楊彬權(quán)

0 引言

公共圖書館服務屬于文教給付行政之一，旨在履行福利國家給付行政的人民生存照顧之義務?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)第1條規(guī)定：“為了促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信，制定本法?！遍_宗明義賦予公共圖書館具有保障公民基本文化權(quán)益的公共行政任務。為達成公共行政任務，保障公民基本文化權(quán)益之公益價值，《公共圖書館法》第33條第1款規(guī)定：“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務?！比欢坏┕矆D書館作出“停止提供服務”決定，將直接影響到《公共圖書館法》的立法根基和立法目的。因此，研究公共圖書館作出“停止提供服務”行為的法律屬性及適用規(guī)則，是當前我國公共圖書館服務提供過程中的重要議題，事關(guān)公民基本文化權(quán)益的保障。

1 公共圖書館“停止提供服務”的內(nèi)涵界定與正當性證成

1.1 內(nèi)涵界定

“停止提供服務”，一般是指社會服務機構(gòu)中止或停止向服務對象提供相關(guān)產(chǎn)品和服務的行為?！巴Ｖ固峁┓铡笔且粋€比較抽象的概念，其內(nèi)涵一般應依據(jù)各自的行業(yè)特點和提供具體服務內(nèi)容和方式等因素予以確定。公共圖書館“停止提供服務”，是指公共圖書館對違反公共圖書館法律法規(guī)和圖書館利用規(guī)則，嚴重擾亂公共圖書館秩序和破壞圖書文獻信息和設施設備功能性的讀者或圖書館服務接受者等作出的一種禁止入館或拒絕提供相關(guān)服務的處理措施，其目的是為了發(fā)揮圖書館的正常功能和保障公民的基本文化權(quán)益?！豆矆D書館法》第44條第2款規(guī)定：“對破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序的，公共圖書館工作人員有權(quán)予以勸阻、制止；經(jīng)勸阻、制止無效的，公共圖書館可以停止為其提供服務?！睆脑摋l規(guī)定看出，為保護文獻信息和設備完整，維護圖書館良好秩序，《公共圖書館法》賦予公共圖書館可以作出“停止提供服務”的權(quán)力。公共圖書館“停止提供服務”權(quán)力的內(nèi)涵主要包括禁止入館或進入建筑物、暫停借閱權(quán)、拒絕提供文獻查詢和開除會員資格等。

公共圖書館針對讀者和圖書館服務接受者作出的“停止提供服務”行為，應該與公共圖書館因為特殊情況停止提供服務區(qū)分開來，更要與現(xiàn)行法律中規(guī)定的因為特殊原因?qū)е碌摹巴Ｖ固峁┓铡钡男袨閰^(qū)分開來。例如，《旅游法》第44條第3款規(guī)定：“景區(qū)內(nèi)的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務的，應當公示并相應減少收費。”《旅游法》規(guī)定的暫停向旅游者開放或停止提供服務的決定并非針對當事人的違法行為，而是一種緊急情況下的行政應急措施，其與本文所說的公共圖書館作出的“停止提供服務行為”無論在性質(zhì)、適用條件，還是法律效果方面都大不相同。

1.2 正當性證成

1.2.1 保障公民文化基本權(quán)

“公民文化基本權(quán)”的“基本權(quán)”一詞，即強調(diào)了文化權(quán)作為憲法基本權(quán)的性質(zhì)。從廣義上講，憲法上的文化基本權(quán)既包括了自由權(quán)意義上的文化活動的自由，也包括受益權(quán)意義上的文化權(quán)利[1]。自由權(quán)意義上的文化基本權(quán)是一種消極權(quán)利，其目的是控制和約束國家公權(quán)力對公民文化基本權(quán)的侵犯；受益權(quán)意義上的文化基本權(quán)意味著國家有義務保障公民的文化基本權(quán)和對公共文化設施設備的共享。由此看出，文化基本權(quán)的受益權(quán)面向功能要求國家采取積極的措施確保公民文化基本權(quán)的實現(xiàn)?！肮矆D書館法不是公共圖書館保護法……從根本上說保護的是公眾的基本文化權(quán)益?！盵2]當讀者或圖書館服務接受者的行為妨礙或者侵害到其他讀者的基本文化權(quán)益時，為保護其他讀者的基本文化權(quán)利，《公共圖書館法》必然要授權(quán)公共圖書館對違反義務的違法行為人作出處分的措施，目的是保障其他公民的文化基本權(quán)。因此，公共圖書館根據(jù)法律的授權(quán)對相關(guān)人士的權(quán)利進行限制和禁止，甚至作出“停止提供服務”的處理決定，具有正當性和合理性。

1.2.2 維護公共利益

從文化權(quán)保障角度看，由政府提供圖書館服務成為現(xiàn)代政府義不容辭的責任?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！薄豆参幕毡Ｕ戏ā返?條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強公共文化設施建設，完善公共文化服務體系，提高公共文化服務效能。”為此，為保障公眾的文化自由，就必須允許公眾對圖書館加以利用。然而，如同憲法確定的自由不是絕對的自由一樣，讀者或圖書館服務接受者對圖書館的利用自由并非不受限制。首先，圖書館的利用必須符合圖書館設定的公共目的。其次，圖書館的利用必須遵循圖書館的管理規(guī)則。不管這種規(guī)則是法律、法規(guī)規(guī)定，還是圖書館制定的，只要它不違背圖書館設置的公共服務目的，讀者或圖書館服務接受者就必須予以遵守。當讀者或圖書館服務接受者違背圖書館設置的公共利益目的，嚴重擾亂公共圖書館秩序，破壞圖書或設備設施的行為時，圖書館出于維護公共利益的考慮，“在義務不履行的情況下，便有必要確立直接或者間接地強制履行義務的手段，通過簡易迅速的程序，確保行政的實效性?！盵3]因此，公共圖書館為了維護公共利益，對嚴重擾亂圖書館秩序或損害圖書館軟硬件設備的讀者或圖書館服務接受者作出“停止提供服務”的行為具有正當性。

1.2.3 國外成功的立法例

“停止提供服務”不是我國圖書館法的“專利”，一些國家的圖書館法也對“停止提供服務”作了規(guī)定。朝鮮《圖書館法》第44條規(guī)定：“如果丟失或破壞閱覽或借閱的出版物，或者破壞圖書館設施的，當事者應恢復其原樣或者賠償其相應損失，可中止當事者利用圖書館?！盵4]10馬來西亞《國家圖書館法》第5章第14項授權(quán)，教育部部長可以制定與本法案內(nèi)容不相沖突的、涉及國家圖書館館長對其圖書館和圖書館建筑進行管理和監(jiān)督的職責條例，條例可以“禁止違反法律和相關(guān)條例的人員進出國家圖書館及其建筑”[4]92。國外的這些立法例也在一定程度上證成了公共圖書館作出“停止提供服務”的規(guī)定具有比較法上的合理性和正當性。

2 公共圖書館“停止提供服務”行為的法律屬性

2.1 停止提供服務是公法行為

法律行為是指法律主體通過意思表示，設立、變更、終止法律關(guān)系的行為。換言之，法律行為是特定主體通過意思表示追求特定法律效果的行為[5]。因此，按照主體和適用的法律依據(jù)之不同，法律行為可以區(qū)分為私法行為和公法行為。我國公共圖書館根據(jù)《公共圖書館法》第44條第2 款之規(guī)定，對破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或者擾亂公共圖書館秩序，經(jīng)勸阻、制止無效的，作出的“停止提供服務”行為是公法行為。

(1)“停止提供服務”是依據(jù)公法作出的行為。公共圖書館提供的“服務”主要來自《公共圖書館法》的規(guī)定，盡管也有可能部分來自合同的約定。即使雙方存在服務合同關(guān)系，但“停止提供服務”涉及到讀者或圖書館服務接受者的憲法基本權(quán)利，合同一方不得擅自為之。即便對方同意，公共圖書館也不能通過合同限制對方憲法上的文化基本權(quán)利。根據(jù)公法原理，公法上的基本權(quán)利一般只有為了公共利益或者公共秩序，才能以法律的形式進行限定，其余的任何組織和個人不得以任何理由、任何方式予以剝奪和限制。因此，“停止提供服務”只能來自公法的明文規(guī)定?！豆矆D書館法》是在貫徹落實國家給付行政任務，履行國家的公共文化服務職能，具有典型的公法屬性，屬于公法范疇[6]。因此，公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》第44條第2款之規(guī)定作出的“停止提供服務”行為是依據(jù)公法規(guī)定作出的維護公益的行為。

(2)“停止提供服務”是公法主體作出的行為。公法主體是指行使國家公權(quán)力的主體，一般包括國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。公共圖書館雖然不是國家行政機關(guān)，但它在特定情形下，經(jīng)過法律、法規(guī)的授權(quán)也可以行使公權(quán)力，并作出公法行為?！豆矆D書館法》第44條第2款明確授權(quán)公共圖書館以自己的名義作出“停止提供服務”行為，并獨立承擔由此而產(chǎn)生的法律責任，從而使得公共圖書館因為《公共圖書館法》的授權(quán)成為公法上的行政主體，而非受法律法規(guī)委托的受托主體。公共圖書館既然可以作為行政主體，那么其必然能夠作出行政行為。因此，“停止提供服務”是公共圖書館通過法律的授權(quán)以公法主體的身份作出的公權(quán)力行為。

(3)公共圖書館作出“停止提供服務”行為時，其與讀者或圖書館服務接受者之間形成的并非是一種對等的民事法律關(guān)系，而是一種不對等的公法上的行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系根據(jù)內(nèi)容和價值理念的不同可以分為行政管理法律關(guān)系和行政服務法律關(guān)系。傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系主要是行政管理法律關(guān)系，即行政法律關(guān)系主體之間是一種管理與服從的法律關(guān)系。隨著政府服務理念的確立和服務型政府的打造，行政服務法律關(guān)系將逐漸占據(jù)行政法律關(guān)系的主導地位，但行政管理法律關(guān)系作為行政服務法律關(guān)系的保障機制仍然存在。公共圖書館應該為讀者或圖書館服務接受者提供“服務”是《公共圖書館法》賦予的法定職責，其與讀者或圖書館服務接受者之間形成的是服務與被服務的行政法律關(guān)系。當這種服務法律關(guān)系遭到阻礙或破壞，影響到圖書館秩序時，公共圖書館與讀者或圖書館服務接受者之間就形成了行政管理法律關(guān)系。在行政管理法律關(guān)系中，公共圖書館在對讀者或圖書館服務接受者的關(guān)系上處于優(yōu)越地位，有權(quán)作出命令與服從性的“停止提供服務”行為，讀者或圖書館服務接受者作為義務人有義務遵守與服從，從而體現(xiàn)出“停止提供服務”過程中法律關(guān)系的不平等性與不對等性。因此，“停止提供服務”行為不是平等主體間的私法行為，而是一種命令性與服從性的公法行為。

(4)“停止提供服務行為”符合公法行為的單方意志性和強制性特點，并具有直接的公法效果。行政主體作出“停止提供服務”行為無需與讀者或圖書館服務接受者協(xié)商或征得其同意，而是根據(jù)《公共圖書館法》規(guī)定的標準和條件，單方自行決定和直接實施，并具有法律約束力和強制力。同時，公共圖書館作出“停止提供服務”行為，對特定的讀者或圖書館服務接受者的文化基本權(quán)利影響甚大，使其不能或難以享受到國家提供的圖書館公共文化服務，單方面剝奪或限制了讀者或圖書館服務接受者的憲法基本權(quán)利，將其排除在公共文化服務的領(lǐng)域外，改變了讀者或圖書館服務者在公法上的法律地位，對當事人產(chǎn)生了直接的公法效果。

綜上所述，公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》作出的“停止提供服務”行為是公共圖書館依據(jù)公法規(guī)定以公法主體身份作出的行為，具有明顯的公益取向性、單方性和強制性，屬于典型的公法行為。

2.2 停止提供服務是公法上的行政處罰行為

“行政處罰是行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織依法實施的制裁?！盵7]判斷一個行為是不是行政處罰行為的關(guān)鍵是看它是否符合行政處罰的法律特征。行政處罰的法律特征主要有：一是行政處罰行為的主體是行政職權(quán)主體。行政處罰的主體是行政主體，包括國家行政機關(guān)，也包括被法律、法規(guī)及規(guī)章授予行政職權(quán)的其他組織，如事業(yè)單位、社會團體及其他機構(gòu)等。二是行政處罰以違反行政法律規(guī)范為前提。行政處罰所針對的行為必須是違反行政法律規(guī)范的行為，即違法行為。三是行政處罰的對象是行政管理的相對人。從處罰行為角度看，行政處罰的適用對象是相對人；從法律責任角度來看，則行政處罰責任的承擔者是相對人。四是行政處罰具有制裁性或懲戒性。行政處罰作為一種行政行為，是制裁或懲戒性質(zhì)的行政行為。根據(jù)行政處罰的法律特征，筆者認為公共圖書館作出的“停止提供服務”屬于行政處罰行為。

(1)根據(jù)《公共圖書館法》的規(guī)定，法律將“停止提供服務”的權(quán)力授予了作為公益事業(yè)單位的公共圖書館，從而讓公共圖書館這個普通的民事主體成為公法學上的法律授權(quán)主體，具有了行政處罰的主體資格。

(2)從客觀方面看，“停止提供服務”行為所針對的事項是讀者或圖書館服務接受者違反《公共圖書館法》的義務性條款規(guī)定，客觀上具有違法行為。例如，讀者或圖書館服務接受者具有破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，或擾亂公共圖書館秩序的行為，且情節(jié)較為嚴重。

(3)公共圖書館作出的停止提供服務行為針對的是行政管理相對人。公共圖書館一般具有雙重身份：一個是民事主體身份，另一個是行政主體身份。作為民事主體身份，公共圖書館和公民形成一種民事利用關(guān)系，相互之間不存在管理與被管理的關(guān)系，是一種服務與被服務的關(guān)系。但是公共圖書館作為提供公共服務的事業(yè)單位，為了維持正常的圖書館秩序和讀者的合法權(quán)益，必然有對進入到圖書館，利用圖書館文獻資源和軟硬件設備設施的人員進行管理人的義務，從而根據(jù)《公共圖書館法》第44條第2款的授權(quán)與讀者或圖書館服務接受者形成一種公法上的管理關(guān)系，也就可以成為行政管理人，而讀者或圖書館服務接受者也就相應地成為行政管理的相對人。

(4)最關(guān)鍵的一點是公共圖書館作出的“停止提供服務”行為對當事人的權(quán)益產(chǎn)生了較為嚴重的不利影響，具有制裁性和懲罰性?！巴Ｖ固峁┓铡毙袨槭沟卯斒氯瞬荒艹浞值叵硎艿絿颐赓M提供的文獻借閱和其他相關(guān)服務，對其憲法和法律保障的文化基本權(quán)構(gòu)成了一種限制或剝奪，具有懲罰性和制裁性。

(5)從立法規(guī)定看，“停止提供服務”也宜定性為行政處罰行為。例如，《電力法》第65條規(guī)定，電力用戶危害供電、用電安全或者擾亂供電、用電秩序的，由電力管理部門責令改正，給予警告；情節(jié)嚴重或者拒絕改正的，可以中止供電，并處五萬元以下的罰款。從該法的規(guī)定來看，電力部門作出的中止供電行為實際上就是“停止提供服務”行為，《電力法》將其規(guī)定在“罰則”一章中，并明確與警告、罰款等行政處罰種類并列，充分證明了“停止提供服務”的行為具有行政處罰的特性。

終上所述，“停止提供服務”行為的目的是為了維護公益和保障公民基本權(quán)，《公共圖書館法》授權(quán)公共圖書館實施的一種公權(quán)力，是一種公法上的行為。進而言之，“停止提供服務”行為是公法上的行政處罰行為，是一種具體的行政處罰種類。

3 公共圖書館“停止提供服務”的適用規(guī)則

“停止提供服務”是對讀者和相關(guān)人員的憲法基本權(quán)利的侵害，圖書館必須嚴格遵循《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，但目前《公共圖書館法》對公共圖書館停止提供服務的規(guī)定過于原則和簡單，難以為圖書館行使此項公權(quán)力提供具體的適用規(guī)則。鑒于此，以下就圖書館作出“停止提供服務”行為應該遵循的適用規(guī)則進行研討。

3.1 停止提供服務的對象

從理論上講，公共圖書館“停止提供服務”行為的適用對象可以是任何違法的讀者和圖書館服務接受者。但實際上，并非任何具有違法性的讀者或圖書館服務接受者都是“停止提供服務”行為適用的對象。對于那些沒有違反《公共圖書館法》的行為人不得予以適用，如罪犯、剝奪政治權(quán)利的人等。另外，即使行為人具有《公共圖書館法》規(guī)定的違法行為，但是行為人如果是一些特殊的讀者或利用人，如視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾等殘疾人，考慮到他們的生理和閱讀能力等因素，為保障他們法律上的基本文化權(quán)益，一般也不得作出“停止提供服務”的行政處罰。當然，這并不是說，對這些人員違反圖書館法的行為不予處罰，而是說，圖書館可以給予其他一些較輕的行政處罰和制裁。

“停止提供服務”行為只適用于“問題讀者”，“問題讀者”泛指具有不當行為之讀者，其言行舉止常干擾、威脅或?qū)嶋H傷害同一場所中其他人的安全，導致其他讀者使用圖書館的權(quán)益受損，并影響?zhàn)^員維持館內(nèi)秩序或正常的館務運作者，包括不符社會道德規(guī)范的行為表現(xiàn)、違反圖書館館規(guī)及犯罪行為，以及人格異?；蛐睦砑膊∫l(fā)的問題行為等[8]。這些問題讀者主要包括干擾他人、違反館規(guī)、影響正常館務運作、不當利用館藏資源與設備、違反法律、心理異常與偏離社會常規(guī)等六種類型[9]。

3.2 停止提供服務的事項

除《公共圖書館法》第44 條第2 款明確規(guī)定的可作出“停止提供服務”行為的兩種事項外(破壞公共圖書館文獻信息、設施設備，擾亂公共圖書館秩序的，經(jīng)勸阻、制止無效)，如果出現(xiàn)和存在以下事項和行為，公共圖書館也有權(quán)作出“停止提供服務”的處罰決定：(1)長時間超期借閱大量圖書，經(jīng)多次催告仍不歸還的；(2)多次破壞圖書館文獻信息和硬件設施設備的；(3)亂涂、亂畫、破壞多本圖書資料，或多次亂涂、亂畫、破壞多本圖書資料，使其無法正常閱讀或影響內(nèi)容的完整性；(4)違反公共圖書館使用規(guī)則，屢教不改的；(5)其他擾亂公共圖書館秩序或影響讀者權(quán)益的行為，如長期“橫躺族”“占座族”等影響讀者合法權(quán)益的行為。

3.3 停止提供服務的范圍

公共圖書館提供服務是一個變量，其范圍隨著社會、經(jīng)濟、文化等因素的發(fā)展而不斷變化，并逐漸呈擴大局勢。一般來說，無論公共圖書館服務范圍有多廣，按照是否免費可以分為免費服務和有償服務。公共圖書館原則上提供的是免費服務，有償服務如復印資料收取成本費等是例外。根據(jù)《公共圖書館法》第33 條第2 款的規(guī)定，公共圖書館主要向社會公眾提供文獻信息查詢和借閱，閱覽室、自習室等公共空間設施場地開放，公益性講座、閱讀推廣、培訓、展覽和國家規(guī)定的其他免費服務項目。對于有償服務項目，圖書館可以基于意思自治原則隨時中止、停止提供服務。理論上，圖書館停止提供服務主要停止的是免費服務項目。具體而言，公共圖書館停止提供的不管是全部的免費服務還是部分免費服務，停止的不管是一項還是數(shù)項服務，都應該根據(jù)讀者或圖書館服務接受者的違法事實、情節(jié)和危害后果等因素予以具體確定。但必須注意的是，無論何種情況下，公共圖書館作出停止提供服務的范圍都應該遵循比例原則，不應給讀者或圖書館服務接受者造成不必要的損失；同時，具體停止哪些服務事項，還應該根據(jù)最密切聯(lián)系原則予以確定，禁止不當聯(lián)結(jié)。

3.4 停止提供服務的程序

程序是人們按照時間前后安排自己行為的步驟和順序，它體現(xiàn)了事物之間客觀的、內(nèi)在的聯(lián)系，也體現(xiàn)了人的活動的有目的性和有序性[10]。法律程序可以分為立法程序、司法程序和行政程序等三種類型。行政程序是指行政權(quán)力運作的程序，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序，其目的是通過程序來制約行政權(quán)力，保護公民的權(quán)益[11]。正是由于行政程序具有控制行政權(quán)力和保障公民權(quán)益之目的，所以行政主體作出影響相對人重要權(quán)益的行為時必須嚴格遵守法律規(guī)定的行政程序?！巴Ｖ固峁┓铡毙袨槭枪矆D書館行使公權(quán)力的行為，是一種嚴重影響讀者和圖書館服務接受者基本文化權(quán)益的行為，因此必須遵循嚴格的行政程序規(guī)定。

首先，公共圖書館在作出“停止提供服務”的不利處分決定前，為了保障讀者的基本文化權(quán)益，應該給予當事人陳述意見的權(quán)利。陳述意見可以采取書面或口頭形式，但如果采取口頭形式，應該記入案卷，作為告知當事人陳述意見權(quán)利的證據(jù)。

其次，應該告知讀者或圖書館服務接受者有聽證的權(quán)利。聽證是行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據(jù)，以及行政主體聽取意見、接納其證據(jù)的程序[12]。由于公共圖書館作出的“停止提供服務”不利措施對當事人的基本文化權(quán)益影響大，因此，公共圖書館在作出此種不利處分前應該告知當事人具有聽證的權(quán)利。如果當事人申請聽證，公共圖書館應當舉行聽證，并將聽證的時間、地點和聽證的注意事項提前告知當事人。在聽證的過程中，應當由文化行政部門作為聽證主持人，公共圖書館和讀者或圖書館服務接受者作為當事人進行質(zhì)證辯論，要切實保障聽證人的各項權(quán)利，保障聽證的獨立性和公開性。公共圖書館舉行的聽證，讀者和圖書館服務接受者不承擔舉行聽證的相關(guān)費用，聽證費用由公共圖書館承擔。

最后，公共圖書館作出的聽證筆錄具有法律效力，它是作出“停止提供服務”決定的唯一合法依據(jù)。公共圖書館必須堅持“案卷排他性原則”[13]，不得依據(jù)案卷外的事實和證據(jù)作出“停止提供服務”決定。

3.5 停止提供服務的效力

“停止提供服務”的效力可以分為地域效力和時間效力兩個方面。從時間效力方面來看，公共圖書館作出的“停止提供服務”行為不應該是終生的或永久的，而應該是有期限的。因為任何的處罰措施都僅是一個手段，而非目的。“停止提供服務”行為的作出應該給予當事人糾正違法行為的機會?！巴Ｖ固峁┓铡钡木唧w期限應該由公共圖書館根據(jù)圖書館“使用規(guī)則”合理作出，但最長不應超過3-5年。從地域效力來看，公共圖書館作出的“停止提供服務”決定的效力僅限于本區(qū)域范圍內(nèi)，對該地區(qū)的其他圖書館和區(qū)域外的圖書館不具有約束力，其他的公共圖書館也沒有義務予以配合和執(zhí)行。當然，如果公共圖書館之間具有某種協(xié)議或約定，那么一個公共圖書館作出的“停止提供服務”的效力將遍及于其他公共圖書館，其他圖書館也有義務予以配合和協(xié)助。

3.6 停止提供服務的救濟

法諺曰：有權(quán)利，必有救濟。然在傳統(tǒng)上，圖書館服務接受者與圖書館形成的是一種公營造物關(guān)系，由于這是一種特別權(quán)力關(guān)系，公民基本權(quán)利不受法律救濟制度的保障。但是，依據(jù)德國行政法學上的新理論學說，都主張放棄所謂“特別權(quán)力關(guān)系”的武斷觀點[14-15]。據(jù)此，一般人民縱使以使用人身份進入公共圖書館，抑或其他公立文教或服務設施，而使用軟、硬設備，也仍未如傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系論者所言，喪失其作為一般人民之地位，以及因該地位而有的權(quán)利與義務。換言之，使用人在此依然享有憲法所保障的“基本權(quán)利”(Grundrechte)與“權(quán)利救濟”(Rechtsschutz)的機制；至于公立公共圖書館方面，最重要的則是遵守“依法行政原則”(Grundsatz der Gesetzm?βigkeit der Verwaltung)的誡命[16]。因此，當公民文化基本權(quán)受到限制或剝奪時，圖書館服務接受者理應在法律上有權(quán)尋求多管道的救濟機制。讀者或利用人面對圖書館作出的“停止提供服務”行為具有如下救濟管道。

第一，向作出停止提供服務的公共圖書館提起申訴救濟。當讀者或圖書館服務接受者對公共圖書館作出的“停止提供服務”的決定不服時，當事人可以向作出決定的公共圖書館提出申訴。作出停止服務決定的公共圖書館應該在法定期限內(nèi)重新審查作出的不利處分決定，并及時將處理結(jié)果告知當事人。

第二，向公共圖書館行政主管部門提出復議救濟。當讀者或圖書館服務接受者對公共圖書館作出的“停止提供服務”決定不服時，或者向作出決定的公共圖書館提起申訴而其在法定期限內(nèi)不給予答復或作出決定的，當事人可以向公共圖書館的主管行政部門提起復議申請，由公共圖書館的主管行政部門對圖書館作出的“停止提供服務”決定進行合法性和合理性審查，并作出維持或撤銷決定，并送達當事人。

第三，向人民法院提起訴訟救濟。如果當事人對公共圖書館作出的“停止提供服務”決定、復議機關(guān)作出的維持“停止提供服務”決定、或者對圖書館的投訴不作為和復議機關(guān)不作為等行為不服的，都可以向人民法院提起訴訟。但問題是當事人得提出何種訴訟類型？因為不同的訴訟類型適用的法律規(guī)制和對當事人的保護程度是不同的。這涉及到公共圖書館與讀者和圖書館服務接受者之間使用關(guān)系的公、私法性質(zhì)判斷問題。有關(guān)圖書館使用關(guān)系之公、私法性質(zhì)判斷問題，或可暫時參考德國通說見解[17-18]，在對使用關(guān)系的性質(zhì)難以用使用規(guī)則本身的解釋而厘清時，以公法模式為原則、私法模式為例外的思維，優(yōu)先作有利于公法模式的所謂“原則推定(Regelvermutung)”。因為公立公共圖書館畢竟是“公部門”所設立；相關(guān)的問題點，原則上也適合先以“公法”之法律關(guān)系解決。因此，我國目前各公立公共圖書館的使用關(guān)系，宜推定為公法模式類型。在此模式下，圖書館與使用之人間實體法上權(quán)利義務形成一種所謂的“行政法上債之關(guān)系(verwaltungsrechtlichesSchuldverh? ltnis)”[16]。因此，公共圖書館與讀者或圖書館服務接受者之間因“停止提供服務”行為所產(chǎn)生的法律糾紛問題，原則上則應該依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，通過行政訴訟途徑予以解決。

4 結(jié)語

“停止提供服務”行為是公共圖書館依據(jù)《公共圖書館法》的授權(quán)對違反圖書館使用規(guī)則和圖書館公共秩序的讀者或圖書館服務接受者所給予的公法上的行政處罰行為。這種行政處罰行為對當事人的基本文化權(quán)影響甚大，但由于目前《公共圖書館法》的規(guī)定過于簡單，以及《行政處罰法》規(guī)范之缺失，使得“停止提供服務”行為游離于法律之外，因此，亟需明確其適用規(guī)則。適用規(guī)則應該對“停止提供服務”行為的對象、事項、范圍、程序、效力和救濟等內(nèi)容進行詳細規(guī)范，借以有效地規(guī)范和控制“停止提供服務”公權(quán)力之行使，最終達到《公共圖書館法》保障公民文化基本權(quán)和公共文化秩序之立法宗旨。