□韋朝烈 黃炳境

黨的十九大報告指出：經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化同樣對民族地區(qū)公共服務(wù)提出了新的要求。在這樣的背景下，民族地區(qū)要進一步提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式，進一步推進公共服務(wù)供給側(cè)改革，從而滿足民族地區(qū)人民對美好生活的需要，實現(xiàn)更加平衡、充分的發(fā)展。

筆者通過實地調(diào)查、親身體驗、查閱資料等方式，了解到自黨的十八大以來，廣西壯族自治區(qū)所轄部分地方公共服務(wù)取得了重大成就，特別是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的覆蓋面擴大方面取得了巨大的成就，在民族地區(qū)人民群眾眼中，家園更美了，生活更便利了，民族地區(qū)更有活力了，各民族共同繁榮發(fā)展更有希望了。但是，也必須看到當(dāng)前民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)還存在一些不足和問題，必須堅持實事求是、團結(jié)一致向前看，不斷創(chuàng)新，使民族地區(qū)的發(fā)展更富有智慧，更行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、深化民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要意義

我國疆域遼闊，少數(shù)民族人口約占全國總?cè)丝诘?%，民族自治地方約占國土總面積的64%。民族地區(qū)是我國版圖的重要組成部分，在多民族大家庭中具有十分重要的政治意義。

從發(fā)展全局看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也必然要求民族地區(qū)公共服務(wù)體系與公共服務(wù)能力現(xiàn)代化。因此，必須把深化民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革作為供給側(cè)整體改革中的重要內(nèi)容，從提高民族地區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進公共服務(wù)供給側(cè)調(diào)整，診斷出并解決民族地區(qū)公共服務(wù)供給存在的問題，矯正公共服務(wù)要素配置扭曲，重構(gòu)經(jīng)濟新常態(tài)下民族地區(qū)供需平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，提高公共服務(wù)供給側(cè)對民族地區(qū)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高公共服務(wù)全要素潛力和活力，進一步解放和發(fā)展民族地區(qū)生產(chǎn)力，更好滿足民族地區(qū)人民群眾的需要，提升民族凝聚力，促進民族地區(qū)長治久安、共同繁榮，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供自信而有說服力的戰(zhàn)略支撐。

從現(xiàn)實意義看，深化民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革是提高我國民族地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量、改善少數(shù)民族人民生活水平的重要手段。近年來，黨和國家通過實施一系列的扶持政策，民族地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量得到明顯提升，但必須看到，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地域環(huán)境氣候、歷史文化、投資傾斜力度等因素的綜合影響，各民族地區(qū)公共服務(wù)總體發(fā)展水平仍然偏低，公共服務(wù)發(fā)展仍面臨不少矛盾和問題，特別是投資產(chǎn)出、效率、效益不高，投資邊際效應(yīng)遞減，單位固定資產(chǎn)投資對GDP貢獻率和實體經(jīng)濟整體投資回報率顯著下降。以廣西壯族自治區(qū)為例，2001年以來，投資邊際效益呈遞減趨勢，2001 年至2008年固定資產(chǎn)投資效果系數(shù)處在0.27至0.48區(qū)間，2009 年后滑落到0.13，2012 年滑落到0.10，2015年僅為0.07，是歷史最低值，即每億元固定資產(chǎn)投資僅新增國內(nèi)生產(chǎn)總值0.07 億元，比2004 年少了0.41 億元。2009 年以來廣西投資企業(yè)收入系數(shù)總體上也呈逐年降低趨勢，2010年最高，達到0.17，2014年最低，僅為0.01，即每億元工業(yè)投資僅新增工業(yè)企業(yè)利潤0.01億元，比2010年少了0.16億元。[1]

習(xí)近平總書記明確指出，當(dāng)前和今后一個時期，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面在供給側(cè)。民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展面臨的矛盾和問題，也主要是結(jié)構(gòu)性的，亟需通過深化民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來破解。

二、當(dāng)前民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)存在的主要問題

（一）法治化水平較低

作為公共服務(wù)供給側(cè)的關(guān)鍵一環(huán)，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)滯后，末端執(zhí)行難度大等因素，影響了民族地區(qū)公共服務(wù)水平的提升，主要表現(xiàn)為：

一是民族區(qū)域自治法的可操作性不強。全國人大常委會至今尚未對民族區(qū)域自治法作出法律解釋，部分條文沒有量化、細(xì)化，缺乏可操作性。國務(wù)院雖然出臺了實施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定，但其內(nèi)容并沒有全面涵蓋和對應(yīng)民族區(qū)域自治法的全部內(nèi)容，針對性不強。截至2014 年，國務(wù)院只有為數(shù)不多的部門制定了貫徹實施民族區(qū)域自治法的配套規(guī)章措施和辦法，民族地區(qū)在貫徹落實黨的民族政策和民族法律法規(guī)時，缺少具體的政策支撐。[2]

二是民族自治區(qū)的立法機關(guān)也未能適時推進應(yīng)有的立法。例如，廣西壯族自治區(qū)尚未制定自治條例或者出臺實施民族區(qū)域自治法辦法，在很大程度上影響了民族區(qū)域自治法的全面貫徹實施，占全區(qū)總?cè)丝?.3%的12個自治縣通過制定自治條例，細(xì)化了民族區(qū)域自治法賦予民族區(qū)域自治地方的權(quán)利，能較好地享受上級機關(guān)給予的扶持照顧。而占全區(qū)總?cè)丝?8.7%的壯族聚居縣，由于沒有立法權(quán)，自治區(qū)層面又沒有制定自治條例和民族區(qū)域自治法實施辦法，使該區(qū)的人民難以享受到民族區(qū)域自治法賦予的權(quán)利和上級機關(guān)給予的扶持照顧。[2]由于扶持政策不夠細(xì)化，扶持職責(zé)難以履行到位，雖然近年來國家、自治區(qū)出臺了財政、金融、產(chǎn)業(yè)、投資、土地等一系列扶持政策，但有些政策比較宏觀、原則，沒有明確扶持職責(zé)、落實責(zé)任；有些政策沒有考慮地區(qū)差異性，難以實施。[2]甚至出現(xiàn)法律規(guī)定與財務(wù)規(guī)定相矛盾的情況。據(jù)了解，在廣西大化瑤族自治縣成立30 周年之后的2018 年，在打扶貧攻堅戰(zhàn)的緊要關(guān)頭，該縣卻由于對法律政策難以把握而無法將扶貧資金合法合理使用，出現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)“短缺”而政府財政“過?！钡墓脂F(xiàn)象。

（二）均等化水平較低

民族地區(qū)不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距懸殊過大，人民群眾在公共服務(wù)中的獲得感明顯不足，主要表現(xiàn)為：

一是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)“兩極分化”比較嚴(yán)重。例如，廣西首府南寧的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括交通、醫(yī)療、教育、公共設(shè)施、休閑健身養(yǎng)生等，近幾年發(fā)展迅猛。筆者從南寧軌道交通集團有限責(zé)任公司了解到，2012年1月22日獲得南寧市政府批復(fù)的《南寧市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃修編》將軌道交通線網(wǎng)由6 條增加至8 條，線路全長250多公里，工程總投資約1500億元，可以說，南寧市的公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展如火如荼。而距離南寧100 多公里的廣西大化瑤族自治縣下面的鄉(xiāng)村就顯得遜色很多，至今不少鄉(xiāng)村還沒有通水泥路，甚至居民飲用水還很困難，教育、醫(yī)療、文化服務(wù)保障更是落后。例如，大化瑤族自治縣巖灘庫區(qū)下皇、百達、坡竹、甘懷、弄簡、弄上等村屯，上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)比較困難；交通、物流非常落后，當(dāng)?shù)匾恍┨禺a(chǎn)無法賣到外地；信息網(wǎng)絡(luò)不暢通，留守老人和孩子要拿著手機到村口信號稍好的地方與在外打工的兒女和父母聯(lián)系。該地公共服務(wù)嚴(yán)重滯后問題可見一斑。

二是相同區(qū)域各村屯之間的公共服務(wù)差距比較明顯。例如，廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)下皇村屬于巖灘水電站庫區(qū)，位于水電站的上游，距離水電站約5 公里，該村屬于淹沒區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)，下轄19 個自然屯，約3600人，村民的收入主要依靠淹沒口糧補助、種養(yǎng)殖、外出務(wù)工等。其中下令屯居民房子外墻得到了政府裝修，廚房、衛(wèi)生間得到了修繕，屯里還建了公共服務(wù)中心、籃球場等，小孩能就近上學(xué)，而同村中弄簡、弄上等幾個屯，目前什么基本公共服務(wù)都沒有，就連自來水都還在協(xié)調(diào)解決中。廣西都安瑤族自治縣龍灣鄉(xiāng)琴棋村，因受到武警廣西總隊對口定點扶貧，建立了村公共服務(wù)中心，村民自治組織，醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)等得到極大改善和提高，而周邊同類型的村屯面貌改變不大。

三是民生領(lǐng)域各要素之間的公共服務(wù)差距比較突出。據(jù)統(tǒng)計，2017 年廣西全區(qū)高速公路建設(shè)投資計劃為459 億元，計劃完工項目5 個，新開工6個，續(xù)建16個。至11月底，高速公路項目完成投資442.9 億元，占年度責(zé)任目標(biāo)的97%，同比增長24.3%。至2020 年底，廣西高速公路總里程規(guī)劃突破8000 公里，形成“六橫七縱八支線”的高速公路網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)全區(qū)縣所有通達高速公路。近幾年，廣西的交通運輸服務(wù)從整體上看，發(fā)展是突飛猛進的，然而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、信息等社會民生保障領(lǐng)域的公共服務(wù)發(fā)展卻相對緩慢，造成公共服務(wù)供給側(cè)參差不齊，影響群眾的獲得感和幸福指數(shù)。

（三）集約化水平較低

粗放型的公共服務(wù)導(dǎo)致資源浪費，質(zhì)量低、供給效率和社會效益低，供給不足等后果，公共服務(wù)應(yīng)有的積極作用被打折，甚至被消耗掉。

一是因各種原因擱置、浪費公共資源現(xiàn)象比較嚴(yán)重。例如，廣西南寧市江南區(qū)延安鎮(zhèn)那齊電灌站一、二級電灌站技改工程作為自治區(qū)財政投資項目（設(shè)備投資1000 多萬元），工程從2007 年11 月開工建設(shè)，由于設(shè)計深度不夠、設(shè)計漏項以及灌區(qū)規(guī)模減少等原因，技改工程至今尚未完工，未能發(fā)揮效益。

二是工程項目拖拉，效率非常低。例如，2009年11月，廣西大化瑤族自治縣巖灘水電站庫區(qū)下令至作且（含弄簡、弄上分支）屯級道路正式開工。下令至作且屯級道路全長14.03 公里，工程概算投資519 萬元，設(shè)計路基寬4.5 米，路面寬3.5 米，計劃工期為360 天。自巖灘水電站蓄水發(fā)電以來，下皇村坡竹片百達、坡竹、甘懷、弄簡、弄上、下令以及平方村作且等七個村屯，1500 多名群眾主要靠渡船出行，項目竣工后，將解決沿線群眾出行難問題。然而，這項惠民生、解決群眾出行難的工程，中間斷斷續(xù)續(xù)，經(jīng)過群眾上訪、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等艱難過程，路線出現(xiàn)過4 次變更，直到2017 年才全程通車。一條十幾公里的屯級公路，要耗時8年，這樣的公共服務(wù)產(chǎn)生的社會綜合效益之低可想而知，這在一定程度上影響了黨和政府在群眾中的公信力和威信。

三是群眾辦事難。黨的十八屆三中全會以來，我國簡政放權(quán)力度空前，有效激發(fā)了市場活力。以廣西為例，廣西累計取消、下放和調(diào)整行政審批事項（含非行政許可）1283 項，自治區(qū)本級政府部門權(quán)力事項精簡60%。2015 年，廣西全面實施“三證合一、一照一碼”登記制度改革，新登記企業(yè)增長26.6%。但企業(yè)和群眾還是感覺審批多，手續(xù)繁瑣，辦事不便，政府簡政放權(quán)、公共服務(wù)供給側(cè)改革的空間還很大。[1]

三、推進民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的對策

黨的十九大報告指出，人類社會就是在舊的矛盾不斷得到解決，新的矛盾又出現(xiàn)的過程中向前發(fā)展的，人民群眾的生活會在不斷解決矛盾中變得更加美好。進入新時代，民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)存在的問題也一樣，需要不斷發(fā)現(xiàn)新情況、解決新問題。俗話說得好，“只要思想不滑坡，辦法總比困難多”。解決新時代民族地區(qū)供給側(cè)存在的法治化、均等化、集約化水平比較低等問題，需要對民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)進行體系設(shè)計和重塑。在這方面，當(dāng)代治理理論為我們提供了更廣闊的思維視野和實踐途徑。在治理思想上，要著眼長遠(yuǎn)，進行全方位、多角度的構(gòu)想；在治理主體上，不能單方面要求“萬能政府”出現(xiàn)，要激發(fā)多主體參與；在治理效果上，要尋求最大公約數(shù)，盡量接近公共服務(wù)供給側(cè)改革帕累托最優(yōu)。具體建議如下：

（一）建立規(guī)范權(quán)威的公共服務(wù)供給法律體系

民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革是系統(tǒng)工程、長遠(yuǎn)工程、民生工程。民族地區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)問題多，有共性和個性之分，必要時，可以成立專門的研究工作小組，推動完善制定民族區(qū)域自治法配套法規(guī)，加快民族地區(qū)公共財政立法，建立規(guī)范、權(quán)威的民族地區(qū)公共服務(wù)供給法律體系，這是解決新時代民族地區(qū)供給側(cè)存在的法治化、均等化、集約化水平比較低等問題的根本前提。在這方面，科學(xué)界定公共服務(wù)的責(zé)任構(gòu)成、建立責(zé)任運行機制尤其重要，只有這樣才能防止公共服務(wù)中錯位、漏位、越位現(xiàn)象的發(fā)生，防止低效甚至是無效供給，確保人力、物力、財力花在刀刃上，做到集約高效，不浪費。同時，也要鼓勵創(chuàng)新，建立科學(xué)的容錯糾錯機制，充分發(fā)揮民俗習(xí)慣、民族文化的積極作用，釋放民族地區(qū)公共服務(wù)供給活力。

（二）建立精準(zhǔn)高效的公共服務(wù)供給對接機制

在公共服務(wù)提供者和受眾之間,搭建起供給側(cè)和需求側(cè)相匹配的制度框架，使公共服務(wù)提供者所做出的種種努力達到事半功倍的效果,使公共服務(wù)的供給內(nèi)容與民族地區(qū)群眾亟待解決的問題相互銜接,相得益彰。為此，需要進一步暢通民族地區(qū)公共服務(wù)需求表達渠道。繼續(xù)完善已經(jīng)制度化的公共服務(wù)需求表達渠道，包括基層民主制度、信訪制度等；積極拓寬新的公共服務(wù)需求表達渠道，可以發(fā)揮第三方等社會組織的橋梁作用，將公眾需求傳遞給政府；發(fā)揮大眾媒體在傳達民族地區(qū)群眾公共服務(wù)需求方面的作用，接受公眾監(jiān)督。在這個過程中，要善于把以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)結(jié)合而成的“大數(shù)據(jù)”，應(yīng)用到民族地區(qū)公共服務(wù)中，這對于改革民族地區(qū)公共服務(wù)管理模式，不斷提高民族地區(qū)公共服務(wù)管理水平，使信息技術(shù)在民族地區(qū)公共服務(wù)中產(chǎn)生革命性的綜合影響，從而解決集約化水平比較低的問題具有十分重要的作用。

（三）優(yōu)化財政投入的責(zé)任分擔(dān)機制和支出結(jié)構(gòu)

一方面，應(yīng)在堅持事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則下，加大中央對民族地區(qū)公共服務(wù)財政投入力度。事權(quán)范圍應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、經(jīng)濟、政治、文化、社會戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟的外溢性以及公共服務(wù)均等化程度等因素而定。由于民族地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的特殊性，民族自治區(qū)承擔(dān)了部分中央事權(quán)，由此，中央轉(zhuǎn)移支付像其他地區(qū)一樣，單純以絕對值的增長來判斷是不科學(xué)的，應(yīng)以用于公共服務(wù)均等化的支出在所有支出中所占比例以及地方財政收入與支出差異為依據(jù)，強化對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使民族地區(qū)具有相應(yīng)承擔(dān)事權(quán)的匹配財力。另一方面，當(dāng)公共服務(wù)無法均等化時，應(yīng)及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先投入更加需要的領(lǐng)域，這對于解決均等化水平比較低的問題無疑具有非常重要的意義。

（四）構(gòu)建良性互動的多元主體供給模式

創(chuàng)新與市場和社會之間相關(guān)政策落實，優(yōu)化供給模式，進一步推動供給側(cè)改革進程。多元供給模式即多個供給主體之間相互協(xié)作、相互競爭，根據(jù)公共服務(wù)的供給情況確定多個供給主體之間的具體職責(zé)。多元主體合作可以緩解政府與公民之間的矛盾，同時也可以提高供給效率，滿足新時代民族地區(qū)群眾多樣化、個性化的需要。多元主體共同提供公共服務(wù)的供給模式為民族地區(qū)公共服務(wù)供給提供了新的路徑。政府在多元主體協(xié)作供給模式中起引導(dǎo)作用，吸收社會力量的同時應(yīng)該將權(quán)力下放，為市場、社會組織、私人企業(yè)提供資金幫助和政策支持。在多元主體供給模式中，政府還應(yīng)該明確劃分其它供給主體的權(quán)責(zé)，規(guī)范各主體供給行為，真正提高民族地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。[3]

（五）加快培育民族地區(qū)高素質(zhì)的公共服務(wù)人才

民族地區(qū)要增強人力資本意識，牢固樹立“人力資源是第一資源”的觀念，抓好公共服務(wù)人才建設(shè)。大力弘揚民族地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的工匠精神，加快培育一支高素質(zhì)的公共服務(wù)人才隊伍。

（六）大力推進民族地區(qū)公共服務(wù)軍民融合發(fā)展

大部分民族地區(qū)地處邊防海防沿線，具有發(fā)展軍民融合的獨特優(yōu)勢，要積極在公共服務(wù)領(lǐng)域進行探索，做到軍民兩用，軍民共享，強軍強國，富民安邊，打造具有民族地區(qū)特色的軍民融合“拳頭裝備”和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。