楊 卉，許紹雙

(1.2.皖西學院 經(jīng)濟與管理學院，安徽 六安 237012)

行政事業(yè)單位的專項資金在促進社會經(jīng)濟發(fā)展、改善人民生產(chǎn)和生活條件、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。相關人員在審計工作中發(fā)現(xiàn)，專項資金在分配、撥轉、使用、管理等方面仍存在很多問題[1]。文章以黃山市林業(yè)局為例，對其專項資金管理情況進行調研，從中發(fā)現(xiàn)問題，提出改善黃山市林業(yè)局專項資金管理情況的可行性建議。

一、調研概況

(一)調研對象基本情況

本次調研的對象是黃山市林業(yè)局的基本情況，其中著重調研該單位的專項資金管理情況，并根據(jù)調研情況做調研報告。黃山市林業(yè)局為黃山市重要市直單位之一，執(zhí)行政府職能。黃山市的各方向邊界與多發(fā)達省市接壤，境內(nèi)有迭戈的山峰，縱橫交錯的溝壑，復雜的地形，各種豐富的資源，森林覆蓋率大，是我國重點森林旅游度假區(qū)，聞名于世界。近年來，黃山市著手締造國家森林城市、著力爭取省級森林城市，各區(qū)縣著手建立森林城鎮(zhèn)、新建森林長廊示范段。黃山市林業(yè)局作為林業(yè)資源管理部門，在這當中起著至關重要的作用，在做好日常林業(yè)資源檢查工作的同時，還要積極改善市縣林業(yè)環(huán)境，爭取成功獲得“國家森林城市”等稱號，所以黃山市林業(yè)局的工作范圍較大，開展的重要項目較多，啟用的專項資金數(shù)目龐大，對于該單位的調研工作難度較大。

黃山市林業(yè)局積極配合調研，表示盡力提供相關重要資料，如銀行對賬單、記賬憑證、賬簿等，并隨時解答調研過程中發(fā)現(xiàn)的問題，保證調研工作進展順利，并取得良好的調研結果。

(二)調研目的

通過對黃山市林業(yè)局的專項資金進行專項審計及專項審計調查，深入了解黃山市林業(yè)局專項資金管理程序、成效等綜合情況，并根據(jù)黃山市制定的《專項資金管理辦法》，探索分析黃山市林業(yè)局對專項資金的管理是否使用得當，是否有虛報假報等現(xiàn)象。為了保障專項資金在分配、使用和管理等各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、效率性，調研小組必須加強對該單位專項資金的監(jiān)督，從管理和制度的角度去披露、剖析存在的問題，保證專項資金的安全性，推動專門的支出預算制度建設，提高專項資金的管理制度的完整性[2]。

(三)調研方法

1.順藤摸瓜法

根據(jù)專項資金的流通順序和發(fā)生每一筆款項的時間序列，追尋資金的蹤跡，檢查資金的最終落點，是否與預算相符，是否存在不合理現(xiàn)象。這是最有用的方法，但耗時、耗力，工作量較大，對于該單位部分重點項目調研小組采用此方法。

2.銀行存款核對法

通過核對開戶銀行的存款余額，查找是否存在挪借專項資金的現(xiàn)象。不僅要核查每一筆款項的發(fā)生是否合理，還要核對銀行對賬單，并著重注意是否存在未達賬項以及形成原因[3]。假如遇見與事實不相符、相差金額較大，或者雖然相符，但與正常往來相悖的發(fā)生額，要著重核查，如條件允許，可延伸調查相關部門賬簿，做到不漏查缺查，不放過任何一個銀行賬戶往來細節(jié)，調查清楚專項資金的具體流向。

3.計算機核對法

通過應用計算機上的記賬程序、審查程序，使兩程序相互結合，做到數(shù)據(jù)透明化，從中查找是否存在不合理、不真實的賬務數(shù)據(jù)，假如發(fā)現(xiàn)存在問題后，則進一步查閱相關資料，如銀行對賬單、記賬憑證等。同時做到綜合分析財務數(shù)據(jù)，兩者對比，從中發(fā)現(xiàn)對口數(shù)據(jù)是否有較大差額，并延伸調查其成因。

(四)調研結果

通過查閱黃山市林業(yè)局提供的財務資料，包括銀行對賬單、記賬憑證、財務報表等，調研小組綜合分析該單位財務狀況，并從中截取部分資料，得出調研結果。

1.引導資金情況

統(tǒng)計財務資料后，整理出以下表格，為黃山市林業(yè)局2013—2015年收到中央財政、省財政下劃的專項資金。

表1 2013年黃山市林業(yè)局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業(yè)局)

如表1所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2013年中央財政、省財政下劃給黃山市林業(yè)局的專項資金。

表2 2014年黃山市林業(yè)局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業(yè)局)

如表2所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2014年中央財政、省財政下劃給黃山市林業(yè)局的專項資金。

表3 2015年黃山市林業(yè)局專項資金下劃單 (單位：萬元)

(資料來源：黃山市林業(yè)局)

如表3所示，表內(nèi)數(shù)據(jù)為2015年中央財政、省財政下劃給黃山市林業(yè)局的專項資金。

2.支持的建設項目情況

黃山市林業(yè)局日常工作中，除了收到中央財政、省財政的下劃撥款外，還針對黃山市林業(yè)資源現(xiàn)狀，制定相關項目計劃，逐筆逐項地解決現(xiàn)存在的問題，如針對某種類樹木、針對某種類昆蟲，均有相應的獨立項目可行性研究及項目概算，并根據(jù)項目完成情況，作出相關總結。

黃山市林業(yè)局的部分項目已進入收尾階段，需要相關中介機構在綜合評定之后給出驗收報告，黃山市林業(yè)局根據(jù)項目建設期財務、人工等方面，進行成果驗收；部分項目正在進行階段，黃山市林業(yè)局需要在相關機構的支持下，持續(xù)完成項目建設；部分項目計劃開始，黃山市林業(yè)局正在組織相關中介機構擬定可行性研究計劃，并根據(jù)上級批復，制定最終項目建設計劃。

二、黃山市林業(yè)局專項資金管理存在的問題

(一)資金管理方面

1.項目資金財務管理不規(guī)范

對黃山市林業(yè)局部分項目的抽查結果顯示：有的項目未按基本建設財務管理相關規(guī)定單獨建賬、自主核算，而部分項目則由于點多面廣，資金分散，資金與其他專項資金整合核算、使用，導致建設項目總投資概況不清、費用核算不明晰以及用引導資金償還以往債務等不規(guī)范行為的存在[4]。

2.各單位財務管理職能并未得到有效發(fā)揮

在黃山市林業(yè)局的日常工作管理中，信奉“各司其職”的原則，在合理分配工作的前提下，各做各的事，長時間下來，也會出現(xiàn)專項資金管理上的一些問題，比如，建設一個項目時，財務人員只是進行資金核算，業(yè)務人員則進行現(xiàn)場操作，兩者之間無溝通無交流，導致財務人員無法根據(jù)項目的現(xiàn)場實施情況合理分配資金，最終造成二者之間的矛盾，財務管理職能并沒有完全發(fā)揮出來，項目不能順利進行。

3.未及時下?lián)軐ｍ椯Y金

由黃山市林業(yè)局承擔的土地賠償款資金應全部撥付到位，而截止調研結束日，仍有部分資金滯留在區(qū)縣財政專戶未下?lián)艿较鄳~戶。

(二)建設項目管理方面

1.部分項目建設程序不到位

從調研情況看，黃山市林業(yè)局項目管理較規(guī)范，部分項目前期建設程序存在不同程度的規(guī)劃、土地指標、招投標等方面的問題，這些問題也是影響部分項目未正式開工的主要原因。同時，因部分證件未辦理齊全，造成目前土地征用及拆遷補償?shù)荣M用無法進行合理分攤；黃山市林業(yè)局部分項目監(jiān)理、規(guī)劃、設計、設備、裝飾等未實行招投標。

2.項目檔案管理不完善

調研發(fā)現(xiàn)，由于部分建設項目尚未完工，從主管部門到部分項目單位，不同程度地存在項目檔案資料收集不完整、資料歸類不規(guī)范等現(xiàn)象。有的項目雖然建立了檔案資料，但不能全面地反映項目實施、管理的全過程。項目檔案盒里只有申報材料、財務往來帳和基礎性資料等，缺少實施方案、工作計劃、工程進度、會議紀要、招投標、合同、協(xié)議、圖片、竣工驗收報告等相關資料[5]。

(三)專項資金管理制度方面

1.專項資金管理制度不健全

隨著當代經(jīng)濟的飛速發(fā)展，對專項資金管理制度的要求也日益提高，但是《專項資金管理辦法》等制度的更新的速度跟不上經(jīng)濟制度的換代速度，所以在一定程度上，有的專項資金管理制度達不到經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，缺乏系統(tǒng)的制度設計，更有甚者，部分行政事業(yè)單位意識到其正在使用的制度不夠細化，但是并沒有足夠的能力進行修訂。

2.專項資金管理不規(guī)范

黃山市林業(yè)局有的項目專項資金并未按照規(guī)定單獨建賬，而有的項目雖然單獨建賬，但卻無故開立多個無關賬戶，使得單位無法集中管理項目專項資金，各銀行也無法集中管理該單位賬戶。

3.專項資金的使用不規(guī)范

黃山市林業(yè)局有的項目專項資金即使進行規(guī)范管理，但是依然有小漏洞，比如使用方面。黃山市林業(yè)局在使用專項資金過程中，有利用漏洞挪借資金的跡象，即預算與真正使用不相符。專項資金一旦匯入黃山市林業(yè)局賬戶，則由其完全支配，肆意更改其用處，甚至設立“賬中賬”，在行政事業(yè)單位日常消費支出或行政支出活動中，盡可能多地使用項目專項資金而非行政資金。如黃山市林業(yè)局在一項目中，項目概算中寫明購買1輛專用車，但實際購買2輛車，并由預算全額支付，余額由本單位財務部門支付，這類使用方法極其不規(guī)范。

(四)專項資金預算工作不到位

黃山市林業(yè)局項目專項資金預算工作需要進一步完善，制定預算是黃山市林業(yè)局開展工作的第一步，是奠定專項資金使用高效率的基礎，所以做好預算工作對于單位來說是至關重要的。黃山市林業(yè)局在制定專項資金預算時，準備工作不充分，相關重要數(shù)據(jù)一筆帶過，并未詳細解釋，而且部分數(shù)據(jù)沒有得到充分體現(xiàn)，致使整個預算報表較粗糙。黃山市林業(yè)局部分項目與相關中介機構和實施單位合作制定預算報表，雖然各部門各司其職，但因為相互之間不了解，導致不能在做本職工作時融入對方職能，所以最后的成果難免會有矛盾的地方，最終得出的預算報表不盡人意。

三、深化專項資金管理的建議

(一)健全和完善項目評審機制

有關管理部門應科學設置項目評估指標，細化項目申報內(nèi)容，強化對項目可行性研究和項目申報資料的審核，嚴把項目評審關，規(guī)范評審程序。

(二)相關部門加大對建設項目的規(guī)范管理

對調研出的相關問題督促黃山市林業(yè)局認真落實整改，特別是相關部門對尚未開工的項目管理應引起高度重視，謹防引導資金挪作他用。

(三)每一項專項資金均單獨建賬，獨立核算

避免與本單位其他項目資金相混淆，導致管理混亂，問責不清，出現(xiàn)財政濫用的現(xiàn)象。盡量與會計事務所等中介機構合作，由單位提供會計原始資料，會計事務所負責記賬，做到相互制約、相互監(jiān)督，很大程度上減少了賬目混亂的可能性。

(四)完善專項資金管理機制

各工作單位根據(jù)自身實際情況，制定符合自己的專項資金管理制度，對單位資金使用過程中容易出問題的環(huán)節(jié)加強管理，比如申報項目、項目立項、預算報表、實施過程、社會監(jiān)督等過程。

(五)準確定位該單位的預算目標及其編制

制定準確的預算目標及編制完整的預算報表，對于行政事業(yè)單位來說尤其重要，是全面推進預算管理工作的保障。所以，黃山市林業(yè)局要實施嚴格的申請立項、專家論證以及可行性研究等一系列的工作程序。

(六)強化財務控制意識，明確財務人員的職責

財務部門掌管的資金是全單位的“命脈”所在，所以財務人員要強化財務管理觀念，并參與到項目的全部進程中，才能制定出符合現(xiàn)狀的資金管理決策。財務人員要著重關注資金支出方面，合理支出才能確保資金落到實處。

(七)健全監(jiān)督機制，完善審計監(jiān)督

各行政事業(yè)單位的資金監(jiān)督制度要做好，適當?shù)臅r候可以采取一系列獎懲措施，獎勵舉報的人，懲罰違法亂紀的人。因為部分人總是無法阻擋心中的“惡魔”，做出一些違法違規(guī)的事情，害人害己，不僅自毀前程，也牽扯到單位，所以，各行政事業(yè)單位要定期排查是否存在挪用借用單位資金的現(xiàn)象，還要制定相互監(jiān)督制度，與資金有關人員相互制約，防范單位偽造賬簿。