李云燕＊，黃 姍，張 彪，羨瑛楠

（北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100124）

引言

對生態(tài)服務(wù)價(jià)值的合理評估是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、提高生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給能力，國家提出了健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策要求。2016 年5 月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中明確提出了“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，強(qiáng)調(diào)各級政府要加快建立對生態(tài)環(huán)境受益者征收費(fèi)用、對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，應(yīng)全面評價(jià)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為生態(tài)服務(wù)有償使用的政策實(shí)施提供理論依據(jù)，激發(fā)社會公眾的生態(tài)保護(hù)行為。2018 年5 月，北京市出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》進(jìn)一步將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施工作深入到省市一級。該意見指出，到2020 年，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷮⑷娓采w森林、濕地、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域，以及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域。2019 年初，國家發(fā)展和改革委員會等九部門聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，進(jìn)一步明確了推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和配套措施。

《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》將北京市域范圍劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略格局中西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。2017 年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)土地面積11 259.3km2，占全市面積的68%，常住人口266.4 萬人，占全市常住人口的12.3%，PM2.5年均濃度低于全市平均水平，多數(shù)處于50μg/m3上下，森林覆蓋率達(dá)到53.25%，比全市高10.25%。通過近幾年生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)初步建立了以生態(tài)服務(wù)要素為框架的補(bǔ)償體系。但是，目前對生態(tài)服務(wù)價(jià)值的核算尚存在不合理之處，生態(tài)補(bǔ)償體系的構(gòu)建也不完善，機(jī)制還不健全，距離真正意義上以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的生態(tài)補(bǔ)償還有較大差距。

1 北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨的困境

1.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、范圍較小

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)平均工資水平與城六區(qū)平均工資水平仍有較大的差距，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會為代價(jià)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，在保護(hù)生態(tài)資源的同時(shí)也喪失了部分發(fā)展機(jī)會。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，各個(gè)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會應(yīng)該是均等的，因此應(yīng)提高對生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使其喪失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會得到補(bǔ)償。另外，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償范圍較小，大部分濕地、農(nóng)田、山體等生態(tài)資源尚未納入補(bǔ)償范圍。就懷柔區(qū)而言，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償制度僅涉及森林和水資源，濕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值的36.6%由外地享用，農(nóng)田價(jià)值中有18.2%服務(wù)于外地，因此，濕地和農(nóng)田也應(yīng)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，以促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的持續(xù)發(fā)展?！吧剿痔锖且粋€(gè)生命共同體”，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)山區(qū)面積占比較大，山體本身有其豐富的文化價(jià)值，而且在為北京市抵擋風(fēng)沙、霧霾等方面發(fā)揮了重要作用，因此也應(yīng)制定對山體的生態(tài)補(bǔ)償制度[1]。

1.2 缺乏對生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)有效的監(jiān)測和評估機(jī)制

目前，已實(shí)施的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程所采用的評估方法往往針對特定投資項(xiàng)目或具體政策目標(biāo)，對政策實(shí)施的整體有效性沒有進(jìn)行全面的績效評估，現(xiàn)有的績效評估體系也往往集中在評估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量或資金使用上。由于缺乏對區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能全面、系統(tǒng)的評價(jià)，極易出現(xiàn)單項(xiàng)評價(jià)的結(jié)果改善，但生態(tài)環(huán)境整體惡化沒有根本改變的情況。此外，其他必要的過程監(jiān)督以及政策的綠色化和生態(tài)化往往被忽視。對應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任、履行的方式和渠道以及如何有效使用資金的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，也尚未建立生態(tài)補(bǔ)償全過程評估體系。

鑒于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，有必要完善現(xiàn)行監(jiān)管方式，推動接受補(bǔ)助的區(qū)域提高生態(tài)保護(hù)工作積極性。同時(shí)，需要構(gòu)建更為完善的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)，以反映地方政府為保護(hù)區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能所做出的努力。

1.3 長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)定位于為首都提供生態(tài)屏障和水源保護(hù)這一生態(tài)服務(wù)功能。然而對于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的各區(qū)級政府來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是更為強(qiáng)烈的內(nèi)在動力，市政府和區(qū)政府在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展理念方面存在一定的矛盾。近年來，在市政府統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)級政府積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，著力推行清潔生產(chǎn)，優(yōu)先發(fā)展污染少、能耗低、生態(tài)友好產(chǎn)業(yè)，為首都的生態(tài)涵養(yǎng)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。但是，相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未真正建立起來。一方面，如何計(jì)算生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格、如何對這一特殊產(chǎn)品的提供者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，尚未制定出統(tǒng)一方案。另一方面，涵養(yǎng)區(qū)為實(shí)現(xiàn)涵養(yǎng)生態(tài)的目標(biāo)而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到一定的限制。雖然市政府給予了特殊補(bǔ)償，但尚未建立支持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和解決相關(guān)人員就業(yè)問題的長效機(jī)制[2]。

2 生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估的方法解析

1997 年Daily 等學(xué)者首次提出，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指自然生態(tài)系統(tǒng)及組成物種維持和滿足人類生存的環(huán)境條件和過程。之后Costanza 等學(xué)者對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念重新進(jìn)行了界定，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類直接或間接地從生態(tài)系統(tǒng)中獲取的效用。生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估有諸多可供選擇的方法，按照價(jià)值評估技術(shù)的市場基礎(chǔ)不同，生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估方法可分為實(shí)際市場評估法、替代市場評估法和模擬市場價(jià)值評估法[3]。

2.1 實(shí)際市場評估法

該方法主要用于估算那些價(jià)值可以在市場中體現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)，用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在市場中的交易價(jià)格作為其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的近似估計(jì)，分為市場價(jià)值法和費(fèi)用支出法。例如，唐見[4]利用市場價(jià)值法評估出南水北調(diào)中線水源地生態(tài)服務(wù)總價(jià)值為2429.4 億元；劉紅梅[5]采用費(fèi)用支出法評估出2009 年環(huán)渤海區(qū)域科研總價(jià)值為568.8 萬元/（a·km）。

然而，由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)種類繁多且其價(jià)值往往難以通過市場交易進(jìn)行量化，實(shí)際市場評估法在實(shí)際運(yùn)用中仍面臨許多困難。

2.2 替代市場評估法

該方法主要用于評估具有使用價(jià)值但無法直接通過市場獲得其價(jià)格的產(chǎn)品或服務(wù)。通過選取與待評估產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)值相差不大的項(xiàng)目，然后將替代項(xiàng)目的價(jià)值近似為待評估項(xiàng)目的價(jià)值。替代市場評估法分為機(jī)會成本法、影子工程法和旅行費(fèi)用法。該方法在實(shí)際研究中使用頗多，例如，胡振通等[6]基于機(jī)會成本法估算了內(nèi)蒙古的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)平均為8.21 元/畝①編者注：畝，中國市制面積單位，1 畝≈666.7m2。余同。；梁美霞[7]通過影子工程法評估了戴云山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的主要生態(tài)功能總價(jià)值為58 486.22 萬元/年。

然而，替代市場評估法在實(shí)際操作中還有待完善。例如，在運(yùn)用影子工程法評估某項(xiàng)目的生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，由于替代工程不唯一且工程造價(jià)各異，生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估的結(jié)果也存在較大差異。旅行費(fèi)用法將生態(tài)服務(wù)的剩余價(jià)值作為生態(tài)服務(wù)的價(jià)值，但消費(fèi)者的剩余價(jià)值無法完全準(zhǔn)確反映生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

2.3 模擬市場價(jià)值評估法

該方法通過調(diào)查人們對生態(tài)服務(wù)的支付意愿來獲得生態(tài)服務(wù)價(jià)值，包括條件價(jià)值法和集體評價(jià)法。條件價(jià)值法通過問卷調(diào)查或?qū)嵉卦L談，收集對改善生態(tài)服務(wù)的最大支付意愿或可接受的最小補(bǔ)償意愿。由于該方法理論前提簡潔、應(yīng)用相對簡單，目前被廣泛使用。國內(nèi)應(yīng)用條件價(jià)值法對生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行了諸多實(shí)證研究。例如，郝林華等[8]通過面對面調(diào)研，運(yùn)用條件價(jià)值法估算了三亞海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的非使用價(jià)值，并通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯柧碓O(shè)計(jì)、調(diào)查方式和人員培訓(xùn)減少條件價(jià)值法所產(chǎn)生的評估結(jié)果偏差；劉佳等[9]通過調(diào)查游客對滸苔綠潮災(zāi)害治理的支付意愿，評估了災(zāi)害對青島濱海旅游環(huán)境造成的價(jià)值損失在12.12 億元至21.36 億元之間。

但該方法也存在不足之處。受訪群體在文化程度和收入水平等方面存在差異，因此不同群體對同一問題的回答有很大差別。部分受訪者可能認(rèn)為生態(tài)服務(wù)價(jià)值沒有實(shí)際意義，從而給出較低的補(bǔ)償意愿數(shù)額。還有部分受訪者可能認(rèn)為生態(tài)服務(wù)價(jià)值非常重要，無論花費(fèi)多大代價(jià)都值得，從而給出較高的補(bǔ)償意愿數(shù)額。另外，如果受訪者認(rèn)為他們給出的支付意愿數(shù)額可能最終影響政府的決策，就很有可能給出高于真實(shí)意愿的數(shù)額。

3 北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估

3.1 生態(tài)服務(wù)價(jià)值估算

3.1.1 方法選取

根據(jù)以上對生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估方法的分析，在評估生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，現(xiàn)有評估方法都或多或少存在不足，目前也沒有一種評估方法能完全準(zhǔn)確、客觀地反映生態(tài)服務(wù)價(jià)值。本文通過綜合Constanza 的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評估模型和國內(nèi)學(xué)者的修訂模型，重建生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估模型。對模型的修改主要基于以下兩點(diǎn)[10]：

首先，Constanza 的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評估模型為生態(tài)服務(wù)價(jià)值的估算提供了解決問題思路，該模型相對于其他方法所需數(shù)據(jù)更易獲得、操作簡單，計(jì)算結(jié)果可作為政府制定生態(tài)補(bǔ)償政策的參考。但該模型對某些生態(tài)系統(tǒng)類型（如沙漠、凍土等）了解較少，導(dǎo)致對生態(tài)服務(wù)價(jià)值的估計(jì)偏低，因此有待改進(jìn)。國內(nèi)學(xué)者在該模型的基礎(chǔ)上，依據(jù)Landsat TM 影像得到的相關(guān)數(shù)據(jù)對某一區(qū)域的生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行了相關(guān)的研究。

其次，在評估不同地區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，需要適當(dāng)修改生態(tài)服務(wù)價(jià)值系數(shù)，以使得評估模型能夠更合理地反映該地區(qū)的生態(tài)服務(wù)狀況。本文在評估北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，適當(dāng)修改了Constanza 區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評估模型，以便更好地體現(xiàn)北京市的地域特征。

3.1.2 模型構(gòu)建與參數(shù)選取

Constanza 等于1997 年嘗試對全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評估，將全球的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分為17 類，運(yùn)用綜合條件價(jià)值法、享樂價(jià)值法、旅行費(fèi)用法等多種方法，估算出全球生態(tài)系統(tǒng)每年提供服務(wù)的價(jià)值至少為33 萬億美元。Constanza 構(gòu)建的生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估模型如下：

式中，V為所評估區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；Aj為第j類生態(tài)系統(tǒng)的面積；Pij為j型生態(tài)系統(tǒng)的i型服務(wù)的單價(jià)。然而，由于地理分布的影響和人類活動的差異，不同類型和地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)價(jià)值和服務(wù)是不同的，因此，必須進(jìn)行實(shí)地研究或校正生態(tài)參數(shù)。國內(nèi)學(xué)者謝高地[11]于2002年根據(jù)國內(nèi)研究地域的生物量的具體情況調(diào)整了上述模型中各生態(tài)系統(tǒng)類型的單位價(jià)值因子，制定出我國生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表。在此基礎(chǔ)上，2006 年又對該當(dāng)量因子表進(jìn)行修正，得出平均狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)單位價(jià)值體系，該評價(jià)模型如下：

式中，ESV 為某一區(qū)域生態(tài)服務(wù)總價(jià)值；Ak為該地區(qū)第k種土地利用類型的區(qū)域面積，VCk為單位面積生態(tài)價(jià)值系數(shù)。

謝高地把我國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分為食物生產(chǎn)、原材料生產(chǎn)、氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、廢物處理、保持土壤、維持生物多樣性以及提供美學(xué)景觀共9 類。本文根據(jù)謝高地對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的分類，參考朱文德[12]等的研究，并結(jié)合北京市的地域特征，得到北京市各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單位面積價(jià)值，見表1。

根據(jù)國內(nèi)外研究成果及北京市的生態(tài)特征，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值估算方法可以表示為：

式中，V為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值；Vi為第i類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值；Vij為第i類生態(tài)系統(tǒng)第j項(xiàng)服務(wù)功能的價(jià)值；Si為第i類生態(tài)系統(tǒng)面積；m為生態(tài)系統(tǒng)類型總數(shù)；n為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總數(shù)。

3.1.3 數(shù)據(jù)來源

為了估算北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，根據(jù)模型要求，有必要獲得生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型的區(qū)域面積。本文根據(jù)北京市國土資源局發(fā)布的土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，匯總了2009—2016 年北京市各區(qū)的土地利用現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，對北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行估算。

表1 2011年北京市各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能單位面積價(jià)值 ［單位：元/（hm2·a）］

3.2 結(jié)果與分析

3.2.1 生態(tài)服務(wù)價(jià)值空間格局

2016 年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型相關(guān)數(shù)據(jù)見表2。

表2 2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)主要生態(tài)系統(tǒng)類型相關(guān)數(shù)據(jù)（單位：畝）

生態(tài)服務(wù)價(jià)值估算方法，參照表2 中提供的數(shù)據(jù)，2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值總計(jì)約為228.419 億元，其構(gòu)成如表3 所示。

表3 2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估（單位：億元）

從表3 中不難發(fā)現(xiàn)：在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的五個(gè)區(qū)域中，密云區(qū)生態(tài)服務(wù)總價(jià)值最大，為62.800 億元，占當(dāng)年生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量的27.49%；其次為懷柔區(qū)和延慶區(qū)，分別為58.006 億元和53.422 億元。由于面積較小，平谷區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值僅為17.106 億元，占全市當(dāng)年生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量的7.49%。各區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的差異與該區(qū)域的土地利用類型和土地面積直接相關(guān)。從表3 中還可以發(fā)現(xiàn)：在所有生態(tài)系統(tǒng)類型中，林地生態(tài)服務(wù)價(jià)值不僅是各個(gè)區(qū)域生態(tài)服務(wù)價(jià)值最大的組成部分，其生態(tài)服務(wù)價(jià)值也在整個(gè)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中占比最大，林地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值合計(jì)為181.767 億元，占生態(tài)服務(wù)總價(jià)值的79.58%。

3.2.2 生態(tài)服務(wù)價(jià)值的動態(tài)變化

為了更好地揭示土地利用類型動態(tài)變化對生態(tài)服務(wù)價(jià)值的影響，本文以2009—2016 年北京市土地利用類型的數(shù)據(jù)為參考，估算了過去8 年間北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值變化，并將生態(tài)服務(wù)總價(jià)值的變化細(xì)化為各類土地利用類型的動態(tài)變化。北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)2009—2016 年各土地利用類型面積和生態(tài)服務(wù)價(jià)值動態(tài)變化見表4。

從表4 中可以看出，2009—2016 年，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值呈現(xiàn)出波動下降的趨勢，在這8 年間，生態(tài)服務(wù)價(jià)值減少了5300 萬元。其直接原因是研究區(qū)域內(nèi)單位生態(tài)服務(wù)價(jià)值較高的水體和林地面積均有所下降，其中林地生態(tài)服務(wù)價(jià)值下降3500 萬元，水體生態(tài)服務(wù)價(jià)值下降2400 萬元。水體和林地的減少不僅導(dǎo)致了提供生態(tài)服務(wù)的土地總面積的減少，而且導(dǎo)致了整個(gè)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)總價(jià)值的減少。

此外，北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)總價(jià)值減少有其根本原因：首先，人口的增加和城市化進(jìn)程加速導(dǎo)致建設(shè)用地和生活用地增加，林地面積因此減少。其次是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用水需求增加，再加上自然因素的影響，北京市年均降雨量不斷減少，導(dǎo)致生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的水域面積減少。

上述時(shí)空對比分析有助于為北京市未來的土地規(guī)劃和生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)提供相應(yīng)的參考，也有助于提高生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，從而更好地完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

表4 2009—2016年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)土地利用類型面積和生態(tài)服務(wù)價(jià)值動態(tài)變化

4 完善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的措施探討

4.1 科學(xué)評估生態(tài)服務(wù)價(jià)值

從本質(zhì)上講，生態(tài)補(bǔ)償不僅要求對受損民眾進(jìn)行補(bǔ)償，還要求對生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償。重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的78%來自北京市遠(yuǎn)郊區(qū)的湖庫與河流濕地，且受益人群數(shù)量較高，因而更需重點(diǎn)保護(hù)和補(bǔ)償[13]?？茖W(xué)評估生態(tài)服務(wù)價(jià)值能更加直觀地揭示生態(tài)系統(tǒng)的重要性，并且有利于制定科學(xué)的補(bǔ)償方案。

對2016 年北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估的結(jié)果表明，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)具有巨大的生態(tài)價(jià)值，土地利用類型的變化是生態(tài)服務(wù)價(jià)值變化的主要影響因素。為了更好地提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護(hù)功能，首先要依據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值對各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)類型進(jìn)行合理的補(bǔ)償，保證生態(tài)資本的增值和可持續(xù)發(fā)展；其次要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃，優(yōu)化土地利用方式。從生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各類型的生態(tài)服務(wù)價(jià)值看，林地生態(tài)服務(wù)價(jià)值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)總服務(wù)價(jià)值的比重最大，為79.58%，其次是水體的生態(tài)服務(wù)價(jià)值占比較大，為13.67%，且兩者均呈現(xiàn)出略有下降的趨勢，除林地和水體外的其他生態(tài)系統(tǒng)類型的服務(wù)價(jià)值基本保持穩(wěn)定。就各生態(tài)系統(tǒng)類型具體情況而言：懷柔區(qū)和延慶區(qū)林地面積較大，提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值較高，占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)林地總價(jià)值的52.88%，主要通過森林凈化空氣、保持水土的功能為北京市提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值，因此，懷柔區(qū)和延慶區(qū)應(yīng)重點(diǎn)對林業(yè)維護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵(lì)森林保護(hù)。延慶區(qū)、密云區(qū)和平谷區(qū)耕地提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)耕地總價(jià)值的84.12%，三個(gè)區(qū)的土壤質(zhì)量較高，主要為北京市提供糧食供給服務(wù)，因此應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化耕地糧食供給的作用，對該區(qū)域農(nóng)業(yè)加大生態(tài)補(bǔ)償力度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、園藝產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮糧食供給的生態(tài)服務(wù)功能[14]。門頭溝區(qū)草地生態(tài)服務(wù)價(jià)值占生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)草地總價(jià)值的64.43%，草地具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、水土保持和防風(fēng)固沙等生態(tài)服務(wù)功能，因此門頭溝區(qū)應(yīng)重點(diǎn)對草地保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。密云區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值主要由水體提供，為北京市提供水源供給和洪水調(diào)蓄的生態(tài)服務(wù)功能，因此，該區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)主要在水體環(huán)境資源保護(hù)，以保證北京市供給水源的質(zhì)量和數(shù)量。

4.2 完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方法的制定

理論上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值和損失者的損失兩方面因素綜合考慮。既要考慮生態(tài)服務(wù)價(jià)值，又要考慮社會的支付意愿。社會發(fā)展階段系數(shù)表明，人們對環(huán)境價(jià)值的重視程度和為之支付的意愿與社會經(jīng)濟(jì)水平呈正向關(guān)系，這種趨勢可以用皮爾生長曲線擬合。

實(shí)踐中，對損失者的補(bǔ)償主要是通過對損失者的直接投入、直接損失以及機(jī)會成本的核算，同時(shí)結(jié)合受益方的支付意愿和支付能力以及受損者的受償意愿，最終確定一個(gè)雙方均可接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)主要取決于損失者的損失CT和談判力λ。其中，λ與政治結(jié)構(gòu)、損失者的組織程度、項(xiàng)目實(shí)施者的地位有關(guān)。有些情況下，損失者的談判力很弱，還可能出現(xiàn)λ＜0 的情況。假定損失者遭受的損失為CT，CT=Cd+Co+Cp，受益者的收益為R?？赡艹霈F(xiàn)兩種情形：

（1）當(dāng)受益者的收益能被準(zhǔn)確地計(jì)算出來，且R-CT=△R＞0 時(shí)，較為合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為S=CT+λ△R，受益者所得到的凈收益為（1-λ）·△R。

（2）當(dāng)受益者的收益不能準(zhǔn)確計(jì)量時(shí)，R變得不確定?？蓪⒀a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定為S=CT+P，P為受損者依靠談判力而獲得的收益，與λ成正比。

根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)各地區(qū)的實(shí)際情況，采取分階段、逐步推進(jìn)的方式制定更具彈性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，可根據(jù)生態(tài)保護(hù)者的直接損失和成本確定一個(gè)初級階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，要考慮生態(tài)保護(hù)者因生產(chǎn)方式調(diào)整而導(dǎo)致的其他損失。再次，需要考慮農(nóng)戶未來發(fā)展所需要的成本投入。最后，考慮生態(tài)服務(wù)價(jià)值的增量，也就是生態(tài)保護(hù)的收益。實(shí)踐中，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限是土地使用者的機(jī)會成本，上限是生態(tài)保護(hù)收益。由于前者難以準(zhǔn)確測定，而后者較易獲得，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常略高于土地使用者的機(jī)會成本。

4.3 健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，資源開發(fā)者應(yīng)當(dāng)對資源開發(fā)的不利影響進(jìn)行補(bǔ)償，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的原真性、完整性。合理界定資源開發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。企業(yè)應(yīng)將資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境投入和修復(fù)費(fèi)用納入資源開發(fā)成本，自身或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)。進(jìn)一步完善全民所有制土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等自然資源資產(chǎn)有償使用制度，健全依法建設(shè)占用自然生態(tài)空間的補(bǔ)償制度。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，健全自然資源收益分配制度。

目前北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主，多采用政府轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償方式。然而政府主導(dǎo)的補(bǔ)償方式也伴隨著大量的低效行為，如資金使用分散、分工不明確、責(zé)任主體不明確、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、補(bǔ)償范圍不夠全面、缺乏長期性和穩(wěn)定性等。因此要優(yōu)化政府轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，更大程度地向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)傾斜。在強(qiáng)化縱向補(bǔ)償，提高政府轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，積極拓展橫向補(bǔ)償路徑，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中引入市場交易，促進(jìn)補(bǔ)償方式的多元化。北京市應(yīng)根據(jù)國家印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，準(zhǔn)確把握市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的政策著力點(diǎn)，盡快出臺北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場體系。

市場化、多元化對完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有重要意義，是今后重點(diǎn)引導(dǎo)培育的補(bǔ)償方式。對北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)而言，主要可采取以下幾種形式：①開發(fā)林業(yè)碳匯功能，引入碳交易機(jī)制，將生態(tài)效益顯著的林業(yè)碳匯項(xiàng)目優(yōu)先納入碳排放權(quán)交易市場。林業(yè)碳匯是生態(tài)服務(wù)的重要功能，碳匯的交易機(jī)制證明了森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值可以通過市場手段實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償，從而使得具有很強(qiáng)外部性特征的森林生態(tài)效益通過交易實(shí)現(xiàn)效益內(nèi)部化，有助于建立長期有效的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。②探索建立水權(quán)交易制度。采取全市用水總量控制，合理界定和配置水權(quán)，逐步推進(jìn)個(gè)人用水量指標(biāo)或各區(qū)域間城市用水總量指標(biāo)的交易。特別是在南水北調(diào)、區(qū)域調(diào)水等跨區(qū)域合作時(shí)，引入市場機(jī)制，彌補(bǔ)行政作為的不足。通過水權(quán)交易，限制水資源過度利用，節(jié)約與保護(hù)水資源，提升水體生態(tài)服務(wù)功能與價(jià)值。

鼓勵(lì)生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)協(xié)商選擇資金補(bǔ)助、對口協(xié)作等補(bǔ)償方式，開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。探索建立流域下游地區(qū)對上游地區(qū)提供優(yōu)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的水資源予以補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。積極推進(jìn)資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、人才培訓(xùn)、共建生態(tài)園區(qū)等補(bǔ)償方式，選擇有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)。具體而言，可以采用征收生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅的方式，根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境而付出的成本，以及受益城區(qū)量化后的生態(tài)受益水平計(jì)算出超額累進(jìn)稅，該部分稅收收入可以用于生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)力返還。征收生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅既可以提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的財(cái)政能動性，又能很好地補(bǔ)充橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源[15]。

4.4 完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長效性依賴于補(bǔ)償資金的持續(xù)性。目前北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金主要依賴政府資金，這無形中增加了北京市政府的財(cái)政壓力，不利于后續(xù)補(bǔ)償工作的展開。為了保證補(bǔ)償機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，必須完善融資渠道。融資方式的選擇需要更多地考慮充足性、再分配性以及配置性等因素。要把發(fā)展生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，列入各級財(cái)政預(yù)算，安排必要的資金，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并根據(jù)財(cái)力增長情況逐年加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的投入力度。積極探索使用市場手段補(bǔ)償生態(tài)效益的可能性，拉動人們對生態(tài)服務(wù)的需求，加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的勞力和資金投入，吸納公眾的支付意愿。引導(dǎo)企業(yè)和社會資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶組建生態(tài)產(chǎn)業(yè)融資擔(dān)保公司。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)把扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為信貸投放的重點(diǎn)，建立和完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款信用擔(dān)保體系，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)融資擔(dān)保制度，根據(jù)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的不同風(fēng)險(xiǎn)等級發(fā)行綠色證券、綠色國債等多元化和差異化的綠色金融產(chǎn)品序列[15]。財(cái)政支持應(yīng)重點(diǎn)保證生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)示范建設(shè)補(bǔ)貼。激勵(lì)私人企業(yè)的生態(tài)投資，爭取國內(nèi)外碳匯項(xiàng)目，尋求國外非政府組織的捐贈支持等，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償基金和多樣化的實(shí)現(xiàn)途徑，并為此積極創(chuàng)造政策環(huán)境和提供技術(shù)支持，為全國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建探索有益經(jīng)驗(yàn)。

4.5 將綠色GDP 納入生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)績效考核指標(biāo)評價(jià)體系

為實(shí)現(xiàn)北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有必要對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系加以完善，引入綠色GDP 作為評價(jià)指標(biāo)?！侗本┦嘘P(guān)于區(qū)縣功能定位和評價(jià)指標(biāo)的指導(dǎo)意見》中指出，為了滿足生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)功能定位的要求，不再將GDP 增長率作為一個(gè)具體的評估指標(biāo)，取而代之的是用“旅游收入增長率”和“城市型工業(yè)增加值增長率”考察經(jīng)濟(jì)增長績效。但目前生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的旅游業(yè)比例仍處于較低水平，一些區(qū)域（如門頭溝、懷柔）未將城市型工業(yè)視為未來發(fā)展方向。為此，應(yīng)盡快將綠色GDP 評價(jià)指標(biāo)引入生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的績效考核體系，在估算生態(tài)環(huán)境保護(hù)的收益以及資源枯竭和環(huán)境破壞的成本的基礎(chǔ)上，科學(xué)地反映生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，以指導(dǎo)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)遵循內(nèi)涵和集約化的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。

現(xiàn)有研究表明，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色GDP 引入面臨的技術(shù)問題主要包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)收益和資源環(huán)境損失成本計(jì)量不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)不連續(xù)。因此，建議統(tǒng)計(jì)部門、生態(tài)環(huán)境部門和有關(guān)科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，破解綠色GDP 核算的技術(shù)難題，盡快制定出合理的綠色GDP 績效考核指標(biāo)評價(jià)體系。