鄭家昊

(陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院,陜西 西安710119)

1 引言

自現(xiàn)代國家誕生以來,政府被賦予了重要的使命,那就是代表國家行使治理權(quán)。因此,政府在本質(zhì)上就是代表國家行使治理權(quán)的組織。只不過,因?yàn)樗L期壟斷著治理權(quán),往往成為代表國家行使治理權(quán)的唯一治理主體。政府代表國家行使治理權(quán)主要是通過干預(yù)的方式實(shí)現(xiàn)的,干預(yù)的合法性主要來自于人們對(duì)通過自覺的規(guī)劃活動(dòng)能夠盡快實(shí)現(xiàn)美好生活的信念的普遍認(rèn)可。發(fā)展至今,政府已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理體系中的絕對(duì)主角,發(fā)揮著重要的治理作用,取得了顯著的治理成績。然而,人們?cè)诳创捌渲卫淼臅r(shí)候卻懷著極為復(fù)雜的心情,既承認(rèn)良序善治離不開政府,又表露出對(duì)政府的不信任。尤其是在政府逃離不了規(guī)?！熬啞蛎洝倬啞倥蛎洝钡墓秩Α⒖刂茖?dǎo)向的干預(yù)出現(xiàn)失靈的時(shí)候,“政府應(yīng)在多大范圍、以怎樣的方式履行職能”成為人們普遍關(guān)注的焦點(diǎn)議題。

實(shí)際上,政府職能是一個(gè)古老的話題,從政府誕生開始,就獲得了理論界和實(shí)踐界的普遍關(guān)注。今天,對(duì)政府職能定位與履行問題的反思性闡釋再次被提上議程,原因是多方面的。一方面,早期的關(guān)注和研究并沒有給出一種可行的方案。檢視以往的研究,通常從人的美好生活需要出發(fā)去劃定政府職能界限,站在人的主體性立場來對(duì)政府治理提出要求,這種要求因?yàn)闆]能立足于政府的主體性方面,沒有充分考量政府的即時(shí)勝任力,所以實(shí)施起來比較困難,最終難免會(huì)被“束之高閣”。另一方面,政府治理的環(huán)境條件日益復(fù)雜化要求對(duì)政府職能進(jìn)行動(dòng)態(tài)審視。政府職能是一個(gè)歷史范疇,它的內(nèi)涵會(huì)隨時(shí)代演進(jìn)而更加豐富。因此,準(zhǔn)確把握政府職能的定位,厘清政府履職范圍和履職方式選擇的依據(jù)和原理,必須立足于政府治理的現(xiàn)實(shí)情境。政府治理的現(xiàn)實(shí)情境實(shí)質(zhì)上就是政府治理所處的環(huán)境條件。發(fā)端于20 世紀(jì)40年代的行政生態(tài)學(xué)主張基于政府的環(huán)境條件來研究政府的行為及其制度,并探討它們之間的相互作用,但是生態(tài)學(xué)視角下的政府環(huán)境,或者僅涉及自然環(huán)境、或者局限于社會(huì)生態(tài)要素,因而忽視或者缺失了對(duì)政府治理所處現(xiàn)實(shí)情境的總體性審視?；诖?筆者將在總體性視閾下審視政府所處的治理環(huán)境及其復(fù)雜性,并以對(duì)政府主體性的反思性闡釋出發(fā)來審視政府的環(huán)境認(rèn)知觀與行動(dòng)方式,進(jìn)而探查政府改革創(chuàng)新的未來方向。

2 政府治理所處的環(huán)境及其日益復(fù)雜化

“環(huán)境”這一語詞,最常用的語義是“自然環(huán)境”。一般在談到環(huán)境的時(shí)候,人們會(huì)條件反射般地首先想到自然環(huán)境。因?yàn)樽匀皇侨苏Q生后所面對(duì)的第一環(huán)境,人是通過認(rèn)識(shí)他與自然的關(guān)系才逐漸獲得主體性意識(shí)的,因此自然是存儲(chǔ)在人的認(rèn)知深處關(guān)于環(huán)境的最古老語義。以自然環(huán)境為基礎(chǔ),歷史上已經(jīng)出現(xiàn)了兩次具有質(zhì)變意義的環(huán)境創(chuàng)造運(yùn)動(dòng)。第一次環(huán)境創(chuàng)造運(yùn)動(dòng)發(fā)生在人類誕生后。伴隨著人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)展、人際交往的增強(qiáng),逐漸催生了一個(gè)以自然環(huán)境為基礎(chǔ)但又異于自然環(huán)境的新環(huán)境,即由人以及人際交往關(guān)系所構(gòu)成的社會(huì)。自此之后,人處在由自然和社會(huì)構(gòu)成的環(huán)境之中,而且在較長時(shí)期自然與社會(huì)都被看成是實(shí)體的存在。伴隨著人與人之間聯(lián)系的進(jìn)一步增強(qiáng),在對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)和建構(gòu)中,人們逐漸發(fā)現(xiàn)了“信息”(人與人之間的溝通媒介)和“關(guān)系”(人與人之間的聯(lián)系性)所具有的虛擬性,這是新一輪環(huán)境創(chuàng)造的重要前提性基礎(chǔ)。第二次環(huán)境創(chuàng)造運(yùn)動(dòng)是在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用之后。經(jīng)由信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),“信息”與“關(guān)系”的虛擬性進(jìn)一步得到了確認(rèn)和彰顯,促成了“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起”[1]569。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)產(chǎn)生于實(shí)體的社會(huì)卻異于實(shí)體的社會(huì),是人所開辟的又一全新的活動(dòng)空間。

從環(huán)境的創(chuàng)造和演進(jìn)來看,人所處的環(huán)境包括自然的、社會(huì)的(主要指實(shí)在的社會(huì)環(huán)境)和虛擬的環(huán)境三種類型,它們之間彼此聯(lián)系、相互作用,構(gòu)成了一個(gè)總體性的環(huán)境存在。這種總體性的環(huán)境就是政府治理所處的環(huán)境。因?yàn)檎韲倚惺怪卫頇?quán)是為了實(shí)現(xiàn)人們對(duì)美好生活的需要,所以它履行治權(quán)的空間范圍就是人所處的環(huán)境。值得注意的是,自然、社會(huì)和虛擬的環(huán)境之間客觀地存在著很多差異,比如它們各自擁有自己的運(yùn)行秩序、基本結(jié)構(gòu),有著適合自身的運(yùn)行規(guī)律與原理,同時(shí)它們之間也存在著一項(xiàng)共有的特性,即它們自身正日益復(fù)雜化,而且各個(gè)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性交互疊加使得政府治理所處的環(huán)境變得高度復(fù)雜和高度不確定。

“根據(jù)行星一詞的古老定義,我們的地球確實(shí)是流浪的天體。我們處于巨大的未知的探險(xiǎn)中?！盵2]150從環(huán)境演進(jìn)的時(shí)序上來看,自然環(huán)境是存在于流浪的天體中最古老的部分,相比較于自然界的存在與發(fā)展歷史,人自誕生至今僅僅是短暫的一瞬。自然界的復(fù)雜性在本質(zhì)上是由存在于自然界的物質(zhì)運(yùn)動(dòng)所形成的,最初是一種自然有機(jī)體運(yùn)動(dòng)的復(fù)雜性,但是隨著人的誕生以及人對(duì)自然的干預(yù),自然被添加了人為導(dǎo)致的復(fù)雜性。因此,自然的復(fù)雜性既體現(xiàn)為自然的壯麗,也體現(xiàn)為人為的影響。雖然人們一直在嘗試對(duì)自然的復(fù)雜性進(jìn)行有效識(shí)別,但是直到今天,這種對(duì)于自然的復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)依然是非常有限的,甚至人們已經(jīng)開始懷疑自己的能力。自然的復(fù)雜性所導(dǎo)致的結(jié)果既包括穩(wěn)定的自然秩序,也包括可怕的災(zāi)害危機(jī),例如旱澇災(zāi)害、氣候變化、生態(tài)破壞等。因此,自然環(huán)境的可持續(xù)性以及生態(tài)文明建設(shè)是政府所要應(yīng)對(duì)的來自自然的復(fù)雜性的重要課題。

實(shí)體的社會(huì)環(huán)境是人所構(gòu)建的彰顯其價(jià)值的重要空間,是一個(gè)“開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”[3]。它的復(fù)雜性在根本上是由人的復(fù)雜性以及人際交往的復(fù)雜性所決定的,主要分為個(gè)體的人的復(fù)雜性和群體(組織)的復(fù)雜性。

其中,作為個(gè)體的人的復(fù)雜性既體現(xiàn)在人對(duì)生長環(huán)境的苛求上,又體現(xiàn)為人的認(rèn)知以及人際交往關(guān)系的復(fù)雜性?！耙粋€(gè)人的生長所需要的土壤和自由比較樹木的生長所需要的土壤和自由,要大大地難于形成和獲得。可以期望得到的完全的生長,是無法加以形容或表現(xiàn)出來的；它是細(xì)致而復(fù)雜的,只能憑微妙的直覺來感覺,只能憑想象和注意來得到模糊不清的了解。它不是單憑或主要地憑著物質(zhì)的環(huán)境來決定,而是憑信仰和情感,憑行動(dòng)的機(jī)會(huì)和憑社會(huì)的全部生活來決定的。人所屬的類型愈發(fā)展、愈文明,他的生長的條件也愈繁復(fù)細(xì)致。”[4]12另外,因?yàn)槭艿饺说淖陨硪蛩睾臀锏拇嬖诜绞降挠绊?人的認(rèn)知也會(huì)呈現(xiàn)出復(fù)雜性和不確定性,“使事情復(fù)雜化的是,人們的行為既受到他們所相信的物的存在方式的影響,也受到物的實(shí)際的存在方式的影響。這些思想也許與現(xiàn)實(shí)有很大的不同,并且它們均涉及對(duì)空間的不同描述和評(píng)價(jià)”[5]16。認(rèn)知的復(fù)雜性會(huì)影響到人的行為模式選擇的不確定性,“人類行動(dòng)者是受眾多變量影響的多維現(xiàn)象。人類天分差別很大,而習(xí)得的行為模式也殊為不同”[6]119。再者,交流是人類的本質(zhì)屬性,“我們正生活在人際關(guān)系激增的狀態(tài)之中”[7]5。在歷史的進(jìn)程之中,人們互動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量都發(fā)生了深刻的變化?！芭c以往相比,我們中間的每一個(gè)人與他人的交往和互動(dòng)都要頻繁得多,無論是在對(duì)象的選擇還是在交往的性質(zhì)上,這種交往都比以往要自由得多。我們不僅能夠輕而易舉地獲取數(shù)量極為驚人的不同經(jīng)驗(yàn),而且可以不費(fèi)吹灰之力地更換合作伙伴?！盵7]7

人類的行動(dòng)越來越傾向于采取集體的形式、通過組織的方式實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的治理目標(biāo)?！叭祟惏l(fā)展的歷史表明,個(gè)體一直是通過組織這樣的集體來對(duì)付環(huán)境復(fù)雜性的。在環(huán)境復(fù)雜變化的情況下,組織就要產(chǎn)生多種行為模式來應(yīng)付不同環(huán)境情景的要求。所以,復(fù)雜的環(huán)境要求組織提高復(fù)雜性。另一方面,組織作為它所處環(huán)境的一個(gè)組成部分,其行為的復(fù)雜性必將導(dǎo)致環(huán)境的進(jìn)一步復(fù)雜。”[8]11在現(xiàn)代社會(huì),最為重要的一種組織便是政府,“通常情況下,國家的政府角色更大、更復(fù)雜、更正式”[9]3。政府的存在也被看成是實(shí)現(xiàn)復(fù)雜形式的標(biāo)志,政府的產(chǎn)生和成長被看成是過程的復(fù)雜性,它在實(shí)現(xiàn)復(fù)雜化的同時(shí)也推動(dòng)著所處的社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜化。另外,組織是由復(fù)雜的人所構(gòu)成的,組織的決策與行動(dòng)最終會(huì)因?yàn)槿说膹?fù)雜性而變得非常復(fù)雜,而且當(dāng)多樣化的組織彼此因?yàn)槔娑鴺?gòu)成網(wǎng)絡(luò),又進(jìn)一步增加了社會(huì)組織層面的復(fù)雜性。因此,政府社會(huì)治理是政府治理最為核心的內(nèi)容,目前來看也是最為復(fù)雜的方面。

虛擬的環(huán)境是在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展之下而產(chǎn)生的全新空間,在一定程度上反映著人在實(shí)體社會(huì)中的復(fù)雜關(guān)系,同時(shí)它還具有自身的運(yùn)行機(jī)理以及對(duì)匿名性、信息決策去中心性的潛在追尋?！靶畔l(fā)布的數(shù)量與信息獲取的數(shù)量極為龐大,社會(huì)行動(dòng)者們被海量的信息淹沒。信息選擇的網(wǎng)絡(luò)、信息發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)以及塑造信息的網(wǎng)絡(luò),扮演著越來越重要的角色,它們的重要性使得諸種體制的規(guī)則變得更為復(fù)雜。”[7]9政府對(duì)虛擬空間的治理已經(jīng)成為一項(xiàng)全新的課題,很多國家針對(duì)虛擬空間的治理設(shè)置了專門的政府機(jī)構(gòu),并且試圖對(duì)虛擬空間立法和加強(qiáng)監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)有效的管理。只能說,這些管理的嘗試還處于探索階段,談不上是最終的或是有效的方式。

如上文所述,不管是自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境還是虛擬環(huán)境,都日益復(fù)雜化,由它們共同作用構(gòu)成的總體性環(huán)境呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性,是現(xiàn)在政府治理必須正視的環(huán)境情勢(shì)。今天,人們正逐漸認(rèn)識(shí)到,“21 世紀(jì)不是20 世紀(jì)的延續(xù),而是一個(gè)嶄新的世紀(jì),這一點(diǎn)現(xiàn)在已經(jīng)更加明確了?，F(xiàn)在的戰(zhàn)爭與半個(gè)世紀(jì)之前相比已經(jīng)有了本質(zhì)的不同,和平也是同樣。類似的還有消費(fèi)主義、信息的獲取、環(huán)境變化、衛(wèi)生保健、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)及民主本身的概念等。我們看上去不是生活在‘歷史的末端’,而是在一個(gè)新的歷史時(shí)期——一個(gè)需要新思維方式的時(shí)期”[10]V。

3 政府治理的環(huán)境觀與基本矛盾

面對(duì)高度復(fù)雜和高度不確定性的環(huán)境,政府采取干預(yù)行動(dòng)必須以對(duì)環(huán)境的感知、描述、分析和研判為基礎(chǔ),也就是說,理想的政府治理行動(dòng)是應(yīng)當(dāng)在對(duì)客觀環(huán)境的日益增長復(fù)雜化研判后做出的。然而,現(xiàn)實(shí)的政府治理卻并沒有充分意識(shí)到治理環(huán)境的復(fù)雜性問題,即使偶爾意識(shí)到了復(fù)雜性問題卻還是本能地選擇了保守的治理方案。這是為什么呢？ 追根溯源是政府治理的環(huán)境觀存在著問題。政府治理的環(huán)境觀是政府對(duì)治理環(huán)境感知、描述、分析和研判之后所形成的基本看法,在本質(zhì)上是政府對(duì)客觀環(huán)境的主觀性判斷,它是政府做出戰(zhàn)略性決策和采取有效行動(dòng)的前提。因此,當(dāng)我們關(guān)注政府行為時(shí),既要關(guān)注到政府行為方式的方面,更應(yīng)該審視一下政府治理的環(huán)境觀是否科學(xué)準(zhǔn)確,而且對(duì)政府治理的環(huán)境觀進(jìn)行探析將有助于從根本上把握政府行為的規(guī)律與原理。

在政府治理的情境中,“環(huán)境是一個(gè)剩余的概念,它指所有‘別的因素’”[6]34。環(huán)境被看成是政府這一主體性存在之外的客體性因素。政府治理的實(shí)質(zhì)是應(yīng)對(duì)因“別的因素”所帶來的不確定性。為了尋求確定性,政府面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境會(huì)傾向于將其看成是封閉系統(tǒng)?！凹磳⒏鞣N知識(shí)簡化為封閉系統(tǒng)下的知識(shí)形態(tài),以消除所有重要的不確定性?！盵6]6正如人在面對(duì)復(fù)雜性和不確定性會(huì)本能地尋求安定一樣,在復(fù)雜的環(huán)境條件下尋求確定性成為政府治理行動(dòng)的首要追尋。而且因?yàn)檎畨艛嘀卫頇?quán),是代表國家行使治權(quán)的唯一主體,會(huì)基于極端的、狹隘的主體性,認(rèn)為“我們的環(huán)境是由可以被人類的才智不受懲罰地任意操縱和役使的要素、事物和動(dòng)植物物種構(gòu)成的”[2]155,政府的干預(yù)行為具有鮮明的“強(qiáng)制”色彩,這種強(qiáng)制干預(yù)體現(xiàn)為政府對(duì)治理的環(huán)境因素進(jìn)行強(qiáng)有力的控制,為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),現(xiàn)代政府在組織形式上普遍地選擇了官僚制組織,在行動(dòng)上全面實(shí)行基于權(quán)力的控制。長期以來,政府正是在尋求確定性的歷程中,通過增強(qiáng)權(quán)力的控制而不斷鞏固其對(duì)治理權(quán)力的壟斷地位,為此不惜以環(huán)境的損害作為代價(jià)。“當(dāng)決策的負(fù)面效應(yīng)尚未顯現(xiàn)出來,或當(dāng)可以將其效應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給環(huán)境——自然環(huán)境同時(shí)也是社會(huì)環(huán)境——時(shí),做出一項(xiàng)決策是輕而易舉的。19 世紀(jì)與20 世紀(jì)的一切發(fā)展,都是以對(duì)環(huán)境的損害為代價(jià)的。諸種錯(cuò)誤造就的結(jié)果最終由環(huán)境來承擔(dān)。然而,我們已不再能夠承擔(dān)得起犯這類錯(cuò)誤的代價(jià)了,即使是進(jìn)行最小的冒險(xiǎn),假如不是不可能的,那么也已變得越來越困難了,體系喪失了靈活性,每一項(xiàng)決策都將遭遇到不可逾越的障礙。”[7]20

可見,將治理環(huán)境看成是“剩余因素”的認(rèn)知觀,會(huì)促使政府傲慢地實(shí)施控制導(dǎo)向的行動(dòng),運(yùn)用一切可資利用的控制手段來應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性增長及其引致的治理問題,反過來,這種控制導(dǎo)向的行動(dòng)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府壟斷治理權(quán)的信念,即使在面臨著復(fù)雜性驟增的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)時(shí),也絕不放棄封閉系統(tǒng)的假設(shè)和控制導(dǎo)向的治理。在這種情況下,為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境及其帶來的治理問題,政府組織便只能不斷地?cái)U(kuò)充自身的規(guī)模和增強(qiáng)自身管理的復(fù)雜性。

“從歷史演化的角度看,組織復(fù)雜性和環(huán)境復(fù)雜性有不斷共同增強(qiáng)的趨勢(shì)……簡單的環(huán)境需要簡單的組織,復(fù)雜的環(huán)境需要復(fù)雜的組織。”[8]11或者說“不同類型的環(huán)境會(huì)由于不同水平的復(fù)雜性和不確定性而導(dǎo)致不同類型的組織”[6]9。以經(jīng)濟(jì)組織為例,“伯恩斯和斯塔科爾調(diào)查了20 個(gè)工業(yè)企業(yè),發(fā)現(xiàn)在更為混亂和復(fù)雜的環(huán)境中的企業(yè)易于發(fā)展所謂的‘有機(jī)’結(jié)構(gòu),而在更簡單和穩(wěn)定的環(huán)境內(nèi)企業(yè)易于采納‘機(jī)械’結(jié)構(gòu),即更高水平的專業(yè)化和形式化”[6]9?！敖?jīng)濟(jì)組織,在追求效率之中,越長越大,而且沒有使這個(gè)過程退回去的可能。”[4]88所以,“能夠得到生存與發(fā)展的組織,其行為變化性是要高于環(huán)境所要求的,只有這樣,該組織才能夠駕馭環(huán)境并獲得發(fā)展,結(jié)果就是其復(fù)雜性高于所處環(huán)境的復(fù)雜性”[8]11。這一組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和規(guī)模日益膨脹的原理也適用于政府。在現(xiàn)實(shí)的政府治理中,為了不斷鞏固和強(qiáng)化對(duì)治理權(quán)的壟斷,政府將本來可以參與到治理中的力量都作為環(huán)境因素而客體化了,進(jìn)而降低了其他治理力量參與治理的可能性,所以治理的責(zé)任重?fù)?dān)便全落到了政府身上。政府以一己之力來應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境治理問題,只有選擇科層結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化以及職能與規(guī)模的擴(kuò)張。具體表現(xiàn)為,政府在應(yīng)對(duì)新的治理問題時(shí)要么成立新的治理機(jī)構(gòu)并增加行政人員的數(shù)量,要么“一旦遇到重大、復(fù)雜且涉及多地區(qū)、多部門的問題,決策者就成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[11]。

20 世紀(jì)60年代,英國歷史學(xué)者帕金森曾經(jīng)提出著名的“帕金森定律”,認(rèn)為政府的規(guī)模擴(kuò)張和人員增加同它所面對(duì)的工作事務(wù)之間并無正相關(guān)關(guān)系,即“其一,當(dāng)官兒的人需要補(bǔ)充的是下屬而不是對(duì)手。其二,當(dāng)官兒的人彼此之間是會(huì)制造出工作來的”[12]1-2。從環(huán)境復(fù)雜性的角度來看,這一論斷顯然是有局限的。因?yàn)樵谡畨艛嘀卫頇?quán)的情況下,政府的規(guī)模擴(kuò)張和行政人員數(shù)量增長是環(huán)境日益復(fù)雜化的必然結(jié)果。只要不動(dòng)搖政府對(duì)治理權(quán)的壟斷地位,所有對(duì)政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的精簡都是徒勞無功的,結(jié)果也只能是越精簡越膨脹。不過,相比較于治理環(huán)境的復(fù)雜性無限增長而言,因?yàn)槭苤朴谪?cái)政資源、法律制度框架等約束與限制,政府規(guī)模擴(kuò)張卻是有限的。在理論上,政府規(guī)模最大化意味著所有公民都是公職人員,這顯然是不太可能的。因而,政府治理所處環(huán)境的復(fù)雜性增長的無限性與政府規(guī)模擴(kuò)張的有限性之間的矛盾是政府治理行動(dòng)必須正視的基本矛盾。當(dāng)前各種危機(jī)和失靈現(xiàn)象的頻現(xiàn),在根本上正是因?yàn)檎刂茖?dǎo)向的治理難以應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜性增長所導(dǎo)致的。

實(shí)質(zhì)上,政府組織跟別的組織一樣,作為“一個(gè)開放的系統(tǒng),是非決定性的并面臨著不確定性,但同時(shí)又服從理性的標(biāo)準(zhǔn)而需要確定性”[6]16-17。因此,政府希望通過尋求確定性以應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性日益增長的想法是沒有錯(cuò)的,但是政府固守治理權(quán)的壟斷地位,將日益復(fù)雜的治理環(huán)境看成是封閉的系統(tǒng),并對(duì)除了它自身之外的所有“剩余因素”采取控制的做法,現(xiàn)在看來已經(jīng)顯現(xiàn)出不科學(xué)的方面,尤其是在政府治理行動(dòng)的基本矛盾不斷加劇的時(shí)候,政府通過規(guī)模擴(kuò)張和職能增長的方式來應(yīng)對(duì)環(huán)境的無限復(fù)雜化將是不可能的。20 世紀(jì)中后期,全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨和政府失靈現(xiàn)象的常態(tài)化已經(jīng)提供了有力的佐證。

4 校準(zhǔn)生態(tài)位與選擇合作

生態(tài)位是生態(tài)學(xué)中一個(gè)非常重要的概念,主要是指在生態(tài)系統(tǒng)和群落中,一個(gè)物種與其他物種相關(guān)聯(lián)的特定時(shí)間位置、空間位置和功能地位。它不僅表示物種生存空間的特性,還強(qiáng)調(diào)生物有機(jī)體本身在其群落中的機(jī)能作用和地位,尤其是與其他物種的共生關(guān)系。此概念被應(yīng)用到政府治理中,主要是指政府在日益復(fù)雜的治理環(huán)境中的角色與功能定位。政府的生態(tài)位確立是以政府治理的環(huán)境觀為前提和指引的。既有的政府治理環(huán)境觀將政府之外的因素都看成是環(huán)境因素和治理對(duì)象,因而政府將自身定位為治理權(quán)的絕對(duì)壟斷者和全面實(shí)施控制的管理者。從政府治理的現(xiàn)實(shí)情況來看,這種生態(tài)位界定已經(jīng)難以適應(yīng)高度復(fù)雜和高度不確定的環(huán)境條件所提出的要求了?！氨M管我們看到的一切社會(huì)問題都是展現(xiàn)在我們面前的,是以一種客觀性的形式出現(xiàn)的,而實(shí)際情況則是,我們的治理方式落后于時(shí)代,在解決新的問題方面變得無能為力,從而使我們所遇到的問題積累了起來,變得越來越難于解決。就此而言,恰是主觀性的因素跟不上時(shí)代的進(jìn)步而使問題變得越來越多?！盵13]25

精準(zhǔn)地識(shí)別并動(dòng)態(tài)調(diào)整“生態(tài)位”已經(jīng)成為一項(xiàng)非常緊迫且必須開展的行動(dòng)。在面對(duì)環(huán)境復(fù)雜性無限增長的嚴(yán)峻形勢(shì)下,政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到僅憑它的一己之力是很難做出有效應(yīng)對(duì)的,是時(shí)候動(dòng)員更多的治理力量開展合作的行動(dòng)了。政府需要抱持一種全新的環(huán)境觀,在正視治理環(huán)境的開放性和日益復(fù)雜化的同時(shí),用主體間性(或互主體性或交互主體性)來替代狹隘的主體性,即在肯定自己的主體性時(shí)也尊重并承認(rèn)非政府組織等政府之外的治理力量的主體地位[14]?，F(xiàn)在看來,對(duì)于政府而言,基于主體間性而開展治理行動(dòng),無疑是一項(xiàng)及時(shí)卻極為艱巨的任務(wù)。囿于權(quán)力慣性和制度惰性等因素,政府是不情愿放棄壟斷治理權(quán)的地位的。但是,“來自復(fù)雜性的壓力是無法抗拒的,而且采用越來越不適用的組織模式與管理模式,已不再可能應(yīng)對(duì)這種壓力,這就逼迫我們?nèi)ミM(jìn)行創(chuàng)新。無論人們是否情愿,對(duì)于我們的社會(huì)而言,變革已成為一個(gè)至關(guān)重要的問題”[7]44。

值得慶幸的是,二十世紀(jì)七八十年代出現(xiàn)的全球性行政改革運(yùn)動(dòng),開啟了政府與多元治理力量以靈活的方式合作開展公共服務(wù)供給的時(shí)期。以公私合作(即通常所說的PPP 模式)為例,它與一般的合同出租不同,政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務(wù),而是以政府特許或其他形式吸引私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù),從而換取基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品或服務(wù)加快建設(shè)及其有效運(yùn)營[15]133。在這其中,政府試圖營造一種全新的治理格局,在這一格局中政府處于主導(dǎo)地位,但是在具體的職能履行中卻主要發(fā)揮著引導(dǎo)的作用,因?yàn)椤皣?除了維持秩序之外,還有其他積極的目標(biāo)。這些目標(biāo)的貫徹,不是靠國家本身來做,而應(yīng)當(dāng)盡可能地由獨(dú)立的組織去做……應(yīng)該經(jīng)常努力把政府的更積極方面的工作,讓自愿性質(zhì)的組織去掌握,國家的目標(biāo)只在于要求效率,和保證在國內(nèi)外用和平方法來解決糾紛。和這個(gè)相結(jié)合的,應(yīng)該是盡可能容忍例外,而盡少要求一律的體制”[4]42-43。

政府在治理范圍內(nèi)開展公私合作、營造合作治理格局的行動(dòng),本質(zhì)上是一場賦權(quán)的運(yùn)動(dòng),政府在放棄壟斷治理權(quán)的主體地位上邁出了重要一步。不過,合作治理的最終實(shí)現(xiàn)更加依賴于多方行動(dòng)者的共同努力,最為關(guān)鍵的是政府的改革與創(chuàng)新。

第一,確立起全新的環(huán)境觀是政府改革創(chuàng)新的前提。政府應(yīng)當(dāng)按照開放的、復(fù)雜的環(huán)境所提出的要求,不斷地識(shí)別治理環(huán)境的新變化,“以變應(yīng)變”地校準(zhǔn)生態(tài)位,尤其是在策略選擇上可以采用臨時(shí)主義的主張——“這能夠回應(yīng)科學(xué)、技術(shù)、知識(shí)的進(jìn)展而且改變?nèi)祟惻袛?靈活且具有適應(yīng)性的制度會(huì)得出更好的規(guī)則,更有可能實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。倘若解決方案是臨時(shí)性的,規(guī)則就是由所適用的具體情形加以塑造,而且對(duì)相關(guān)情形保持回應(yīng)”[16]43。

第二,營造良好的合作條件是政府改革創(chuàng)新的核心。行動(dòng)者的身份平等是合作行動(dòng)在主體要件上的基本內(nèi)容,而且合作的質(zhì)量及其治理效果取決于行動(dòng)者的經(jīng)驗(yàn)和能力。因此,政府改革創(chuàng)新不僅僅是實(shí)現(xiàn)治權(quán)共享,更為重要的是培育治理力量成長,其中治權(quán)共享是治理力量參與合作的前提,治理力量的成熟是治權(quán)共享實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)的根本保障。在培育政府之外的力量成長方面,要求政府站在“他在性”的立場[17],以服務(wù)者的身份去引導(dǎo)它們通過學(xué)習(xí)來提高其治理能力。當(dāng)外部環(huán)境因?yàn)檫^于動(dòng)蕩復(fù)雜而難以理解或是難以抗拒時(shí),為了應(yīng)對(duì)這種變化,學(xué)習(xí)能力、變通能力以及反應(yīng)能力就顯得尤其重要。為此,就有必要通過某種程度的嘗試來培養(yǎng)以上能力,或是在實(shí)際操作過程中向那些最貼近實(shí)際情況且掌握制定務(wù)實(shí)策略信息的組織讓渡部分權(quán)力。但這并不是要否定政府的重要性,在戰(zhàn)略實(shí)施過程中它仍然要強(qiáng)行施加自己的意圖,并且提供某種高屋建瓴的指導(dǎo)[18]740。

第三,推動(dòng)旨在激活人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力的制度建設(shè)是政府改革創(chuàng)新的重點(diǎn)。長期以來,控制導(dǎo)向的政府治理追求高的效率、注重技術(shù)創(chuàng)造和創(chuàng)新運(yùn)用,但是忽視或不夠重視對(duì)激活人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力的制度環(huán)境的營造。當(dāng)今社會(huì)任何形式的行動(dòng),都是直接或間接地經(jīng)由人來完成的。正因?yàn)槿绱?思想家們?cè)谔接懽兏锏淖h題時(shí),都會(huì)體現(xiàn)出人本的情懷,從人出發(fā)去進(jìn)行相關(guān)的思考,例如羅素在《社會(huì)改造原理》中論述了“沖動(dòng)比有意識(shí)的目標(biāo)在形成人的生活方面有更大的影響”[4]3-4,馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中從人的支配行為出發(fā)論證官僚制組織的“合理合法性”特征[19]318。合作治理最根本的動(dòng)力來源于人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力,為了激活并充分發(fā)揮人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力之于治理的積極效用,政府必須意識(shí)到“人所需要的不僅僅是更多的物質(zhì)用品,而是更多的自由、更多的自主、更多的創(chuàng)造性的出路、更多的生活愉快的機(jī)會(huì)、更多的自愿的合作,而少些非出于自愿的為他人的目標(biāo)而服務(wù)。如果我們對(duì)于自然界的知識(shí)和控制自然界的力量的增長,在產(chǎn)生一種良好的生活方面,要收到完滿的果實(shí),那么,將來的制度必須幫助產(chǎn)生這一切事情”[4]24。

5 結(jié)語

在高度復(fù)雜性和高度不確定性的治理環(huán)境下,政府必須正視環(huán)境日益復(fù)雜化所提出的改革創(chuàng)新的要求。為政府變革與創(chuàng)新提供理論支持的研究,不僅應(yīng)當(dāng)從滿足人的美好生活需要的要求出發(fā),更應(yīng)當(dāng)立足于政府治理的情境,去審視日益復(fù)雜的治理環(huán)境對(duì)治理行動(dòng)提出的訴求。我們知道,對(duì)于任何一個(gè)組織,它所處的環(huán)境都有日益復(fù)雜化的趨勢(shì)。當(dāng)環(huán)境的復(fù)雜性程度沒有超出組織的應(yīng)對(duì)能力范圍時(shí),組織可以根據(jù)理性原則“隨意”地開展行動(dòng),然而,一旦環(huán)境的復(fù)雜性程度超出了組織的治理能力,危機(jī)或失靈現(xiàn)象就在所難免。政府的治理也遵循這樣的規(guī)律,不管治理環(huán)境的類型、內(nèi)容如何變,治理環(huán)境復(fù)雜性的無限增長與政府規(guī)模的有限擴(kuò)張之間的矛盾都是客觀地存在著,是政府治理改革與創(chuàng)新的動(dòng)力源泉,指引著政府開展合作導(dǎo)向的治理實(shí)踐。

筆者在總體性視閾下審視政府治理所面對(duì)的環(huán)境,并且省察了政府既有的治理環(huán)境觀及其控制導(dǎo)向的管理實(shí)踐,研究發(fā)現(xiàn)：在復(fù)雜性的視閾下,環(huán)境復(fù)雜性無限增長與政府規(guī)模有限擴(kuò)張的基本矛盾,正倒逼著政府與其他治理力量開展積極合作[20]。也就是說,政府治理所處的環(huán)境無限復(fù)雜化已經(jīng)對(duì)政府治理提出了質(zhì)變的要求,政府必須放棄將治理環(huán)境視為封閉系統(tǒng)的假定,更新自己的環(huán)境觀,引導(dǎo)和培育多元治理力量的快速成長并承擔(dān)起作為治理主體的應(yīng)有責(zé)任。在某種意義上,這是一種從戰(zhàn)略出發(fā)對(duì)合作治理的必然性進(jìn)行的分析,筆者認(rèn)為合作治理的實(shí)現(xiàn)是應(yīng)當(dāng)以“喜劇”的形式呈現(xiàn)的?！霸诠畔ＥD,情節(jié)上最重要的區(qū)別即為喜劇和悲劇之分。這不是快樂與悲傷或可笑與可悲的區(qū)別,而是化解沖突的可選方法之間的區(qū)別……劇作家從一開始就知道她在寫喜劇還是寫悲?。憾鴳?zhàn)略家想寫的是喜劇,最終卻又寫成悲劇的風(fēng)險(xiǎn)?！盵18]836-837希望此文所提出的問題能夠引起更多人的關(guān)注,以規(guī)避“悲劇”的出現(xiàn)。