革，實現(xiàn)最佳環(huán)境規(guī)制。

1 環(huán)境規(guī)制失靈的信息原因

規(guī)制失靈，是環(huán)境規(guī)制乃至任何規(guī)制都會面臨的困境。規(guī)制失靈是指在規(guī)制過程中，規(guī)制策略所造成的效果與其所追求的目的完全相反的現(xiàn)象[1]。規(guī)制失靈的原因是多方面的，包括規(guī)制俘獲、規(guī)制僵化、規(guī)制成本過高、規(guī)制濫用等。就環(huán)境規(guī)制而言，環(huán)境規(guī)制失靈與規(guī)制信息不足存在密切的聯(lián)系。在環(huán)境規(guī)制中，政府的決策與執(zhí)法都需要建立在一定的環(huán)境信息之上，如果這些環(huán)境信息不能滿足環(huán)境決策與環(huán)境執(zhí)法的需要，就會出現(xiàn)環(huán)境規(guī)制失靈。

環(huán)境規(guī)制失靈的主要原因是環(huán)境規(guī)制能力不足與規(guī)制意愿不足，而這兩個方面存在環(huán)境信息方面的因素。

1.1 環(huán)境信息與環(huán)境規(guī)制能力

環(huán)境規(guī)制能力是指生態(tài)環(huán)境部門所具有的環(huán)境規(guī)劃制定相應(yīng)措施進行調(diào)控的能力，包括人力、物力、財力等方面。我國的企業(yè)數(shù)量眾多，但是生態(tài)環(huán)境部門的工作人員和技術(shù)力量有限，大量企業(yè)無法得到有效監(jiān)管，在規(guī)制能力方面還存在較大差距。正如《湖南省環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十三五”規(guī)劃》所言：監(jiān)管能力不足與環(huán)境監(jiān)管壓力不太匹配的問題突出[2]。以固體廢物防治為例，固體廢物監(jiān)管機構(gòu)不全、人員力量不足、監(jiān)管能力薄弱，在某些領(lǐng)域如一般工業(yè)固廢的管理還比較滯后，海關(guān)查驗人力資源也比較緊張，而且越到基層情況越嚴重[3]。而我國環(huán)境規(guī)制能力不足，就存在環(huán)境信息方面的原因。如果能在環(huán)境信息方面得到改善，就會提高環(huán)境規(guī)制能力。

1.1.1 環(huán)境信息不足導致環(huán)境規(guī)制能力不足

信息缺乏有可能是各種市場失靈的結(jié)果[1]。從信息角度看，涉及企業(yè)環(huán)境守法方面的環(huán)境信息眾多，如企業(yè)的排污狀況、企業(yè)治污設(shè)施的運行、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理、企業(yè)違法情況等，只有掌握了這些信息，政府才能對其進行有效的規(guī)制。但現(xiàn)有的監(jiān)管能力不足，使生態(tài)環(huán)境部門與企業(yè)之間存在信息不對稱，而這種信息不對稱會導致環(huán)境監(jiān)管的弱化。如果改善企業(yè)與政府環(huán)境信息不對稱的狀況，就可以提高對企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的能力?！肮苤普呖傻玫降男畔⒂绊懳廴九欧拧⒓夹g(shù)標準、污染收費或其他政策工具使用所能達到的管制目標的程度”[4]。同時，企業(yè)環(huán)境信息的公開，對社會公眾監(jiān)督企業(yè)也可起到基礎(chǔ)性作用，這也可間接地提高政府的環(huán)境規(guī)制能力。

1.1.2 規(guī)制知識不足引起的環(huán)境規(guī)制能力不足

從公共規(guī)制的知識基礎(chǔ)角度看，環(huán)境規(guī)制也是需要大量的環(huán)境信息的，“公共規(guī)制是規(guī)制者在對規(guī)制知識加以汲取、分類、編碼、儲存、解碼的基礎(chǔ)上，作出的旨在影響經(jīng)濟運行樣式和人的行為樣式的行動”[5]。因此，公共規(guī)制需要大量相關(guān)領(lǐng)域的知識，現(xiàn)代公共規(guī)制的專業(yè)判斷已經(jīng)涉及非常復(fù)雜的專業(yè)性問題，遠非一般行政機構(gòu)工作人員所能勝任，亦非一般法院法官所能勝任[6]。而在環(huán)境規(guī)制中，由于我國在環(huán)境科學研究方面投入不足、積累不夠，導致環(huán)境規(guī)制知識不足，環(huán)境規(guī)制能力有限。在大數(shù)據(jù)條件下，政府可以利用大數(shù)據(jù)獲得更加全面、更加準確與更加及時的環(huán)境信息，及時把握企業(yè)的守法狀況，突破政府之間環(huán)境“信息孤島”現(xiàn)象，促進環(huán)境規(guī)制知識的積累與共享，彌補環(huán)境規(guī)制知識不足，更好地提高環(huán)境監(jiān)管的能力。

1.1.3 政府間“信息孤島”引起的環(huán)境規(guī)制能力不足

環(huán)境是一個整體，不因地域、區(qū)域、要素的人為劃分而孤立，但傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制是分地域、區(qū)域、部門、要素的，這導致了“信息孤島”的出現(xiàn)。不同地區(qū)、不同部門的信息無法實現(xiàn)互通，也增加了信息獲取的成本，導致了環(huán)境規(guī)制的碎片化。而加強政府、企業(yè)、社會環(huán)境信息的共通共享，可以實現(xiàn)環(huán)境一體化規(guī)制，更加符合環(huán)境規(guī)制的特點，從而有利于提高環(huán)境規(guī)制能力。

1.2 環(huán)境信息與環(huán)境規(guī)制意愿

環(huán)境信息可以改變政府規(guī)制意愿不足的問題。影響我國環(huán)境規(guī)制意愿不足的原因主要有：

1.2.1 地方政府對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)

在片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展時期，由于存在重經(jīng)濟輕環(huán)保的偏差，地方政府生態(tài)環(huán)境保護意愿較低，干預(yù)甚至打壓生態(tài)環(huán)境部門的嚴格環(huán)境執(zhí)法行為，地方政府的態(tài)度必然會影響生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法，這是造成環(huán)境規(guī)制意愿不足的主要原因。而這也與環(huán)境信息的缺失有關(guān)：我國行政體制是對上負責的，當上級機關(guān)與下級機關(guān)存在環(huán)境信息不對稱時（這種情況是常態(tài)，正如企業(yè)與政府之間存在的環(huán)境信息不對稱），下級政府就會偏向經(jīng)濟建設(shè)而不是生態(tài)環(huán)境保護，這種行為邏輯也會直接影響其職能部門；同樣，當環(huán)境信息公開不足時，社會公眾與政府之間也存在信息不對稱，這時社會公眾對政府的壓力較小，對企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護要求也會較低。

1.2.2 地方政府之間在生態(tài)環(huán)境保護上存在外部性

不僅企業(yè)的環(huán)境利用行為存在外部性問題，地方政府之間的生態(tài)環(huán)境保護行為也存在外部性。環(huán)境規(guī)制涉及不同區(qū)域間的環(huán)境關(guān)系，不同區(qū)域都傾向于將環(huán)境風險轉(zhuǎn)移給其他區(qū)域，如將環(huán)境敏感設(shè)施放在本地的下游或者是下風之處，或者是與外地的交界之處，這樣可以最大限度減少環(huán)境設(shè)施對本地的危害，而將風險轉(zhuǎn)移向外地。這種決策不僅對外地環(huán)境產(chǎn)生危害，也不利于當?shù)卣扇栏竦沫h(huán)境規(guī)制，這就是一種環(huán)境負外部性。這些現(xiàn)象也與環(huán)境信息存在密切的聯(lián)系，即由于環(huán)境信息公開程度存在不足，對當?shù)卣沫h(huán)境管理行為影響較弱，政府采取這類負外部性行為就是一種理性的選擇。而一旦公開相鄰地域的環(huán)境行為的信息，并將這類行為納入政府環(huán)境考核指標之中，就會對政府的環(huán)境規(guī)制行為產(chǎn)生約束，進而減少這種政府間環(huán)境負外部性問題。

1.2.3 生態(tài)環(huán)境部門的自由裁量權(quán)較難控制

生態(tài)環(huán)境部門之所以采取運動式執(zhí)法等執(zhí)法方式來實施環(huán)境法，導致環(huán)境法的實施過度與實施不足，主要是由于行政機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)代行政中，行政裁量權(quán)的大量存在是一種客觀現(xiàn)實，也是現(xiàn)代社會治理普遍規(guī)律。如果不對行政裁量進行有效的監(jiān)督，就會出現(xiàn)裁量權(quán)的濫用，導致行政機關(guān)憑借自己的意愿來執(zhí)法。

從執(zhí)法過度的方面看，執(zhí)法過度是政府加大對企業(yè)違法行為的制裁。一方面，執(zhí)法過度可能更加有利于保護生態(tài)環(huán)境；另一方面，這也可能造成企業(yè)過重的負擔，違反行政合理性甚至合法性的要求。對于執(zhí)法過度，企業(yè)可以以政府的行為違反了合理性原則來進行救濟。然而，這樣的救濟效果是有限的：一方面，合理性爭議主要是依賴行政復(fù)議，行政訴訟一般只審查行政行為的合法性，不審查行政行為的合理性；另一方面，由于企業(yè)與生態(tài)環(huán)境部門之間存在長期關(guān)系，如果企業(yè)提出救濟會導致其今后生產(chǎn)經(jīng)營遭受較多的麻煩，除非生態(tài)環(huán)境部門的行為影響企業(yè)的生存，否則一般情況下企業(yè)不會進行過多的救濟。因此，僅僅依賴企業(yè)的私益救濟就存在較多的局限。

從執(zhí)法不足的方面看，如果行政機關(guān)執(zhí)法過弱——這是當前非常普遍的現(xiàn)象——可能不利于保護生態(tài)環(huán)境。但由于執(zhí)法不足主要侵害的是環(huán)境公共利益而沒有直接受害人，企業(yè)自身不會因此提出救濟，如何對這類執(zhí)法裁量行為進行監(jiān)督，顯得更為復(fù)雜。對企業(yè)守法問題的監(jiān)督，必須建立在充分了解企業(yè)環(huán)境守法信息基礎(chǔ)之上，而企業(yè)是否存在違法、違法的性質(zhì)如何、如何處罰，主要是由行政機關(guān)來掌握的，社會并不了解企業(yè)的守法現(xiàn)狀，也就沒有辦法對企業(yè)的行為進行監(jiān)督。

可見，在環(huán)境信息不足的背景下，無法確保生態(tài)環(huán)境部門有效執(zhí)法。而環(huán)境規(guī)制俘獲是規(guī)制者與被規(guī)制者之間形成共謀，其中重要的原因是社會對于政府的環(huán)境規(guī)制信息了解不足。如果對環(huán)境信息掌握不足，就無法對環(huán)境規(guī)制行為進行有效的監(jiān)督。而要避免行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，就必須加強環(huán)境信息公開，促進整個社會對于環(huán)境規(guī)制的了解，從而更好地對環(huán)境規(guī)制行為進行監(jiān)督，避免規(guī)制過度與規(guī)制不足。

2 環(huán)境信息的規(guī)制功能

環(huán)境信息是一種非常有效的規(guī)制工具，在生態(tài)環(huán)境保護中起到了全面而深刻的作用。國際環(huán)境公約和各國環(huán)境法律都非常重視環(huán)境信息問題，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》將其與公眾參與共同作為一章來加以規(guī)范。正如一位美國學者所言：作為一種規(guī)制工具，環(huán)境信息的功能是非常確定的。即，信息時代的技術(shù)優(yōu)勢是提供了一個機會，保證環(huán)境保護建立在數(shù)據(jù)驅(qū)動、經(jīng)驗主義和嚴謹?shù)姆治鲋蟍7]。

具體而言，環(huán)境信息具有作為規(guī)制的知識基礎(chǔ)的功能，更為重要的是，在作為知識交流的過程中，環(huán)境信息還具有風險溝通與確保決策正當性的功能。

2.1 環(huán)境信息的知識功能

環(huán)境規(guī)制需要以一定的知識為前提，而環(huán)境信息提供了這樣的知識，體現(xiàn)了知識功能的特性。作為一種規(guī)制工具，環(huán)境信息為環(huán)境規(guī)制提供了有效的知識獲取方式。在大數(shù)據(jù)條件下，眾多社會主體可以及時、便捷、低成本地獲得環(huán)境信息，為有效的環(huán)境規(guī)制提供了可能。例如，行政機關(guān)依據(jù)一定的知識進行規(guī)制，同時社會依據(jù)一定的知識對企業(yè)與行政機關(guān)進行問責。規(guī)制知識決定著公共規(guī)制的決策生成，也影響著公共規(guī)制制度的過程性行動。公共規(guī)制的知識包括事實性知識、技術(shù)性知識和價值性知識[5]。如果說價值性知識主要是一種社會經(jīng)驗與社會價值的判斷和積累，那么事實性知識和技術(shù)性知識就是一種典型的環(huán)境信息。具體而言，這些環(huán)境信息作為規(guī)制的知識功能有如下幾點。

2.1.1 彌補環(huán)境規(guī)制能力的不足

如前所述，規(guī)制能力是環(huán)境規(guī)制的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)上，環(huán)境規(guī)制需要投入大量的人力、物力、財力，以保障環(huán)境規(guī)制能力。而通過環(huán)境信息，可以減少因為規(guī)制能力不足而產(chǎn)生的規(guī)制弱化問題，例如，政府可以根據(jù)環(huán)境信息及時地發(fā)現(xiàn)企業(yè)在環(huán)境保護上的違法，并發(fā)現(xiàn)企業(yè)在守法方面存在的優(yōu)勢與劣勢，并針對這些問題，對企業(yè)環(huán)境守法狀況進行及時、有效的處理。這樣，可以避免完全依賴于生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境監(jiān)察與社會舉報，提高發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問題的效率，也可減少環(huán)境規(guī)制的成本?？梢?，環(huán)境信息是提高環(huán)境規(guī)制效率的一種有效工具。

2.1.2 克服環(huán)境規(guī)制俘獲

在環(huán)境規(guī)制中，行政部門被俘獲可以分為主觀與客觀原因：從客觀方面看，行政部門與企業(yè)在環(huán)境信息的把握上存在一定的差距，即企業(yè)與政府之間的信息不對稱，通過環(huán)境信息，可以減少這種信息不對稱，促進政府部門的能力建設(shè)，避免政府被企業(yè)俘獲；從主觀方面看，行政部門與企業(yè)之間的合謀，很難為外界所知曉。而通過環(huán)境信息公開，社會公眾可以對企業(yè)的環(huán)境守法情況進行監(jiān)督，也可以對政府的環(huán)境規(guī)制行為進行分析與評價，克服企業(yè)與政府之間的規(guī)制合謀，避免行政部門被俘獲。

2.1.3 促進公眾參與

公眾參與是監(jiān)督行政部門環(huán)境規(guī)制行為的有效方式，也是彌補行政部門環(huán)境治理能力的一種有效途徑。公眾參與的前提是公眾具有相應(yīng)的知識與能力。通過不同方式的信息公開，公眾可以獲得相應(yīng)的環(huán)境信息，這不僅可以對政府與企業(yè)的行為進行監(jiān)督，也可以幫助政府監(jiān)督企業(yè)，甚至可以幫助企業(yè)提升環(huán)境治理的投入，提高全社會的環(huán)境保護水平。而要實現(xiàn)這些目標，必須保證充分的信息公開。

2.1.4 有利于對政府環(huán)境規(guī)制行為進行問責

在環(huán)境規(guī)制時代，對政府的環(huán)境問責是確保環(huán)境規(guī)制績效的基本保證，我國學術(shù)界和立法上都非常重視問責問題。而社會對政府環(huán)境規(guī)制行為的評價，也需要建立在環(huán)境信息基礎(chǔ)之上。從信息的功能上看，環(huán)境信息不僅可以作為上級政府考核下級政府的依據(jù)，也可以作為社會公眾對于政府環(huán)境規(guī)制行為正當性的判斷依據(jù)。從這一角度看，對政府環(huán)境管理行為的評價機制必須建立在環(huán)境信息基礎(chǔ)之上。

2.2 環(huán)境信息的風險溝通功能

環(huán)境信息不僅是公共規(guī)制的知識基礎(chǔ)，自身也承載著風險管理的功能?，F(xiàn)代社會是風險社會，需要全面應(yīng)對環(huán)境風險。在風險管理過程中，環(huán)境風險信息在環(huán)境風險評估、環(huán)境風險溝通與環(huán)境風險決策等方面都具有基礎(chǔ)性作用。就環(huán)境風險溝通而言，通過環(huán)境信息公開，可以在信息基礎(chǔ)上對風險進行溝通，減少政府的規(guī)制壓力和規(guī)制成本，起到促進企業(yè)環(huán)境規(guī)制，實現(xiàn)互動性規(guī)制的功能。以美國的TRI 風險溝通制度為例，這一制度并沒有要求企業(yè)必須在風險規(guī)制特別是污染物的排放上應(yīng)達到的標準，只是要求企業(yè)公開自身排放污染物的種類和排放量，這一制度卻起到了意外的效果。其主要的原因是：減輕了政府收集規(guī)制信息的成本；提高了監(jiān)管的效率；企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)自我監(jiān)督[8]。可見，環(huán)境信息規(guī)制，相比傳統(tǒng)的命令控制模式和排污收費模式，其具有獨特的價值。通過環(huán)境信息的公開，可以較好地進行風險溝通與風險管理，提高環(huán)境規(guī)制的效率。

2.3 環(huán)境信息的決策正當性功能

環(huán)境信息對于環(huán)境決策的作用也是明顯的。良好的數(shù)據(jù)和可靠的信息對健全的環(huán)境決策的重要性似乎是顯而易見的：沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，外部性就無法被識別和內(nèi)化，承擔污染成本的人也不可能被整體化[8]。

環(huán)境信息公開，可以對環(huán)境決策的正當性起到奠基性作用。在傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制中，公開程序只是用來證明決策的科學性，而證明責任由技術(shù)專家和行政專家來主導，形成了專家治理的格局。而在現(xiàn)代社會中，隨著風險社會的到來，更加需要社會公眾對專家治理加以糾偏，由“理性—工具”范式向“商談—建構(gòu)”范式演進[9]。在這樣的范式下，環(huán)境信息已經(jīng)成為基本的交流平臺，不僅要對已有的環(huán)境信息進行公開，還應(yīng)該允許公眾對這樣的環(huán)境信息加以質(zhì)疑并公開自己掌握的環(huán)境信息，通過對環(huán)境信息的這種處理，構(gòu)建起一個正當性的環(huán)境決策，實現(xiàn)從行政合法性向行政最佳性的發(fā)展[10]。

總之，信息在環(huán)境規(guī)制中的作用日益受到更多的重視。但傳統(tǒng)規(guī)制下的環(huán)境信息，更多的是一種靜態(tài)的信息，還沒有起到更強的信息流和信息庫的作用。因而，需要不斷地加強環(huán)境信息的體系建設(shè)，將靜態(tài)的信息轉(zhuǎn)化為動態(tài)的、連續(xù)的信息，更好地促進環(huán)境信息的規(guī)制功能，實現(xiàn)一種動態(tài)的體系化的建設(shè)。而在大數(shù)據(jù)條件下，環(huán)境信息改變了靜態(tài)、片面的信息的特點，成為流動的、全面的信息，在環(huán)境規(guī)制中的作用越來越重要，成為環(huán)境規(guī)制的重要環(huán)節(jié)。

3 大數(shù)據(jù)條件下環(huán)境信息規(guī)制功能的強化

大數(shù)據(jù)是指無法利用傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫進行抓取、管理和處理的，體量特別大、數(shù)據(jù)類別特別多的數(shù)據(jù)集[11]，具有儲存數(shù)量大、數(shù)據(jù)處理速度快、數(shù)據(jù)類型繁多、數(shù)據(jù)密度低（有價值的信息可能較低）、商業(yè)價值高等特征[12]。

與傳統(tǒng)信息相比，大數(shù)據(jù)歸根到底也是一種信息集合，但在運用方面比傳統(tǒng)信息更加高效：一是大數(shù)據(jù)存儲數(shù)量大，這是傳統(tǒng)信息所無法比擬的；二是大數(shù)據(jù)實現(xiàn)了信息的自動匹配，使信息的功能得到了有效的發(fā)揮，大數(shù)據(jù)可以整合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和各有關(guān)部門以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的部門化、企業(yè)化、碎片化的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)信息，打破數(shù)據(jù)信息壁壘，形成全面而完整的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)[12]；三是大數(shù)據(jù)的信息能實現(xiàn)共享，使信息的作用極大地提高。作為一種基礎(chǔ)性社會制度，大數(shù)據(jù)對其他社會制度發(fā)揮了根本性的作用，從而引起制度變遷。就環(huán)境規(guī)制而言，大數(shù)據(jù)在環(huán)境規(guī)制中也發(fā)揮著越來越積極的作用，促進了環(huán)境規(guī)制的轉(zhuǎn)型。

大數(shù)據(jù)在政府規(guī)制方面的作用，主要體現(xiàn)在：一是可以降低政府規(guī)制成本，實現(xiàn)精準規(guī)制（聰明規(guī)制）；二是通過大數(shù)據(jù)，可以實現(xiàn)政府之間、政府與社會之間的信息共享，實現(xiàn)政府之間、政府與社會之間的互動，促進全社會的合作性規(guī)制。

3.1 降低政府規(guī)制成本

大數(shù)據(jù)仍然是一種信息，但具有對海量信息共有共享的特點，可以保證使用的便捷性與低成本性，在降低政府規(guī)制成本方面具有獨特的優(yōu)勢。例如，環(huán)境規(guī)制需要大量的投入，以保證其規(guī)制能力，這種能力對政府人力、物力與財力是一種巨大的考驗。在大數(shù)據(jù)背景下，政府可以借助環(huán)境大數(shù)據(jù)克服規(guī)制能力的不足，實現(xiàn)高水平而低成本的規(guī)制。

3.1.1 大數(shù)據(jù)提供了精準的信息

如前所述，在傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制中，環(huán)境信息也是非常重要的規(guī)制工具，但政府掌握的環(huán)境信息是零碎的、片面的，而且存在較嚴重的虛假環(huán)境信息的現(xiàn)象，環(huán)境信息容易出現(xiàn)偏差。大數(shù)據(jù)主要依賴于機器的匹配，較少人為地控制與作假，信息真實性較強。這些精準信息，可以更好地幫助政府對環(huán)境狀況以及企業(yè)環(huán)境守法情況做出精確的判斷，以更好地實現(xiàn)精準規(guī)制。

3.1.2 大數(shù)據(jù)提供了全面的信息

在大數(shù)據(jù)條件下，由于信息的海量性，加上大數(shù)據(jù)的自動匹配能力，大數(shù)據(jù)可以向政府提供更多、更及時的結(jié)論性信息，如關(guān)于未來環(huán)境發(fā)展的預(yù)警性信息，以及整體企業(yè)環(huán)境守法的信息。這些全面的環(huán)境信息，不僅可以作為環(huán)境決策的依據(jù)，也可以作為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境責任追究的依據(jù)。政府可以在具有科學依據(jù)的基礎(chǔ)上做出決策，有助于提高政府規(guī)制的質(zhì)量。

3.1.3 大數(shù)據(jù)節(jié)約了政府規(guī)制的成本

大數(shù)據(jù)具有一次投資、多次使用，使用率高、成本低的特點，這一特點在環(huán)境規(guī)制方面具有更加明顯的優(yōu)勢。環(huán)境規(guī)制，需要面對眾多的企業(yè)，而且企業(yè)的生產(chǎn)狀況是連續(xù)的，僅僅依賴規(guī)制部門人員的規(guī)制是不可行的，只能通過在線監(jiān)測設(shè)備實現(xiàn)監(jiān)測的自動化。這樣，不僅可以及時地得到個別企業(yè)的環(huán)境守法信息，也可以通過數(shù)據(jù)匹配，得到一定區(qū)域甚至是全國區(qū)域的環(huán)境整體信息。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，可以加強省際之間、經(jīng)濟帶之間、城市群之間以及它們內(nèi)部各城市之間的合作，打破地方壁壘，最終形成多層次的交叉協(xié)調(diào)的環(huán)境治理格局[13]。

環(huán)境大數(shù)據(jù)不僅可以得到更加全面的結(jié)論，也大大降低了環(huán)境規(guī)制的成本，即相對于支配基本行為的標準或直接對某物質(zhì)的禁止而言，披露標準提供了一個帶來更少限制的實現(xiàn)規(guī)制目標的道路[14]。目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員的數(shù)量還無法滿足生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的需要，依賴企業(yè)在線監(jiān)測實施等環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，對于改進環(huán)境規(guī)制能力，無疑具有基礎(chǔ)性的作用。這也從一個側(cè)面說明了大數(shù)據(jù)作為一種基礎(chǔ)性社會制度所具有的功能。

3.2 實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的互動

環(huán)境大數(shù)據(jù)，不僅可以提高政府的環(huán)境規(guī)制能力，而且可以實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展?，F(xiàn)代社會已經(jīng)進入一個治理的時代，其典型特征就是治理的多主體、多中心、多手段，通過不同主體、不同方式的參與，提高整個社會的治理積極性，彌補國家治理能力的不足，實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化?？梢哉f，大數(shù)據(jù)在這方面發(fā)揮了獨特的作用。

3.2.1 大數(shù)據(jù)提高了生態(tài)環(huán)境治理的透明度

作為一種新型的數(shù)據(jù)資源，大數(shù)據(jù)具有非常強的開放性，這為環(huán)境信息公開提供了便利，提高了環(huán)境信息的透明度。在生態(tài)環(huán)境治理中，環(huán)境信息公開已經(jīng)作為一種非常有效的工具，不僅在國際環(huán)境法中得到了非常多的重視，在《中華人民共和國環(huán)境保護法》中也作為獨立的一章來加以規(guī)范?？梢哉f，大數(shù)據(jù)在提高環(huán)境信息的透明與可獲取性方面，提供了良好的技術(shù)支撐。隨著環(huán)境信息的公開透明，生態(tài)環(huán)境多元主體共治也就有了基礎(chǔ)，可以說，大數(shù)據(jù)條件下的環(huán)境信息公開，為環(huán)境治理提供了基礎(chǔ)性條件。同時，通過環(huán)境信息公開、提高環(huán)境信息的透明度，不僅可以對政府環(huán)境績效進行有效評價，也可以對政府進行全過程的監(jiān)督。目前，我國已經(jīng)進行了相關(guān)的實踐，一些地方開始依托大數(shù)據(jù)強化權(quán)力運行的監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力運行全過程電子化，處處留痕，切實做到人在干、云在算、天在看[15]。

3.2.2 大數(shù)據(jù)提高了社會組織治理的能力

與環(huán)境信息公開密切相關(guān)的是，大數(shù)據(jù)可以成為社會組織參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。在環(huán)境治理中，社會組織特別是環(huán)保組織的參與是非常重要的，但同時也要求這些環(huán)保組織具備相應(yīng)的治理能力。在大數(shù)據(jù)條件下，它們可以更便捷地獲得環(huán)境信息，從而可以更好地參與環(huán)境治理。在傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制時期，環(huán)保組織也可以根據(jù)環(huán)境信息公開進行一定程度的參與，但在大數(shù)據(jù)條件下，它們獲得環(huán)境信息的數(shù)量、質(zhì)量、成本方面都有了巨大的改進，也相應(yīng)地提高了參與的水平。同時，它們也可以參與生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的制作，成為生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的制定主體，為生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的形成做出貢獻。如一些環(huán)保組織，可以對周邊企業(yè)的排污現(xiàn)狀進行監(jiān)測，并將之加以公開，這樣就形成了大數(shù)據(jù)之中的一個環(huán)節(jié)，從而形成整體的大數(shù)據(jù)。

3.2.3 大數(shù)據(jù)提高了企業(yè)的自主意識和自我守法能力

在大數(shù)據(jù)條件下，企業(yè)也不是被動的守法者和被規(guī)制者，它們也會利用和制造環(huán)境信息，參與到環(huán)境信息體系之中。關(guān)于前者，企業(yè)可以根據(jù)大數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)自身環(huán)境設(shè)施運行狀況，以更好地改進環(huán)境治理設(shè)施的運行；關(guān)于后者，企業(yè)的環(huán)境治理設(shè)施也是整個大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的一部分，利用這類設(shè)施可以為生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題提供有效的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

4 大數(shù)據(jù)對環(huán)境規(guī)制模式的影響

具體而言，在大數(shù)據(jù)時代，環(huán)境規(guī)制模式會出現(xiàn)如下的變化：

4.1 精準規(guī)制

所謂精準規(guī)制，是指政府在充分掌握生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對生態(tài)環(huán)境問題進行更加準確的、類型化的規(guī)制。傳統(tǒng)規(guī)制存在一定的盲目性，主要是以企業(yè)守法合規(guī)為主要目標，即通過命令控制的方式設(shè)定一定的標準，要求企業(yè)遵守這一標準，否則給予企業(yè)一定的制裁。但這種規(guī)制存在一定的弊端，由于對環(huán)境容量并不清楚，所以得到的只是一種碎片的、暫時的生態(tài)環(huán)境狀況，即使企業(yè)嚴格守法了，也無法保證整個的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量能符合要求。只有通過總行為的控制，才能更好地促進整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高。因此，要使整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到較好的控制，就要更好地促進符合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的規(guī)制[16]。而總行為的控制，是建立在對環(huán)境容量有一個精確的把握基礎(chǔ)之上的，這就需要精準規(guī)制方式，而大數(shù)據(jù)為這種精準規(guī)制提供了可能。在大數(shù)據(jù)條件下，可以對引起生態(tài)環(huán)境問題的污染源、環(huán)境容量、治理方式等進行更為精確的判斷和有針對性的處理，這是精準規(guī)制的基本要求。目前，我國各地的環(huán)境污染存在不同的原因與污染源，生態(tài)環(huán)境狀況也存在巨大的差異。在這種情況下，對各地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀做出準確的判斷，是環(huán)境規(guī)制的基本前提。以霧霾問題為例，由于自然條件的差異，各地霧霾的來源是不同的，在霧霾的治理中就必須根據(jù)霧霾的成因來采取有針對性的對策，才能取得預(yù)期的效果。這在實踐中已經(jīng)受到了重視，例如，工業(yè)、燃煤、機動車排放是京津冀及周邊區(qū)域大氣污染物的主要來源，但各地的實際情況不盡相同?！按髿馐畻l”實施6 年來，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理已從“眉毛胡子一把抓”向精細化轉(zhuǎn)變[17]。同樣，對于不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題，也可以進行有針對性的規(guī)制，從而為各地的環(huán)境規(guī)制提供更加精準的方式。

值得注意的是，精準規(guī)制也包含了彈性規(guī)制的含義。在現(xiàn)代政府發(fā)展過程中，有一種彈性政府的理論，這一理論強調(diào)政府的靈活性。所謂彈性政府，是指政治組織和體制能夠根據(jù)社會情勢的變化，及時回應(yīng)社會需求的一種新的政府治理模式[18]。與彈性政府相對應(yīng)的是彈性規(guī)制方式。在彈性規(guī)制中，政府必須了解社會的需要具體是什么，然后根據(jù)社會的需求進行相對的規(guī)制，并進行及時的調(diào)整，大數(shù)據(jù)為彈性規(guī)制提供了充足的信息基礎(chǔ)。在環(huán)境規(guī)制方面，彈性規(guī)制也需要根據(jù)大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結(jié)果來確定規(guī)制的先后順序以及規(guī)制的重點。因此，彈性規(guī)制的前提也是精準。如果沒有精準的預(yù)測，就不會進行精準規(guī)制。

4.2 反身性規(guī)制

在大數(shù)據(jù)條件下，環(huán)境規(guī)制模式也體現(xiàn)出了反身法在環(huán)境治理中運用，出現(xiàn)了反身性環(huán)境法[19]。所謂反身性環(huán)境法，強調(diào)的是企業(yè)通過內(nèi)化環(huán)境要求，而不是被外部——主要是國家——加以強制性的遵守，采取積極的措施來實現(xiàn)環(huán)境法律的要求[20]。反身性環(huán)境法，體現(xiàn)了企業(yè)更多主動性和創(chuàng)造性守法的態(tài)勢。

在傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式下，企業(yè)是被規(guī)制者，它們沒有意愿也沒有能力來積極實施環(huán)境法，而是被動地守法和接受行政機關(guān)的制裁。在這一規(guī)制模式中，國家通過命令控制的方式，設(shè)置企業(yè)遵守的環(huán)境標準來控制環(huán)境質(zhì)量。但國家在設(shè)置標準時，只能是針對一般企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，而不能制定過于嚴格的標準，這實際上只是一種最低限度的環(huán)境標準，不利于一些有能力的企業(yè)采用更高的標準。同時，在這種模式下，企業(yè)只能被動地遵守國家制定的環(huán)境規(guī)制要求，對其他同行取得環(huán)境保護技術(shù)進展并不了解。因此，傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制具有單一性、被動性的特性。

但法治的良性實施，必須建立在反身法的基礎(chǔ)之上，即守法主體主動而積極地守法。在反身性環(huán)境法之下，企業(yè)通過建立自身的環(huán)境保護意識、環(huán)境管理制度來提高環(huán)境法的實施效果。規(guī)制理論與實踐，都尋求鼓勵社會組織在認識它們對自然環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，進行自我反思和自我批評的過程[21]。在大數(shù)據(jù)條件下，企業(yè)可以根據(jù)環(huán)境信息的發(fā)展，在環(huán)境部門的幫助下，了解更多的環(huán)境技術(shù)與環(huán)境管理經(jīng)驗，達到政府、企業(yè)、社會之間的互動，通過企業(yè)對環(huán)境法的良性回應(yīng)，實現(xiàn)更好的環(huán)境治理。

4.3 整體性規(guī)制

整體性規(guī)制是整體性治理的一種方式。整體性治理，是現(xiàn)代政府規(guī)制的一種新的要求，是政府機構(gòu)組織間通過充分溝通與合作，達成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動[21]。

在傳統(tǒng)的政府規(guī)制下，各級政府具有各自的要求與職責，各司其職，分工明確。但這樣的結(jié)果是，政府規(guī)制的碎片化。傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革導致的“碎片化”現(xiàn)象主要體現(xiàn)為：①重復(fù)建設(shè)；②相互沖突的目標；③缺乏溝通；④服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距[21]。這時，各級政府及其職能部門之間缺乏聯(lián)系、各自為政，相互之間容易掣肘，一個重要的弊端是出現(xiàn)了“信息孤島”。在這樣的背景下，政府之間的職能不僅出現(xiàn)了重疊、交叉，而且出現(xiàn)了缺位。面對政府的碎片化趨勢，需要利用新的體制變革，實現(xiàn)政府的整體性治理，以解決碎片化問題。

如果說在過去，政府整體性規(guī)制只是一種意愿，那么在大數(shù)據(jù)條件下，整體性規(guī)制就已經(jīng)成為現(xiàn)實。在大數(shù)據(jù)條件下，政府可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的共享，對于環(huán)境問題也具有了整體性的應(yīng)對方式。大數(shù)據(jù)條件下的整體性規(guī)制，特別適用于生態(tài)環(huán)境治理。由于環(huán)境是一個整體，生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，具有其內(nèi)在的聯(lián)系，不會僅僅以環(huán)境要素的方式單獨發(fā)揮作用，也不會因為行政區(qū)域、行政職能這些人為因素的劃分而形成不同的孤立狀態(tài)，環(huán)境規(guī)制必須從整體上統(tǒng)一規(guī)劃與設(shè)計，包括生態(tài)整體性和綜合生態(tài)管理方式。前者指的是，對危害環(huán)境之物質(zhì)或行為的規(guī)制，不應(yīng)僅針對大氣、水、土壤等個別環(huán)境介質(zhì)分別加以規(guī)范，而應(yīng)從生態(tài)整體性出發(fā)，綜合考慮污染的轉(zhuǎn)移、協(xié)同和累積作用[22]。后者指的是，在充分理解和尊重生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)制的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化的需要，采用多學科的知識和方法，對自然資源的利用、自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護綜合地采取行政、經(jīng)濟和社會的手段進行管理的策略和方式[23]。

這些整體性的治理，都必須依賴統(tǒng)一的環(huán)境信息。在過去，由于“信息孤島”的存在，導致環(huán)境信息之間處于割裂、碎片化的狀態(tài)。但在大數(shù)據(jù)條件下，實現(xiàn)了環(huán)境信息的整合，為整體性環(huán)境規(guī)制提供了技術(shù)支持和理念支撐。要強化整體性規(guī)制，就需要：①了解生態(tài)規(guī)律，如不同的環(huán)境要素之間的相互關(guān)系與作用原理；②統(tǒng)籌經(jīng)濟社會生態(tài)文化的發(fā)展需求，特別是環(huán)境容量對經(jīng)濟社會的制約作用；③采取多種方式與手段來保護生態(tài)環(huán)境，例如不同手段與方式的績效。而這幾個方面，都需要以相應(yīng)的環(huán)境信息作為基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)無疑會起到基礎(chǔ)性的作用。大數(shù)據(jù)已經(jīng)可以實現(xiàn)對環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)之間動態(tài)關(guān)系的掌握，為綜合生態(tài)環(huán)境管理奠定基礎(chǔ)。例如，大數(shù)據(jù)可以利用對排污口水質(zhì)及排污量的監(jiān)測數(shù)據(jù)，加強監(jiān)測數(shù)據(jù)與排污企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特征、排污屬性的關(guān)聯(lián)分析，并提高動態(tài)監(jiān)測能力[24]。在立法方面，國家環(huán)境立法與地方環(huán)境立法，過去往往存在碎片化或者下級重復(fù)上級立法的弊端，而大數(shù)據(jù)可以發(fā)揮其溝通與信息共享的作用，做好信息共享與意見交流，建立具有體系化的環(huán)境保護法網(wǎng)[13]。

5 結(jié)論與展望

環(huán)境大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，將對環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生重要的影響。在大數(shù)據(jù)背景下，環(huán)境信息的功能會得到進一步的強化，進而引發(fā)環(huán)境規(guī)制模式的變化，環(huán)境規(guī)制將朝精準規(guī)制、反身性規(guī)制、整體性規(guī)制的方向發(fā)展。環(huán)境規(guī)制模式的變革，將會促進不同主體在環(huán)境治理中的作用，實現(xiàn)互動式的規(guī)制，提高生態(tài)環(huán)境治理的績效。當然，大數(shù)據(jù)的發(fā)展，也會面臨一系列的問題，主要表現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)要求不斷提高，要實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的大數(shù)據(jù)化，就必須使用相應(yīng)技術(shù)，需要不斷進行環(huán)境投入；大數(shù)據(jù)本身也面臨新的要求，如大數(shù)據(jù)只有在準確性的前提下才能發(fā)揮作用，需要保證其準確性；大數(shù)據(jù)也存在技術(shù)與管理上的漏洞，需要加強對大數(shù)據(jù)使用的監(jiān)督。