孫 鴻，錢(qián) 鈞

(西安鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西西安 710014)

省級(jí)體育社團(tuán)主要是指省級(jí)項(xiàng)目協(xié)會(huì)，是各省區(qū)域內(nèi)的地方性體育社會(huì)組織。隨著國(guó)家體育治理體系和治理能力的改革和持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家各體育項(xiàng)目協(xié)會(huì)作為全國(guó)性體育社會(huì)組織，逐漸全面進(jìn)入了實(shí)體化的改革，各地方政府對(duì)省級(jí)體育社團(tuán)的管理也必將面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1. 省體育社團(tuán)管理改革的機(jī)遇

1.1 政府職能轉(zhuǎn)變將推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體管理機(jī)制改革

政府職能轉(zhuǎn)變，“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理改革方向需要建構(gòu)符合時(shí)代需要的新型政府與社會(huì)團(tuán)體關(guān)系。黨的十八大提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。十八屆二中全會(huì)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》進(jìn)一步提出改革社會(huì)組織管理制度?！爸鸩酵七M(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！盵1]“健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！笔藢萌腥珪?huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、綜合施策”，“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，不斷激發(fā)社會(huì)組織活力”。2015年7月8日，中辦國(guó)辦發(fā)布《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。2016年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》。黨和國(guó)家一系列推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的決定、精神、方案，為各級(jí)社會(huì)組織建設(shè)與管理工作指明了方向。

隨著國(guó)家與地方政府的不斷深化改革，體育職能部門(mén)職能責(zé)權(quán)明確、管辦分離，社會(huì)體育需求日益豐富多元化，社會(huì)大眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，國(guó)家各級(jí)社團(tuán)登記管理機(jī)制不斷完善，體育社會(huì)團(tuán)體管理改革已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)的階段。政府體育管理部門(mén)、項(xiàng)目管理中心和體育社團(tuán)三者的職能、人事、事權(quán)限將明確分離，必將形成全新的體育社團(tuán)管理機(jī)制。

1.2 社會(huì)公共體育服務(wù)需求增加提供機(jī)遇

從國(guó)內(nèi)社會(huì)個(gè)體層面看?，F(xiàn)在全社會(huì)對(duì)體育的關(guān)注，已經(jīng)不再滿足于競(jìng)技體育和奧運(yùn)戰(zhàn)略，更加關(guān)心與個(gè)體具有直接關(guān)系的群眾體育。社會(huì)大眾對(duì)群眾體育的需求日益增大，其內(nèi)容、形式、表現(xiàn)出來(lái)的多樣性和差異性在不斷擴(kuò)大，價(jià)值取向呈現(xiàn)出多元并存，內(nèi)容呈現(xiàn)出多樣性的現(xiàn)狀。這就需要提高更多的社會(huì)公共體育服務(wù)。

從國(guó)家發(fā)展層面看。2017年8月習(xí)近平指出：加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)，就要把握體育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)與中國(guó)夢(mèng)息息相關(guān)的定位，把體育事業(yè)融入實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)大格局中去謀劃，深化體育改革，更新體育理念，推動(dòng)群眾體育、競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]國(guó)家體育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)由以競(jìng)技體育為主，轉(zhuǎn)向以群眾體育為主的全民體育。社會(huì)公共體育服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)群眾體育大發(fā)展的重要路徑，必然將會(huì)出現(xiàn)大量的需求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]46 號(hào)文件)指出:將適合由體育社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由體育社會(huì)組織承擔(dān)。進(jìn)而為社會(huì)、為群眾提供更好的各種體育公共服務(wù)。這就明確了體育社團(tuán)作為社會(huì)公共體育服務(wù)的主要承辦者的地位。在《全民健身計(jì)劃》的實(shí)施中，體育社團(tuán)有著重要的地位，《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016—2020年)》中提出的全民健身事業(yè)發(fā)展格局是：“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、全社會(huì)共同參與”?！吧鐣?huì)共同參與”就是讓群眾體育在社會(huì)自我組織管理中，以體育社會(huì)組織為載體和平臺(tái)實(shí)現(xiàn)群眾體育的發(fā)展。

這些都為包括體育社團(tuán)在內(nèi)的各種體育社會(huì)組織發(fā)展提供了更廣闊的外部環(huán)境和時(shí)代機(jī)遇，也為體育社團(tuán)管理機(jī)制改革提供機(jī)遇，區(qū)域體育社團(tuán)的發(fā)展也必將為體育事業(yè)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

1.3 社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了現(xiàn)實(shí)路徑

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，并進(jìn)行了相關(guān)闡述。這是對(duì)新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)治理現(xiàn)代化新征程的總體要求。社會(huì)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性和根本目標(biāo)就是，“人人參與、人人盡力、人人享有”的共建共享。全民共建共治共享必然要求在社會(huì)治理方式上實(shí)現(xiàn)“法治”“自治”與“共治”三者的統(tǒng)合。[3]理念涵義主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：法治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本，自治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基石，共治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑。

政府行政機(jī)關(guān)通過(guò)編制和公開(kāi)“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”，建立完善權(quán)責(zé)清單制度，并依此將事務(wù)性、服務(wù)性、中介性社會(huì)職能將轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位和社會(huì)組織，來(lái)不斷調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)落實(shí)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退(離)休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職問(wèn)題的通知》、《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》、《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》等政策，逐步建立起培育、合作與監(jiān)管的現(xiàn)代化社會(huì)組織管理機(jī)制。這些都為體育社團(tuán)管理機(jī)制改革提供了現(xiàn)實(shí)路徑。

2. 省級(jí)體育社團(tuán)管理改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

2.1 政府行政機(jī)關(guān)高效協(xié)同機(jī)制尚未形成

目前政府行政機(jī)關(guān)對(duì)體育社團(tuán)管理依舊是雙重管理的局面?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(2016年修訂)規(guī)定民政部門(mén)作為登記管理機(jī)關(guān)，行政部門(mén)作為業(yè)務(wù)主管單位對(duì)體育社團(tuán)監(jiān)督管理?！度珖?guó)性體育社團(tuán)管理暫行辦法》2001年規(guī)定了國(guó)家體育總局依法對(duì)社團(tuán)進(jìn)行指導(dǎo)和管理的事務(wù)：(一)負(fù)責(zé)社團(tuán)籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷(xiāo)登記前的業(yè)務(wù)審查,協(xié)助或會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行社團(tuán)年檢、指導(dǎo)社團(tuán)清算工作。(二)監(jiān)督、指導(dǎo)社團(tuán)根據(jù)國(guó)家的體育政策、法規(guī),從體育事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā),建立健全規(guī)章制度,加強(qiáng)行業(yè)自律,積極實(shí)施行業(yè)管理,發(fā)揮社團(tuán)的橋梁、紐帶和助于作用。(三)監(jiān)督社團(tuán)嚴(yán)格按照章程規(guī)定的內(nèi)容開(kāi)展活動(dòng),并對(duì)其各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施指導(dǎo)和管理。(四)根據(jù)體育行業(yè)管理特點(diǎn)和體育社團(tuán)的特殊性,加強(qiáng)對(duì)社團(tuán)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)和管理。(五)對(duì)違反社團(tuán)管理的政策法規(guī)和社團(tuán)章程開(kāi)展活動(dòng)的,依法予以糾正和處理;情節(jié)嚴(yán)重造成不良影響的,配合民政、公安等有關(guān)部門(mén)予以查處。[4]以此參考可以確定省體育局對(duì)省級(jí)體育社團(tuán)進(jìn)行指導(dǎo)和管理的事務(wù)。

然而，民政機(jī)關(guān)作為登記和體育局之間高效的管理協(xié)同目前并未形成。登記管理和業(yè)務(wù)主管兩者間，存在著較多的職責(zé)交叉和責(zé)任模糊，管理過(guò)程中容易造成職責(zé)不清。體育行政機(jī)關(guān)對(duì)體育社團(tuán)審查內(nèi)容與登記機(jī)關(guān)存在有大量的重疊內(nèi)容，監(jiān)管職責(zé)過(guò)于原則性，彈性較大。目前政府職能尚未完全實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，且國(guó)家不斷加大“問(wèn)責(zé)制”的力度，更容易出現(xiàn)干預(yù)多于管理，將監(jiān)管做成辦理現(xiàn)象，甚至直接參與體育社團(tuán)的活動(dòng)。同時(shí)，地方體育社團(tuán)開(kāi)始實(shí)體化運(yùn)行后的具體事務(wù)將涉及多個(gè)方面，僅僅依靠民政機(jī)關(guān)和體育局是無(wú)法完成對(duì)其監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)體育社團(tuán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和執(zhí)法處理，需要工商、稅務(wù)、金融、公安等多部門(mén)的支持幫助。而目前尚未形成由民政部門(mén)牽頭的多部門(mén)協(xié)作機(jī)制。

2.2 體育社團(tuán)自治機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制尚未建成

體育社團(tuán)管理機(jī)制改革目的和重點(diǎn)就是，省級(jí)體育社團(tuán)與政府行政機(jī)關(guān)脫鉤實(shí)體化，成為真正的自我負(fù)責(zé)的獨(dú)立法人的地方性社會(huì)組織。

要成為自我負(fù)責(zé)的獨(dú)立法人的地方性社會(huì)組織，就需要有一整套完善的內(nèi)部自我治理機(jī)制。但目前省級(jí)體育社團(tuán)的內(nèi)部管理與實(shí)現(xiàn)自我治理的目標(biāo)差距還很大。表現(xiàn)為：(1)社團(tuán)章程陳舊不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，目前省級(jí)體育社團(tuán)的章程，都是參照全國(guó)性體育社團(tuán)章程制定,不僅在精神和原則上保持一致，在條目?jī)?nèi)容上也基本一致，沒(méi)有突出地方區(qū)域發(fā)展的特色需要，并且多數(shù)社團(tuán)的章程長(zhǎng)期未作修訂，不能結(jié)合時(shí)代發(fā)展需求。(2)沒(méi)有按照社團(tuán)章程落實(shí)健全社團(tuán)組織和開(kāi)展社團(tuán)活動(dòng)，社團(tuán)章程作為報(bào)送文件作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于指導(dǎo)實(shí)際工作的作用。(3)體育社團(tuán)內(nèi)部民主決策機(jī)制不健全，組織機(jī)構(gòu)、工作程序、議事規(guī)則尚不完善，即使有相應(yīng)的制度規(guī)定也未完全落實(shí)實(shí)施，社團(tuán)與會(huì)員聯(lián)系存在脫節(jié)。(4)社團(tuán)內(nèi)部管理制度缺乏實(shí)用性，沒(méi)有依據(jù)社團(tuán)章程制定相關(guān)內(nèi)部管理制度，人員管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)使用等方面存在不規(guī)范的現(xiàn)象。(5)尚未形成體育社團(tuán)法人治理，在人事、經(jīng)費(fèi)、事權(quán)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，獨(dú)立法人的身份和方式運(yùn)行有名無(wú)實(shí)。因此，體育社團(tuán)必須建立社團(tuán)章程為核心的整套內(nèi)部規(guī)章制度,在章程和規(guī)章制度下規(guī)范地開(kāi)展體育社團(tuán)的各項(xiàng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)體育社團(tuán)自我治理。

在體育社團(tuán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我治理的過(guò)程中還需要有完整的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。體育社團(tuán)從政府脫鉤和直接登記制的改革，為體育社團(tuán)發(fā)展提供的更廣闊的平臺(tái)，但對(duì)政府的管理工作也帶來(lái)新的困惑，需要建立一系列制度程序落實(shí)監(jiān)管工作，否則就可能出現(xiàn)因監(jiān)管缺失放任自流的現(xiàn)象。完整的監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)該不僅包括申請(qǐng)登記制度、業(yè)務(wù)管理機(jī)制，還應(yīng)該包括信息公開(kāi)機(jī)制、取締退出機(jī)制、考核評(píng)估機(jī)制等內(nèi)容。而長(zhǎng)期以來(lái)體育社團(tuán)的管辦不分，造成其運(yùn)作透明度、公開(kāi)度均不夠，沒(méi)有形成規(guī)范的信息公開(kāi)制定；社會(huì)大眾也未區(qū)分其作為社會(huì)社團(tuán)的目的和作用，所以也就主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)；體育社團(tuán)在體育行政部門(mén)的間接管理下，組織運(yùn)作業(yè)務(wù)活動(dòng)都是由政府拍板決定，幾乎不存在方向錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，也就無(wú)從取締推出機(jī)制；對(duì)體育社團(tuán)的業(yè)務(wù)開(kāi)展缺少獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，無(wú)法專(zhuān)門(mén)對(duì)社團(tuán)進(jìn)行有效的考核評(píng)估。一旦完全省級(jí)體育社團(tuán)完全脫鉤實(shí)體化，這些問(wèn)題必將逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。所以急需建立完整的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。

2.3 與體育社團(tuán)管理相適應(yīng)的法治依據(jù)尚不足

黨和國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”，全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。社會(huì)治理的建設(shè)方向就是建設(shè)法治社會(huì)，倡導(dǎo)“規(guī)則之治”，讓法治化成為治理的常態(tài)。體育社團(tuán)的管理機(jī)制必須建立在法治基礎(chǔ)上，只有依靠法治力量建立起規(guī)范的管理體系，才能有效的落實(shí)政府社會(huì)的有效監(jiān)管、體育社團(tuán)的自主發(fā)展，從而建成有效的社會(huì)體育治理體系。然而現(xiàn)有的與社會(huì)團(tuán)體管理相關(guān)的法律條款和框架，還是以原則性條文為主，并且不夠完善。

從法律層面而言，目前對(duì)體育社團(tuán)在國(guó)家、地方體育社會(huì)治理中的職能沒(méi)有明確定位，體育社團(tuán)權(quán)責(zé)范圍尚未清晰界定，尤其是社團(tuán)自治權(quán)限界定不清，對(duì)應(yīng)的政府管理部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力也存在界限不清。1993年下發(fā)的《國(guó)家體委關(guān)于運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理實(shí)施協(xié)會(huì)制的若干意見(jiàn)》，有實(shí)體協(xié)會(huì)的基本任務(wù)和職責(zé)，以及體育行政部門(mén)對(duì)實(shí)體協(xié)會(huì)的管理的內(nèi)容，但隨著時(shí)代發(fā)展部分內(nèi)容已經(jīng)不能滿足當(dāng)前體育社團(tuán)管理機(jī)制改革的需要。[5]1995年通過(guò)的《體育法》設(shè)立有體育社團(tuán)專(zhuān)章，但其地位、職能、與體育行政部門(mén)的關(guān)系都沒(méi)有明確的規(guī)定。相關(guān)法制建設(shè)的滯后，造成了對(duì)體育社團(tuán)權(quán)利義務(wù)的法律依據(jù)存在空缺。中國(guó)足協(xié)實(shí)現(xiàn)社團(tuán)法人后，權(quán)責(zé)界定過(guò)程就遇到因缺乏法律依據(jù)，很多事情無(wú)法可依的困境。對(duì)于省級(jí)體育社團(tuán)這將是更大的困境，因?yàn)槭〖?jí)體育社團(tuán)不僅是對(duì)接國(guó)家級(jí)體育社團(tuán)，遵守其章程承接其業(yè)務(wù)，更多的還需要直接面對(duì)地方體育事務(wù)面對(duì)具體的社會(huì)大眾。如果相應(yīng)的法律依據(jù)不夠健全，省級(jí)體育社團(tuán)必然難把握社團(tuán)行為的合理邊際，這就為體育社團(tuán)管理帶來(lái)更大的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

從目前管理制度來(lái)看。體育局作為政府行政部門(mén)，主要依靠各項(xiàng)目管理中心管理地方體育社團(tuán)，項(xiàng)目管理中心作為事業(yè)單位，實(shí)際上是政府的一種延伸。而項(xiàng)目管理中心與體育社團(tuán)職能劃分還沒(méi)有清晰區(qū)別，各自的職責(zé)表述多是原則性強(qiáng)、操作性弱，相關(guān)規(guī)定也是相互間重疊，體育社團(tuán)重大事項(xiàng)的決定權(quán)實(shí)質(zhì)上依舊掌握政府手中。尤其缺少具體的相應(yīng)規(guī)章措施，對(duì)體育局移交那些職能如何移交，如何承擔(dān)政府監(jiān)管責(zé)任，如何進(jìn)行考核評(píng)價(jià)體育社團(tuán)的實(shí)體化運(yùn)行和自治發(fā)展情況，等一系列具體事項(xiàng)做出規(guī)定。省級(jí)體育社團(tuán)實(shí)體化初級(jí)階段需要一定的培育扶持，而相應(yīng)的扶持政策、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、資源分配等也都需要相應(yīng)的法律作為依據(jù)和規(guī)范。

把握機(jī)遇應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，按照體育市場(chǎng)化、社會(huì)化的要求，探尋新時(shí)代地方體育事務(wù)中政府職能與社會(huì)組織的合理邊界，不斷推進(jìn)對(duì)省級(jí)體育社團(tuán)管理的改革，已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)必然內(nèi)容，這也必然會(huì)促進(jìn)省級(jí)體育社團(tuán)的發(fā)展壯大，提升區(qū)域體育社會(huì)治理成效。