□魏滿霞 黃綺琪

一、問題的提出

粵港澳大灣區(qū)是由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和珠江三角洲的九市即廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶組成的城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國開放程度最高和經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化的推進，城市人口和機動車數(shù)量不斷增長，嚴重的霧霾天氣頻繁出現(xiàn)。霧霾污染嚴重影響經(jīng)濟社會發(fā)展和人們健康,成為環(huán)境問題中最受關(guān)注也最亟待解決的難題。霧霾污染具有較強的空間溢出性和空間關(guān)聯(lián)性，依靠單邊治霾和局部治霾難以從整體上、根本上解決區(qū)域性霧霾污染問題[1]。粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾成為必然選擇。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，打造粵港澳大灣區(qū)，要將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成充滿活力的世界級城市群和宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，這對大灣區(qū)合作治理霧霾提出了更高要求。那么，粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾運行現(xiàn)狀和效果如何？粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的組織機制是怎樣的？聯(lián)動治霾目前存在哪些困境？本文以粵港澳三地聯(lián)動治霾措施為研究對象，分析粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾面臨的困境，嘗試為粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾提出相關(guān)建議。

二、粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的現(xiàn)狀

通過監(jiān)測2006—2018 年粵港澳空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)污染物濃度年均值的變化，可以看出，近年來粵港澳大灣區(qū)區(qū)域內(nèi)SO2、NO2、O3、PM2.5 等污染物年均濃度呈整體下降趨勢，空氣質(zhì)量得到顯著改善。與其他重點控制區(qū)域相比，粵港澳大灣區(qū)的天氣優(yōu)良天數(shù)占比高達90.7%。

表1 粵港澳珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)污染物濃度的年均值變化（2006—2018年）

（一）粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的組織機制

經(jīng)過多年合作，廣東省已與港澳特區(qū)建立起以政府間聯(lián)席會議為中心的環(huán)境合作機制，并在大氣污染防治聯(lián)席會議下設(shè)立了區(qū)域大氣科學(xué)研究中心，為大灣區(qū)空氣污染治理提供科學(xué)決策和技術(shù)指導(dǎo)。

1.大氣污染防治聯(lián)席會議

現(xiàn)階段粵港澳三地環(huán)境合作組織機制的主要表現(xiàn)形式是三地政府間合作。在廣東和香港之間，1998 年，粵港合作聯(lián)席會議制度建立，廣東省與香港特區(qū)聯(lián)合開展“珠江三角洲空氣質(zhì)量研究”。同年，雙方實施《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計劃》，成立大氣污染防治聯(lián)席會議，在合作中積極探索區(qū)域協(xié)同防治大氣污染措施。在廣東省與澳門特區(qū)之間，2001 年粵澳高層會晤制度建立，2003 年雙方高層會晤制度升格為粵澳合作聯(lián)席會議，下設(shè)環(huán)保合作等四個專責小組和多個專項小組，每年輪流在廣東和澳門舉行一次以上的全體會議。

2.環(huán)保合作治理小組

粵港澳大灣區(qū)霧霾合作治理的組織機制還表現(xiàn)為三地政府間聯(lián)合成立的治理小組。在粵港合作方面，1990 年粵港雙方就成立了“環(huán)境聯(lián)絡(luò)小組”,2000 年更名為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”。在粵澳合作方面，2002 年“粵澳環(huán)保合作專責小組”成立，下設(shè)多個專項小組處理不同環(huán)境問題。2006 年設(shè)立空氣質(zhì)量專項小組，開展空氣檢測項目研究，為改善粵澳區(qū)域空氣質(zhì)量提供技術(shù)方面支持。專責小組會議與廣東、澳門環(huán)保部門密切聯(lián)系，認真配合《2017—2020 年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》實施。

3.粵港澳合作治理環(huán)境協(xié)議

粵港澳大灣區(qū)霧霾合作治理的組織機制還表現(xiàn)為政府簽署的環(huán)境治理和空氣污染治理的多項協(xié)議。歷年來“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”會議簽署了多項合作協(xié)議，如2002年的《關(guān)于改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》，2014 年的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，2016 年的《粵港環(huán)保合作協(xié)議》（2016—2020年）。2018年12月7日，“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”第十八次會議在廣州舉行，雙方同意在粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)加入大氣中揮發(fā)性有機物濃度的常規(guī)監(jiān)測，粵港同意共同籌組成立科研小組及開展《2020 年后區(qū)域空氣污染物減排目標和濃度水平研究》，以及加強粵港空氣質(zhì)量預(yù)報工作的合作[2]。

（二）粵港澳大灣區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和重度污染天氣的聯(lián)動應(yīng)急機制

粵港澳大灣區(qū)在空氣污染治理方面除了共同組建合作機構(gòu)、簽訂多項合作協(xié)議之外，還在區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測、重度污染天氣聯(lián)動應(yīng)急等方面實行了區(qū)域間政府的合作治理。

1.粵港澳大灣區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

廣東省環(huán)境監(jiān)測中心和香港特區(qū)環(huán)境保護署共同籌建“粵港珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，并于2005 年11 月30 日正式啟動。2014 年，粵港澳三方簽署了《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，澳門特區(qū)監(jiān)測點也被納入空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并更名為“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”。監(jiān)測點覆蓋廣東、香港和澳門，主要監(jiān)測PM2.5、PM10、SO2、O3、CO 等主要空氣污染物濃度，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)會每小時發(fā)布各種空氣污染物的實時濃度，會提供粵港澳當?shù)刈钚碌目諝赓|(zhì)量評價指數(shù)。監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)成為了解粵港澳大灣區(qū)PM2.5時空分布、量化PM2.5的污染源和公眾參與區(qū)域大氣污染治理的有效平臺。

2.重度污染天氣聯(lián)動應(yīng)急機制

為減緩重度污染天氣造成的危害，提高應(yīng)對和防范大氣重污染能力，2014年1月，廣東省政府成立珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，制定《珠江三角洲大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，共同指導(dǎo)和協(xié)調(diào)區(qū)域大氣重污染天氣應(yīng)急處置工作。應(yīng)急預(yù)案包括空氣質(zhì)量預(yù)測、空氣污染警報服務(wù)和短期減排措施，針對污染貢獻大小、集中程度不同進行提醒、建議、強制性減排等不同強度的控制。在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立區(qū)域大氣重污染應(yīng)急管理辦公室負責小組日常工作。珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、各地級以上市大氣重污染應(yīng)急指揮機構(gòu)和專家咨詢組一起為應(yīng)急機制提供組織機制和科學(xué)指導(dǎo)。

（三）粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的技術(shù)手段

技術(shù)層面的合作，是粵港澳大灣區(qū)成功改善空氣治理不可或缺的方面。隨著合作組織機構(gòu)的建立、協(xié)議的簽署和執(zhí)行，粵港澳大灣區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)測的能力也在不斷增強。2010 年，廣東省制定實施全國第一個區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控工作方案《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃》并推動粵港聯(lián)合制定《2011—2020 年下一步區(qū)域空氣質(zhì)素管理計劃》。2014 年，珠三角建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，建立了覆蓋整個示范區(qū)的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建成我國第一個大氣超級監(jiān)測站，實時在線監(jiān)測200 多項大氣污染指標，并形成區(qū)域大氣復(fù)合污染監(jiān)測預(yù)警技術(shù)體系、應(yīng)急技術(shù)支持體系和綜合調(diào)控技術(shù)體系，為珠三角實施區(qū)域空氣質(zhì)量科學(xué)管理提供了必要的手段和能力。另外,粵港澳大灣區(qū)還成立環(huán)境實驗室、環(huán)境污染研究與控制聯(lián)合實驗室，為持續(xù)改善區(qū)域空氣質(zhì)量提供了必要的技術(shù)手段。

三、粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的問題分析

如表1 數(shù)據(jù)所示，粵港澳大灣區(qū)的霧霾污染現(xiàn)階段得到有效控制，聯(lián)合治霾實踐取得了一定成效，但聯(lián)動治霾還存在諸多困境。“長期以來，大灣區(qū)既面臨著粵港澳三地因不同的政治制度、環(huán)境標準乃至治理架構(gòu)帶來的合作困境，同時還面臨著珠三角內(nèi)九個城市因個體理性帶來的集體非理性結(jié)果的合作困境”[3]，個體理性常常帶來集體非理性結(jié)果。雖然《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺為大灣區(qū)的發(fā)展提供了總體規(guī)劃，但目前大灣區(qū)聯(lián)動治霾仍存在很多問題。

（一）粵港澳三地實行不同的環(huán)境標準和監(jiān)測體系

粵港澳三地的經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境污染治理水平、環(huán)境保護管理機制處在不同的發(fā)展階段，環(huán)境保護追求的目標不一致。港澳采用國際環(huán)境標準，廣東省的環(huán)境標準與國際水平相比還有一定差距?；浉郯拇髿夥乐喂ぷ骷杏诩夹g(shù)層面的交流和合作，三地仍按照各自的法律法規(guī)制定環(huán)境標準體系。

粵港澳大氣污染主要影響因素不同，港澳臭氧含量高，光化學(xué)污染嚴重；廣東可吸入顆粒物含量高，灰霾天氣影響廣，所以三地在制定環(huán)境保護、環(huán)境污染管理措施時存在分歧。例如，機動車污染源是影響三地空氣質(zhì)量的重要因素，20 世紀90 年代，香港開始收緊車用燃料和車輛廢棄排放標準，實施較嚴格的監(jiān)管措施，并積極推進與珠三角的區(qū)域合作；但澳門對機動車的監(jiān)管較為寬松，實施管制和相關(guān)措施比較晚。

（二）粵港澳大灣區(qū)各政府間的環(huán)境合作機制不完善

雖然粵港澳三地構(gòu)建了府際行政協(xié)議，但行政協(xié)議的操作性不足、區(qū)域深度合作缺乏法律依據(jù)，利益沖突難以避免。這些年大灣區(qū)內(nèi)各政府間簽訂了較多環(huán)保合作協(xié)議，如2005 年的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》、2014 年的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議書》、《2016-2020 年粵港環(huán)保合作協(xié)議》和《2017-2020 年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。協(xié)議中的環(huán)境合作內(nèi)容的規(guī)定相對籠統(tǒng)，操作性不強，許多協(xié)議沒有制定相匹配的責任條款和懲罰機制，常流于形式而缺乏實際效益。此外，這些協(xié)議大部分是幾個城市間的合作協(xié)議，還沒有形成能涵蓋大灣區(qū)內(nèi)所有城市的環(huán)境保護合作協(xié)議。

（三）霧霾聯(lián)動治理的法律體系不完善

《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》是框架協(xié)議，我國相關(guān)環(huán)境法律沒有對政府之間的行政協(xié)議做出規(guī)定，環(huán)保合作缺乏法律約束力和保障機制。大灣區(qū)環(huán)境共同體的形成是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈的必要條件，但不同的行政執(zhí)法體制在執(zhí)法過程中易發(fā)生沖突，造成較大的經(jīng)濟損失和交易成本。粵港澳三地短時間內(nèi)難以在環(huán)境立法方面實現(xiàn)快速、顯著的飛躍，而行政執(zhí)法在協(xié)調(diào)各方利益、減少執(zhí)法沖突和促進區(qū)域形成一體化執(zhí)法標準方面具有重要作用，因此，要創(chuàng)新三地的行政執(zhí)法合作模式，構(gòu)建起既在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，又能發(fā)揮港澳高度自治優(yōu)勢的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。

（四）霧霾聯(lián)動治理缺乏第三方監(jiān)督

廣東省根據(jù)國務(wù)院下達的總量控制目標和生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的分解總量控制指標，綜合對應(yīng)地區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境、生態(tài)情況將指標再分解。采用事后監(jiān)督考核制度評估環(huán)境政策實施效果，由政府環(huán)境監(jiān)察部門對各地市的霧霾治理進行評價，并將污染治理成效作為指標納入官員晉升的績效評價中。三地政府在“一國兩制”的體制下仍由三地環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)（廣東省環(huán)境監(jiān)察局、香港環(huán)境保護署、澳門環(huán)境監(jiān)察署）自行對環(huán)保合作協(xié)議中協(xié)商一致的內(nèi)容進行監(jiān)督。霧霾聯(lián)動治理的推進很大程度上依賴三地政府的自我實施和自我監(jiān)督，缺乏高層級的權(quán)威性環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)。此外，公眾參與環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法程度比較低，無法對污染企業(yè)和政府治理污染行動起到真正的監(jiān)督和制約作用。

四、完善港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的建議

目前粵港澳三地的環(huán)境合作還處于初步發(fā)展階段，需要深化合作治理才能將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成充滿活力的世界級城市群和宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

（一）編制粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾總體規(guī)劃

粵港澳三地行政模式有較大差異，環(huán)境行政執(zhí)法中容易出現(xiàn)沖突。在聯(lián)動治霾方面，粵港澳大灣區(qū)可以借鑒歐盟大氣污染聯(lián)合治理經(jīng)驗。因涉及多個不同的國家和地區(qū)，歐盟在采取行動前首先考慮制定總體的行動綱領(lǐng)，定期制定和修改涵蓋區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和防治措施的歐共體行動規(guī)劃。在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上編制大灣區(qū)聯(lián)動治霾總體規(guī)劃，定期制定和修改區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和措施，在三地協(xié)商一致的基礎(chǔ)上用法律的形式確定下來。發(fā)揮粵港澳建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策作用，將環(huán)境空氣污染聯(lián)動治理融入?yún)^(qū)域整體規(guī)劃中。

（二）構(gòu)建區(qū)域一體化環(huán)境標準和監(jiān)測體系

法律可以降低區(qū)域政府間協(xié)同治理大氣污染的交易成本。國家要完善重點區(qū)域大氣污染的聯(lián)合防治法律機制，在區(qū)域政府間法律責任、利益平衡等方面，制定及完善具有可執(zhí)行性和可操作性的法律法規(guī)體系。地方層面要細化中央和區(qū)域?qū)用嫦鄳?yīng)的法律法規(guī)，打破粵港澳三方的利益藩籬，調(diào)整或廢除港澳地區(qū)與內(nèi)地互不兼容的環(huán)境法規(guī)，并全面融入聯(lián)合治霾相關(guān)法律法規(guī)。

粵港澳地區(qū)要繼續(xù)完善珠三角區(qū)域大氣復(fù)合污染立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，形成一體化的環(huán)境標準體系和環(huán)境監(jiān)測體系，參考國際標準和區(qū)域?qū)嶋H情況統(tǒng)一懸浮細顆粒物含量標準和限定平均濃度，形成協(xié)商一致的大氣污染減排方案，為各地市設(shè)立排放目標并規(guī)定完成期限。

（三）深化粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動治霾的合作機制

粵港澳三地簽訂的多份行政協(xié)議和環(huán)保合作協(xié)議提供了區(qū)域總體行動框架；粵港澳大灣區(qū)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的設(shè)立，為開展空氣污染研究提供確切空氣質(zhì)量信息；聯(lián)席會議和下設(shè)的區(qū)域大氣科學(xué)研究中心，為三地合作提供決策和技術(shù)支持。目前，粵港澳三地的環(huán)境合作還處于初步發(fā)展階段，還需要進一步深化大灣區(qū)聯(lián)動治霾的合作機制。

珠三角九市和港澳兩個特區(qū)可綜合運用之前雙方或多方已締結(jié)的環(huán)境合作協(xié)議，建立生態(tài)環(huán)保合作利益訴求表達平臺，為公眾發(fā)表跨境建設(shè)項目提供公平平臺。成立大灣區(qū)大氣污染治理委員會和環(huán)境資源協(xié)調(diào)治理委員會，委員會直接向中央政府負責。在三地政府自愿基礎(chǔ)上，委派代表擔任委員，反映三方公眾意愿和處理跨境大氣環(huán)境糾紛，使大灣區(qū)城市間的利益糾紛在公平、公正、公開基礎(chǔ)下得到及時解決。

（四）構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系

從加強監(jiān)督角度來看，中央層面要設(shè)置環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)，下設(shè)大灣區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)管?；浉郯娜丨h(huán)境監(jiān)察部門派代表擔任委員，共同對大氣污染防治管理中的違法、失職行為進行調(diào)查處理，推動大灣區(qū)環(huán)境保護行政執(zhí)法和司法的有效銜接。委員會由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，保持獨立，區(qū)域地方政府不得隨意干涉，以此強化區(qū)域環(huán)境監(jiān)察的威懾力。

積極構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系,加快形成“以地區(qū)聯(lián)動為要義、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾和社會組織共同參與”的霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理格局。[1]從公眾參與角度入手，可借鑒歐盟設(shè)立的經(jīng)濟和社會委員會，保障公民的知情權(quán)。建立線上環(huán)境信息公開平臺（如泛珠三角合作信息網(wǎng)、廣東省生態(tài)環(huán)境廳公眾網(wǎng)），聯(lián)合各地政府實時公布空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)、合作信息和污染處理情況。此外，建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)保合作論壇，為內(nèi)地和港澳公眾及環(huán)保組織建立交流討論平臺，促進公眾和環(huán)保組織主動行使監(jiān)督權(quán)。