□朱俊

一、引言

黨的十九大報告指出，黨的十八大以來的中國法治邁出了重大步伐，即全面推進依法治國基本方略的實施，尤其是“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強”，這是在“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略”之一。因此，黨中央在十九大報告中要求，必須繼續(xù)“深化依法治國”的實踐，“成立中央全面依法治國領導小組”來“加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導”。[1]（P4、P38）簡言之，法治已成為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本話語，它不僅是中共過去執(zhí)政的基本活動，亦是中共執(zhí)政的基本經(jīng)驗，更是中共執(zhí)政的基本方向。因此，學術界研究法治的熱情高漲、成果豐碩。但在眾多研究中，將法治作為一種話語現(xiàn)象來研究的，卻并不多見，CNKI 數(shù)據(jù)庫中以“法治話語”為篇名詞的文獻僅有117 條；而從歷史角度分析法治話語及其形成規(guī)律的研究，則更為少見，僅有3 篇。①基于此，本文將從改革開放以來歷次全國黨代會及中央全會的視角，②從關鍵詞“法制”“法治”“依法辦事”入手，分析中國共產(chǎn)黨法治話語的形成及其規(guī)律，從歷史視角解讀黨的十九大報告的法治內涵，豐富法治的研究。

二、“法制”的內涵特征及話語變遷

“法制”話語孕育并生產(chǎn)了“法治”話語，大致經(jīng)歷了三個階段，即法制概念從兼具動態(tài)與靜態(tài)之性質，到分離出“法治”話語后仍然殘留部分動態(tài)性質，到法制僅存靜態(tài)性質。

（一）法制概念：兼具動態(tài)與靜態(tài)性質

黨的十一屆三中全會公報在討論法制時，確認我國的法制是社會主義性質的。在黨中央看來，社會主義法制的作用是使“民主制度化、法律化”，因為它“具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威”。法制的關鍵并非只是在于成文化，而是對于社會生活的調整，它內在的要求“做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。因此，首先是“有法可依”，要求“全國人民代表大會及其常務委員會”將立法工作擺到重要議程上；其次是“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，要求“檢察機關和司法機關”既要保持“應有的獨立”，還要“忠實于法律和制度、忠實于人民利益、忠實于事實真相”，更要“保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權”。即是說，法制在此時并非只是一個靜態(tài)的概念，而有其動態(tài)的必然，更有平等、正義與合人民利益的價值意蘊存在。

黨的十一屆四中全會，葉劍英代表黨中央、人大常委會和國務院在慶祝中華人民共和國成立三十周年大會上的講話，首先回顧了社會主義法制“遭到嚴重踐踏”的歷史，強調現(xiàn)在的工作就是要“逐步加強”國家的立法、司法工作，“使黨內民主和社會主義民主制度化、法律化”。這里，黨中央認為社會主義法制應當保障民主權利，賦予法制權利保障的功能。其次，講話強調社會主義現(xiàn)代化要求發(fā)展“完備的社會主義法制”，它是“社會主義現(xiàn)代化的重要目標”之一。

按黨的十一屆五中全會公報的意思，社會主義民主與社會主義法制的完善，能夠讓“類似于劉少奇同志和其他黨內外的同志的冤案永遠不致重演，使我們的黨和國家永不變色”，能夠“保證群眾有充分的權利和機會，表達他們對國家大事的意見，對黨政領導提出建議和批評”。從社會主義法制的角度講，它能夠制度化社會主義民主，保障民主權利，防止“文化大革命”的歷史悲劇重演。

黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》總結了“建國以來正反兩方面的經(jīng)驗、特別是‘文化大革命’的教訓”，認為國家的憲法和法律是“任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量”，是“維護人民權利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器”。黨中央認為，社會主義法制有兩項最基本的功能，一是維護人民權利，一是保障社會秩序，對于防止“文化大革命”的混亂局面在任何范圍內的重演都具有非常重要的作用。

因此，黨中央通過對“文化大革命”的深刻反思，確立了法制在改革開放中的地位。黨的十二大報告在重申歷史經(jīng)驗與教訓的基礎上，要求“繼續(xù)健全社會主義民主和法制”；黨的十二屆二中全會通過的《中共中央關于整黨的決定》和黨的十二屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，均強調對“黨員進行社會主義法制教育”，并認為是“對黨員日常的思想政治工作”的一部分。

也正是為了防止社會主義現(xiàn)代化建設重蹈歷史覆轍，黨中央在黨的十二屆六中全會《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》中，特別闡釋了社會主義法制對于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要意義。在黨的十二屆七中全會《政治體制改革總體設想》中，黨中央將“法制完備”作為改革的長遠目標之一，而對應的近期目標則是“逐步健全社會主義法制”。因為法制是改革的保障和推進機制，“法制健全”是我們治理國家趨于成熟的重要標志。而黨的十三大報告除繼續(xù)重申上述觀點外，還討論了法制與改革的關系，認為“法制建設必須貫穿于改革的全過程”，既要“加強立法工作，改善執(zhí)法活動，保障司法機關依法獨立行使職權，提高公民的法律意識”，又要以法制建設來“保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固”。

與黨的十三大報告對法制建設的要求相呼應，十三屆中央歷次全會對加強社會主義法制工作提出明確的要求。十三屆三中全會通過的《中共中央關于加強和改進企業(yè)思想政治工作的通知》，指出法制在改革開放事業(yè)中有著無可替代的作用，要求在法制范圍內解決矛盾和糾紛。這表明，黨中央對法制救濟解決功能的信任，也表明其對秩序的認識是動態(tài)而非靜態(tài)的。四中全會公報則談到法制對于懲治腐敗的作用，要求“大力加強法制建設”。五中全會通過的《關于同意鄧小平同志辭去中共中央軍事委員會主席職務的決定》在評價鄧小平同志時，將完善社會主義法制作為其功績之一，表明法制在鄧小平理論中的重要地位。七中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》，要求堅持社會主義經(jīng)濟法制建設。八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，要求加強農村的立法工作。

黨的十四大報告繼續(xù)強調社會主義民主與社會主義法制的關系，要求二者必須“緊密結合”，以“積極推進政治體制改革”。因為“沒有民主和法制就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”。黨中央認為，法制建設的重點是“加強立法工作”，即“抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟行為的法律和法規(guī)”，這是“建立社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求”。此外，法制的運行也屬于法制建設的內容，即黨中央要求“嚴格執(zhí)行憲法和法律，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決糾正以言代法、以罰代刑等現(xiàn)象，保障人民法院和檢察院依法獨立進行審判和檢察”。而法制教育也屬于法制建設的內容，報告提出將“法制實踐”與“法制教育”結合起來的觀點，豐富和發(fā)展了法制教育的理念。

與黨的十四大報告上述有關法制建設的內容相對應，十四屆中央歷次全會對加強社會主義法制工作重要性的認識更近一步。十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，申論了法制的重要價值。四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，提出了法制建設的進一步要求。五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，從問題與對策的角度闡釋了未來法制工作的重點內容。六中全會通過的《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》，認為法制觀念是公民素質的主要內容，它包括公民的權利和義務，與其工作和生活有關的法律，以及“依法辦事、依法律己、依法維護自身的合法權益、善于運用法律武器同違法犯罪行為作斗爭”等，體現(xiàn)了人民的意志。簡言之，法制觀念的形成、鞏固與發(fā)展，也依賴于法制本身。

綜上所述，為了保障現(xiàn)代化事業(yè)的健康發(fā)展，必須完備社會主義法制，以保障社會秩序，維護人民權利并限制權力的濫用。因此，法制在此并非只是一個靜態(tài)的體系概念，還是動態(tài)的運行概念。

（二）法制：殘留部分動態(tài)性質

黨的十五大報告強調，“建設有中國特色社會主義的政治”需要“健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”，“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國”。法制構成了法治的前提和基礎，即黨中央是在與法制相區(qū)別的意義上談法治的，將法制的動態(tài)部分分離出來形成法治。在法制建設方面，報告要求“堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，仍然留存了法制動態(tài)的部分觀念。當然，報告從立法、守法、執(zhí)法、司法角度強調法制建設任務，還要求提高“領導干部的法制觀念和依法辦事能力”，這里的“法制建設”是與社會主義精神文明建設緊密結合且同步推進的。

黨的十六大報告將更加完備的社會主義法制作為全面建設小康社會的目標之一。在具體舉措中，報告繼續(xù)堅持“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的原則，要求立法、執(zhí)法工作要“維護法制的統(tǒng)一和尊嚴”，即“防止和克服地方和部門的保護主義”。此外，法制宣傳教育要求增強公職人員的法制觀念。此時，法制已經(jīng)在使用過程中偏向于靜態(tài)，但還在法制觀念方面殘留動態(tài)性質。因為黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出，“法制觀念”是“堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威”，要求守法（憲）而不違法（憲）；黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申“深入開展法制宣傳教育，形成全體公民自覺學法守法用法的氛圍”，即“法制宣傳”的是“學法”“守法”和“用法”。

黨的十七大報告繼續(xù)要求“維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威”“深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍”。與上述要求相對應，十七屆中央歷次全會進一步強調踐行法治精神的重要性。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，貫徹了上述法制理念，要求“維護國家法制統(tǒng)一”。三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，則強調加強農村法制建設與宣傳教育。四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，僅提到“提高反腐倡廉制度化、法治化水平”。五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，則談到“完善中國特色社會主義法律體系，維護法制權威”。六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革的決定》，也僅談到加強文化、網(wǎng)絡法制建設，法制宣傳教育等內容?？傊?，法制在此時仍然保留了動態(tài)意義，即法制宣傳的內容既有作為制度的法律，也有作為實踐的學法、守法、用法。

（三）作為靜態(tài)概念的法制

黨的十八大報告在使用“法制”時有兩種用法，一是強調“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”，二是“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”。這里，法制已經(jīng)無法殘留其動態(tài)性質，即它已經(jīng)被法治精神和法治理念替換了。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推進機構編制管理科學化、規(guī)范化、法制化”，“提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”。這種提法進一步表明，法制概念已經(jīng)只具有靜態(tài)之性質。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》重申“必須維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施，決不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法”，并提出“嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”等。與之相對應的是，該決定將原先的“法制宣傳”替換為“法治宣傳”。因此，法制已經(jīng)被限定在制度的范疇，是一個靜態(tài)的概念。

在黨的十九大報告中，法制只出現(xiàn)了一次，即“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威”，對應的是“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。這足以表明，法制概念此時僅具有靜態(tài)性質。

簡言之，“法治”概念已經(jīng)完全從改革開放之初的“法制”概念中脫離出來，二者具有完全不同的性質。

三、“法治”的本質內涵及話語建構

“法治”話語從治理概念逐漸向統(tǒng)治概念轉變，從理念走向實踐，提出了依法治國和以德治國相結合的觀點，建構了社會主義法治話語體系。簡言之，這是在社會主義法治道路上建構社會主義法治理論，形構社會主義法治話語。

（一）作為治理概念的法治

學界的普遍共識是，法治作為一個具有政治實踐意義的概念出現(xiàn)在黨的十五大報告中。但據(jù)檢索，黨的十三大報告中即已經(jīng)出現(xiàn)了該關鍵詞。黨的十三大報告指出，“現(xiàn)行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷……管理制度不健全，用人缺乏法治”。該“法治”意為干部任用沒有相應的管理制度來規(guī)范和約束。相比作為靜態(tài)的“法制”，該“法治”意指法律治理，但無法判斷其是否具有內在價值，進而是現(xiàn)代意義上的“法律統(tǒng)治”。

黨的十三屆七中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》，在探討建立“穩(wěn)定的和規(guī)范化的財政稅收制度”時指出，“逐步理順稅制結構，強化稅收管理，嚴格以法治稅，充分發(fā)揮稅收在增加財政收入和宏觀經(jīng)濟調控中的職能作用”?！耙苑ㄖ味悺倍陶Z表明，用法律來治理稅收，即法律是治理稅收時所使用的工具。

上述“法治”使用于同一時期，表明“法治”與“以法治稅”涵義相近，即“以法治……”是“法治”的深層結構，而“法治”則是其表層結構。③因此，該“法治”是在治理層面使用的。

（二）作為理念的法治概念

黨的十五大報告在論述“社會主義初級階段的基本路線和綱領”時認為，“在中國共產(chǎn)黨的領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國……發(fā)展民主，健全法制，建設社會主義法治國家”。就“依法治國”而言，是“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。從“依法治國”與“法治”的表層結構和深層結構來看，其關系類似于“以法治……”和“法治”的關系，但是黨的十五大報告特別提到“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動”，表明法治已經(jīng)超越了法律治理的框架，進入了法律統(tǒng)治的范疇。④因為作為法律統(tǒng)治的法治概念，強調的并非只是對人民及其國家各項事務的治理，更重要的是法律也治理領導人——即政府各級領導干部，正是黨的十五大報告所言——“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動”，且“法律和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。

黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出，“加強法治，保持農村良好的社會秩序和治安環(huán)境”“發(fā)展農村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合。堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。從這兩處引文來看，前者強調法治的社會秩序營造和維護功能，后者則強調法制完善對于法治的重要意義。黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》對“依法治國”和“社會主義法治國家”的論述，基本上沒有超出上述范疇。黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，從中國共產(chǎn)黨的立場解讀“依法治國”時指出，“黨的各級組織都必須在憲法和法律的范圍活動。黨員干部要努力學習和掌握黨章黨規(guī)和國家法律法規(guī)，做遵紀守法和依法辦事的模范”。這表明，此時的法治有“遵紀守法”和“依法辦事”兩層含義。

（三）依法治國和以德治國相結合

黨的十六大報告指出，法治建設首先是“推進政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家，保證人民行使當家作主的權利”。其次，“堅持物質文明和精神文明兩手抓，實行依法治國和以德治國相結合”。其三，“全面建設小康社會主義的目標是……社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權益得到切實尊重和保障”。其四，“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。其五，“加強對權力的制約和監(jiān)督”。其要點有二，一是強調法治保障權利是通過權力的制約和監(jiān)督來實現(xiàn)。二是中國特色社會主義法治的實踐路徑，即既要堅持“依法治國和以德治國相結合”，又要堅持“黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”?！耙缘轮螄钡摹暗隆睉斒巧鐣髁x精神文明，它是中國特色社會主義的重要特征，即“立足中國現(xiàn)實，繼承民族文化優(yōu)秀傳統(tǒng)，吸收外國文化有益成果，建設社會主義精神文明”，與“全民族的思想道德素質和科學文化素質”相聯(lián)系。

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》,從黨建立場解讀“依法治國”。首先，中國共產(chǎn)黨“領導立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化”。其次，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。黨的領導是依法治國的根本保證”。再次，“堅持依法治國和以德治國相結合，……發(fā)揚中華民族傳統(tǒng)美德……反對拜金主義、享樂主義、極端個人主義，消除封建主義殘余影響，抵御資本主義腐朽思想文化的侵蝕”。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，則創(chuàng)新性的將依法治國基本方略具體化為政府方面的依法行政，其關鍵在決策與監(jiān)督的制度化。黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將法制作為構建社會主義和諧社會的原則。其一，法治有公平、正義的理念，應當內涵社會主義精神文明之“德”。其二，法治保障人權和公民權利與自由。其三，法治的重點在于法治政府建設，要求權力應當嚴格按照法定權限和程序行使且追究責任。其四，法律服務構成了法治實踐的重要支點。其五，法制宣傳教育構成了法治環(huán)境塑造的一個方面。

黨的十七大報告指出，社會主義法治國家建設的基本原則首先是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。其次，黨依法執(zhí)政，堅持“依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權益”。再次，作為公民意識的社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念應當?shù)玫竭M一步增強。因此，依法治國的關鍵在于全社會的法治觀念，而核心要素則是法治政府。從法治理論的立場看，無論是對秩序的追求還是對權利保障的追求，法治都依賴于對權力的限制。簡言之，黨中央抓住了法治建設“牛鼻子”。

與黨的十七大報告上述內容相呼應，十七屆中央歷次全會對加強法治建設作了具體部署。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，從法治政府建設方面提出了具體的安排。三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求推進農村治理的法治化。四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，要求提高黨依法執(zhí)政的能力，即堅持“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”和解決“一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡薄”的問題。五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，在“推進行政體制改革”中要求加快法治政府建設，在社會主義政治文明建設中要求全面落實依法治國基本方略和加快社會主義法治國家建設。六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革的決定》則要求“依法治國和以德治國相結合”，這二者的結合點在于，“加強法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，提高全民法律素質，推動人人學法尊法守法用法，維護法律權威和社會公平正義”。

（四）社會主義法治體系

黨的十八大報告指出，法治政府、司法公信力和人權保障是依法治國的關鍵，而人權是法治政府建設和司法公信力提高的根本目的。首先，依法治國要求“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。其次，黨依法執(zhí)政要求“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。其三，將法治作為治國理政的基本方式，要求領導干部必備“法治思維和法治方式”，且在深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定方面運用該項能力。其四，“依法治國和以德治國相結合”，黨中央將“德”界定為“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德”，既有“中華傳統(tǒng)美德”又有“時代新風”。

黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，要求國務院組織機構在職能配置和運行方式方面法治化，從依法行政的角度加快法治政府建設，用法治思維和法治方式來推進法治政府建設。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求在國內貿易流通領域建設“法治化營商環(huán)境”；在政府職能轉變方面要求建設法治政府；在社會治理方式改進方面“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”，加強法治保障；在改革信訪工作方面將“涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”，即建立“涉法涉訴信訪依法終結制度”；在法治中國建設方面“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”，“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，既有維護憲法法律權威的制度安排，又有行政、司法改革的具體措施，還有人權保障的制度安排。簡言之，該決定主張在憲法和法律范圍內推進深化改革。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面闡釋了黨的法治觀點。其一，中國必須“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”。其二，全面推進依法治國的基本原則是“依法治國、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，是“依法治國和以德治國相結合”，是“從中國實際出發(fā)”。其三，決定出臺了諸多的具體措施，如加強法治工作隊伍建設等，保證全面依法治國的強有力推進。

黨的十九大報告將“全面推進依法治國”確定為“新時代中國特色社會主義思想”的一部分，第一次將法治上升到指導思想層面。這表明，“全面依法治國”是未來工作的基本要求，不僅要“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，還要“建設中國特色社會主義法治體系”“社會主義法治國家”，發(fā)展“中國特色社會主義法治理論”，將“法治國家”“法治政府”“法治社會”作為一體來建設，將“依法治國”和“以德治國”結合起來，將“依法治國”和“依規(guī)治黨”統(tǒng)一起來，提高所有國民的“法治素養(yǎng)”和“道德素質”。在兩步走戰(zhàn)略中，黨中央要求在2035 年前實現(xiàn)“人們平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善”的目標。而今后五年的法治建設任務，則是一場“國家治理”的“深刻革命”，應當“堅持”并“厲行”法治，統(tǒng)一由“中央全面依法治國領導小組”來領導。

因此，無論是從法治的秩序功能，還是從法治的權利保障功能，抑或是權力限制的根本立場看，黨的十九大報告均有非常明顯的法治色彩?；诜ㄖ螄?、法治政府、法治社會、法治觀念、依法治國、社會主義法治體系、中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治理論、法治素養(yǎng)、依法治軍、法治化、人權法治、法治中國、中央全面依法治國領導小組、法治文化、法治理念、法治保障、法治思維等語詞，法治已成為一種話語，初步建立起了自身的話語體系。

四、“依法辦事”及其話語內涵

“依法辦事”始自1956 年9 月，董必武在黨的八大所作的《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業(yè)》講話中提出的“有法可依，有法必依，依法辦事是中心環(huán)節(jié)”的命題。[2]從董必武對依法辦事的界定來看，“其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來……其二，有法必依。凡屬已有明文規(guī)定，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事；尤其一切司法機關，更應該嚴格地遵守，不許有任何違反”。[3]（P352）因為“不管哪一種法，也不管哪個階級的法，它總是要貫徹實施的。如果有了法不能貫徹實施，即使最好的法也等于零”[4]?；诖耍耙婪ㄞk事”具有法治意義。

在黨的層面，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》要求，“有關國家事務的重大決策”在“經(jīng)過人大和政府通過法律程序變成國家意志”后，“黨組織和黨員都要嚴格依法辦事”。首先，“依法辦事”的主體是黨組織和黨員；其次，“依法辦事”要求“有法可依”，即先將黨組織有關國家事務的決策經(jīng)法律程序變成為國家意志；最后，要求“有法必依”，即嚴格按照作為國家意志的法律操作。

在政府層面，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“各級政府都要依法行政，依法辦事”。即“依法辦事”的主體是各級政府及其部門，它是“依法行政”在1993 年的表達，強調各級政府及其部門在行政過程中嚴格依照法律辦事。

在國家治理層面，黨的十四屆六中全會通過的《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》認為，“全體人民……依法辦事，依法律己，依法維護自身的合法權益，善于運用法律武器同違法犯罪行為作斗爭”。首先，“依法辦事”的主體是“全體人民”，既包括黨員領導干部，也包括一般民眾。其次，“依法辦事”既指依法律己，嚴格以法律來要求自身，根據(jù)法律預測行為后果并規(guī)范自身行為；又指利用法律來維護自身合法權益，特別是同違法犯罪行為作斗爭，強調法律對于社會秩序與個體權利的保障功能。其三，“依法辦事”的前提“有法可依”。其四，“依法辦事”要求政府“有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。

黨的十五大報告在闡釋依法治國時指出，依法治國是依法辦事在國家治理層面的表述，反過來則是依法辦事作為依法治國在具體問題和事務上的要求和表現(xiàn)，即依法治國是依法辦事的必然和發(fā)展結果。報告還認為，“普法宣傳教育”除“增強全民的法律意識”外，還應當“著重提高領導干部的法制觀念和依法辦事能力”。這種將依法辦事作為領導干部能力的一個方面的提法，意味著它是領導干部的必備能力，要求領導干部在未來的學習與培訓、工作中應當著重鍛煉的一個方面，推動了領導干部學法、守法、執(zhí)法和用法的決心和熱情，是在領導干部層面推動法治的發(fā)展，對于法治國家的建設具有非常重要的示范意義。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，要求在農村搞好法制宣傳教育及農村基層干部培訓，“使農村干部增強法制觀念和依法辦事能力”。黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，則將“依法辦事”作為建設有中國特色社會主義事業(yè)所必須的一種作風。

黨的十六大報告兩次提及“依法辦事”，一是“必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權”，二是法制宣傳教育“尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力”。黨的十六屆三中全會公報在闡釋憲法修改時認為，修改憲法必須嚴格依法辦事。因為中國共產(chǎn)黨和中國政府依憲執(zhí)政，將增強憲法的權威和尊嚴，有利于法律統(tǒng)治的展開。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求，在面對人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件時，黨員領導干部應當“堅持依法辦事、按政策辦事，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢”。這是對“大鬧大好”現(xiàn)象的一種否定，體現(xiàn)了一種法治思維和法治方式。它要求廣大黨員領導干部提高“依法辦事能力”。從邏輯上講，依法辦事能力，一方面強調嚴格按照法律規(guī)定的要求辦事，另一方面也要求在法律規(guī)定的范圍內靈活運用多種手段和方式解決矛盾和糾紛。此后，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》、黨的十八屆二中全會通過的《關于國務院機構職能轉變》均強調依法辦事的落實。

在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，依法辦事仍然是一個關鍵性的術語。首先，黨中央認為依法辦事既是一種存在于人頭腦中的觀念，又是一種能力，即只有存在依法辦事的觀念，依法辦事的能力才會發(fā)揮其規(guī)范并約束人的行為的功能。從實踐來看，依法辦事與“知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象”相對立，嚴格依法辦事需要消滅這些“知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象”。這要求“各級黨委政法委員會要……帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施”。其次，黨中央決定，“在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”。其三，“基層黨組織……提高依法辦事能力”。其四，“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業(yè)可設立公司律師，……促進依法辦事，防范法律風險”。因此，從總體上看，黨的十八屆四中全會是將依法辦事作為法治的資源在使用，即以依法辦事來解釋法治思維與法治方式的具體內涵?；诖?，黨的十九大報告不再提及“依法辦事”，因為它已經(jīng)內化入社會主義法治話語了。

依法辦事無論是作為一種思維還是作為一種能力，是各級黨組織和黨員領導干部都應當具備的一項素質，對于發(fā)展工作、維護穩(wěn)定、推進全面依法治國而言，具有非常重要的示范和引領作用，有助于防止決策過程中的法律風險出現(xiàn)。

五、中國共產(chǎn)黨法治話語形成的規(guī)律分析

毫無疑問，中國共產(chǎn)黨的法治話語始自對“文化大革命”的否定及其反思，在改革開放四十年的實踐中，逐漸形成了具有中國特色的社會主義法治道路和法治理論，有一套屬于中國的社會主義法治話語。從理論上看，這一形成過程有如下規(guī)律：

第一，它堅持社會主義性質。首先，它是在中國共產(chǎn)黨的領導下展開理論與實踐探索的。從憲法的角度講，新修訂的《中華人民共和國憲法》序言“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下……堅持人民民主專政……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家”表明，中國共產(chǎn)黨作為憲定執(zhí)政黨有義務領導全國人民展開法治話語的理論與實踐探索。從現(xiàn)實層面講，中國共產(chǎn)黨作為我國執(zhí)政黨，基于執(zhí)政的法律地位，它應當帶領全國人民建設社會主義法治國家。其次，中國共產(chǎn)黨是以“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、習近平新時代中國特色社會主義思想”為指導的政黨，必然是堅定不移地走社會主義道路，因而以中國共產(chǎn)黨為主導的法治話語也必將是社會主義的。

第二，它是由中國人民在實踐中摸索出來的。首先，法治并非只是理論話語，而有其實踐的品格。所謂法治，強調“國內的所有人以及機構，無論是公共機構還是私立機構，都應接受法律的約束，并且享有法律的利益，而法律則是公開制定的、公布之后生效的（一般而言），并且在法院公開執(zhí)行的”[5]（P12）。即法治要求所有法律主體接受法律的約束，并以法院的公開執(zhí)行為條件，它是“公正地尊重和保護每個公民的權利和自由，提供使人類精神能夠自由而多樣發(fā)展的條件”[6]。法治只有在實踐中切實的保障所有法律主體的利益，也因此才能夠獲得世界的認可。[7]這應證了美國聯(lián)邦最高法院大法官霍姆斯所說，“法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗”[8]（P1）。其次，從上述分析來看，法治話語是在實踐中逐漸生成的，因為該文獻一方面總結法治實踐的經(jīng)驗與教訓，另一方面又不斷提出新的法治實踐要求。它是在中國共產(chǎn)黨所主導的“改革開放”這一偉大工程實踐中被不斷總結的，是伴隨著“摸著石頭過河”與“白貓黑貓”論產(chǎn)生的。再次，從法治的人民性立場來看，它也必須是實踐的。按照馬克思主義的基本觀點，人民始終是歷史的創(chuàng)造者，那法治亦不例外。法治強調平等保護所有法律主體的利益即已表明，它需要在人民的利益受到損害的時候依靠人民的起訴實現(xiàn)對他們的保護。因此，作為中國共產(chǎn)黨的法治話語，它有著極強的人民實踐性。

第三，它以安定性為核心。首先，按拉德布魯赫對法律理念的界定，其由安定性、正義性與合目的性組成。[9]法律被遵守，社會秩序才能得到保證，法律的目的才會實現(xiàn)，故而法律的安定性是法律存在并作為秩序穩(wěn)定的一個重要因素。“如果誰都不能確認什么是正確的話，就需要有人來確認什么是法所應有的。這樣，如果被制定出來的法根據(jù)具有權威的一個權力的命令應該完成消除相互對立的法律觀抗爭的任務的話，法律的制定就必須屬于對于所有抵抗的法律觀也能夠貫徹自己的意思的權限。因此，法的實在性就不僅僅成為了其效力的構成要素，甚至成為了法的正當性的前提”[10]。故而，法治的一大目標即是實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定。其次，從歷史心理學的角度講，中國古代王朝興亡更替的背后，固然有其超穩(wěn)定結構的一面[11]，也有民眾對秩序的渴求。黃炎培1952 年與毛澤東談話的實質，即是民眾對秩序或者說長治久安的期待。[12]再次，“穩(wěn)定”尤其是政治穩(wěn)定始終是世界各國政府普遍關心的問題，尤其是在文明轉型時期。因此，現(xiàn)代化研究學者亨廷頓曾將政治穩(wěn)定作為核心議題來研究。[13]（P1）而作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨首先需要穩(wěn)定自身的執(zhí)政地位，即需要以穩(wěn)定為前提發(fā)展經(jīng)濟、政治與文化，無論是低水平的穩(wěn)定還是高水平的穩(wěn)定，穩(wěn)定都構成了社會發(fā)展的一種重要條件。最后，中國共產(chǎn)黨立基于穩(wěn)定的發(fā)展來實現(xiàn)自由、平等與正義。以黨的十四大報告的觀點講，社會政治謀求“穩(wěn)定”，而經(jīng)濟則謀求“發(fā)展”；“團結穩(wěn)定的政治局面”是以“經(jīng)濟建設為中心”的改革開放為前提，而以“經(jīng)濟建設為中心”的改革開放則有利于鞏固政治局面的團結與穩(wěn)定。按黨的十九大報告的觀點，則是“在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義”。簡言之，自由、平等與正義的實現(xiàn)依賴于發(fā)展，而發(fā)展則依賴于秩序的穩(wěn)定，通過法治來構建穩(wěn)定秩序。

第四，它具有連續(xù)性。首先，中國共產(chǎn)黨的法治話語續(xù)接了法治的“商鞅難題”，即《商君書·畫策第十八》“國皆有法，而無使法必行之法”[14]（P152）。而為了解決該難題，歷代士人都試圖限制至高無上的君主權力，包括“格君心之非，重視太子、儲君的教育，推崇祖宗之法”，“還有相權、御史、諫官、言官、史官以及整個官僚體系對君主的牽制”[15]。但是，這些限制都不足以保證“法之必行”，即“宗教、法律和制度雖然束縛君主，使他們不能完全任意行為，而就兩千年中大勢看來，它們的效力事實上并不久遠重大，不足以動搖專制整體的根本……史書所載廢長立幼、封賞無功、誅殺過罪、更動官制、橫增賦役一類的亂政苛政，那有法律上的根據(jù)”[16]（P74-75）。在近代，梁啟超找到了良方，“君民共守之憲法是已，而舉其實必賴國會”[17]，而“欲法治主義言之成理，最少亦須有如現(xiàn)代所謂立憲政體者以盾其后”[18]，即需要一部君民共守的至高無上的憲法、民選的國會或議會制度、立憲政體，三者缺一不可。擔負著中華民族偉大復興使命的中國共產(chǎn)黨，它毫無意外的承擔了這項消解“商鞅難題”的工作。其次，從改革開放以來的文獻看，中國共產(chǎn)黨始終堅持“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法”[1](P39）；從中國共產(chǎn)黨與全國人大的關系來看，它通過組建以中國共產(chǎn)黨員為主的全國人大主席團的方式在領導全國人大的運作，并通過設立全國人大常委會黨組的方式在領導全國人大常委會的日常工作，確保通過這一最高權力機關使其執(zhí)政黨意志合法的成為國家意志；從憲法修改的歷史來看，中國共產(chǎn)黨通過全國人大常委會黨組連通中共中央與全國人大常委會，使其憲法修改建議按照憲法規(guī)定的程序進行。簡言之，中國共產(chǎn)黨以實踐方式在消解“商鞅難題”。再次，從上述“法制”“法治”“依法辦事”話語的梳理來看，中國共產(chǎn)黨法治話語的形成是連續(xù)而“內生”的。一方面是法治概念從法制概念中孕育并分離出來，另一方面則是法治概念吸收了依法辦事的內涵，即法治概念并非憑空產(chǎn)生，而是建立在有關法制概念與依法辦事概念基礎上的，有其特定內涵。

第五，它具有發(fā)展性。首先，從馬克思主義政治經(jīng)濟學角度看，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。在中國法治話語的發(fā)展過程中，是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了中國法治及其話語的發(fā)展。從其發(fā)生學角度看，黨在十四大報告中提出“建立和完善社會化足以市場經(jīng)濟體制”后，黨的十五大報告才提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，即“我國經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義現(xiàn)代化建設跨越世界的發(fā)展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，……建設社會主義法治國家”。其次，從中國共產(chǎn)黨的立場講，它始終代表中國最廣大人民的根本利益。而人民根本利益的保障依賴于法治，它允許人民在利益遭到侵犯的情況下請求國家?guī)椭?，即以其權力限制、秩序安定為基礎保障公民權利，是在法律統(tǒng)治的意義上代表最廣大人民的根本利益。因而中國共產(chǎn)黨是在代表人民根本利益的立場上認同并不斷發(fā)展法治。再次，從文化角度講，中國共產(chǎn)黨一方面要帶領人民實現(xiàn)中華民族的偉大復興，另一方面則要代表中國先進文化的發(fā)展方向。這兩者都同時指向了文化自信，強調“以馬克思主義為指導，堅守中華文化立場，立足當代中國現(xiàn)實，結合當今時代條件，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化”[1](P41）。而法治作為一種價值，在“商鞅難題”的意義上是民族的，在限制權力并維護社會秩序的意義上是科學的，在保障公民權利的意義上是大眾的，因而它是中國共產(chǎn)黨必然追求的一種價值。最后，從理論與實踐的立場講，中國學術界無論是在上世紀八十年代法治起步時以“人治與法治”之爭來倡導法治，還是在當代通過關注法治理論及其實踐問題來推動法治，都展現(xiàn)了主流學術對于法治實踐的知識貢獻，為中國共產(chǎn)黨法治話語的發(fā)展貢獻了力量?？傊?，無論是基于經(jīng)濟、政治、文化抑或是理論學術，法治在中國均有強大的推動力，始終在不斷發(fā)展。

[注 釋]

①這三篇文獻分別是程燎原的《清末的“法治”話語》，《中西法律傳統(tǒng)》2000 年版；喻中的《新中國成立60年來中國法治話語之演進》，《新疆社會科學》2009 年第5 期；張斌峰與侯郭壘的《當代中國法治話語的修辭演變——法治話語的歷史理性之探究》，《理論與現(xiàn)代化》2016年第1期。檢索時間：2017年11月2日。

②因為中國共產(chǎn)黨的領導集體既是少數(shù)服從多數(shù)的黨委集體領導制度，又是貫徹民主集中制的領導制度，還是實行集體領導與個人分工負責相結合的領導制度。簡言之，能夠代表中國共產(chǎn)黨的肯定并非個人，而是整個領導集體，因而其文獻在黨內應當是最具權威的。根據(jù)2017 年版的《中國共產(chǎn)黨黨章》第10 條第3 款之規(guī)定，“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作”。因此，改革開放以來歷次全國黨代會及中央全會的文件，本文界定為中國共產(chǎn)黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會會議所通過的文件。本文所用文獻，皆來自于“中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫”[D/B]http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index.html,訪問時間：2017年3月1日。

③關于法治概念的表層結構和深層結構的分析，可參見程燎原，《先秦“法治”概念再釋》，《政法論壇》2011年第2期。

④關于法治的法律統(tǒng)治內涵，可參見[美]塔瑪納哈著，《論法治——歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第141—160頁。