“在檢察機關內(nèi)部，業(yè)務強手集中于公訴部門。有一句話叫‘誰要當上公訴廳的廳長，誰就是未來的副檢察長?！弊罡邫z相關負責人告訴南方周末記者，實行捕訴合一是要解決內(nèi)設機構發(fā)展的不平衡。

以前，最高檢內(nèi)設機構叫“廳”，地方檢察院叫“部”“局”“處”“科”的都有，今后地方統(tǒng)一叫“部”。

“過去可以說‘八仙過海各顯神通，誰有本事爭取設個機構就設個機構，搞得‘五花八門，機構的名稱、履行的職責都不一致?！弊罡邫z副檢察長童建明在發(fā)布會上說，這次機構改革特別強調(diào)要統(tǒng)一和規(guī)范。

南方周末記者 譚暢 發(fā)自北京

打一條紅底暗紫斜紋領帶，西裝左領別一枚檢察官徽章，62歲的最高人民檢察院檢察長張軍出現(xiàn)在中外記者面前，允諾將“知無不言”。2019年1月3日，國新辦新年第一場發(fā)布會上，剛完成內(nèi)設機構改革的最高檢首次公開亮相。

新一輪改革主要集中在業(yè)務部門，原有部門被打散后，按照案件類型被重組為第一至第十檢察廳，比改革之前多出一個。

根據(jù)方案，最高檢單獨設立了負責未成年人檢察工作的第九檢察廳，撤銷了原鐵路運輸檢察廳，原來的民事行政廳被一拆為三，分別成為辦理民事檢察、行政檢察和公益訴訟的檢察廳。

在一位司法改革研究者的印象中，最高檢自1978年恢復重建以來，內(nèi)設機構一直相對穩(wěn)定，這次機構調(diào)整是“動作比較大的”。張軍本人，將其稱為一場“重塑性變革”。

法官出身的張軍曾任最高法副院長、中紀委副書記、司法部部長，2018年3月當選最高檢檢察長。

彼時，中央已提出要深化司法機構改革，推進法院、檢察院內(nèi)設機構改革。司法機構中，由于監(jiān)察體制改革，檢察院受到的影響最大。

隨著各級監(jiān)委成立，全國四級檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門職能、機構及44151名檢察人員全部轉(zhuǎn)隸。

“檢察機關的一塊重要職能歸了監(jiān)察機關，大家覺得失去一個抓手，舍不得，情感上過不去。”最高檢一人士向南方周末記者描述張軍到任時面臨的境況，“轉(zhuǎn)隸以后，怎樣更好地履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，是提給新一屆檢察機關的一個最緊迫的任務?！?/p>

內(nèi)部在迷茫，外界在觀望，人們都想知道：檢察機關將向何處去？

有望為學術爭議畫上一個句號

最高檢此次改革較為徹底的做法是業(yè)務部門實行“捕訴一體”。

此前實行的“捕訴分離”是最高檢在1996年確立的，被大多數(shù)地方檢察院效仿。

運行20多年后，“捕訴分離”被終結。2018年7月，張軍表示，下半年各級檢察機關要實行捕訴合一（當時的提法是“捕訴合一”）。法律界一時爭議四起，支持者認為有利于提高辦案效率，反對者擔心會造成逮捕率反彈、弱化內(nèi)部監(jiān)督（詳見南方周末2018年8月2日報道《爭議“捕訴合一”：新方向還是回頭路？》）。

“在檢察機關內(nèi)部，業(yè)務強手集中于公訴部門。有一句話叫‘誰要當上公訴廳的廳長，誰就是未來的副檢察長?！?018年8月8日，最高檢相關負責人告訴南方周末記者，實行捕訴合一是要解決內(nèi)設機構發(fā)展的不平衡，同時提高檢察人員的專業(yè)性。

專業(yè)體現(xiàn)在精細分工。相比公安部有經(jīng)偵、毒品、國家安全等多個專業(yè)偵查局，最高人民法院有按轄區(qū)和罪名劃分的5個刑事審判庭，“而到了檢察機關，只有一個偵監(jiān)，只有一個公訴，所有罪都能捕、都能訴?！鄙鲜鲐撠熑烁械?，檢察官的法律專業(yè)能力有所欠缺。

“政法委研究一個案件，比方說金融犯罪，公安就派一個經(jīng)濟犯罪偵查局的人去，法院就派一個經(jīng)濟審判庭的人去，而我們偵監(jiān)、公訴兩個部門都得去，有時兩人意見還不統(tǒng)一?！币晃粰z察系統(tǒng)人士告訴南方周末記者，不能由一名檢察官從頭負責到尾的辦案流程，導致一些案件的處理很被動。

內(nèi)設機構改革后，最高檢撤銷了偵監(jiān)廳和公訴廳，重組為4個刑事辦案機構——第一至第四檢察廳。它們按照犯罪類型劃分：第一檢察廳主要負責辦理普通刑事案件，第二檢察廳辦理危害國家安全罪、危害公共安全罪、故意殺人、搶劫、毒品等重大犯罪案件，第三檢察廳辦理國家監(jiān)委移送起訴的職務犯罪案件，第四檢察廳辦理經(jīng)濟犯罪案件。

按新的提法，4個刑事辦案機構實行“捕訴一體”辦案機制，由同一檢察官辦案組或檢察官全過程負責同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關案件的補充偵查工作。

清華大學法學院教授張建偉分析，在刑事檢察領域，最高檢原本是按刑事訴訟法邏輯建構內(nèi)設機構的，“就是按照訴訟的環(huán)節(jié)來體現(xiàn)專業(yè)化，你專門負責批捕，他專門負責起訴”。

改革后的機構設立則以刑法邏輯取代，不同部門對應不同犯罪類型。張建偉認為“這種邏輯轉(zhuǎn)變和張軍檢察長本人的從業(yè)背景有關，刑法學者傾向于按照犯罪大類來做分類，走一種刑法專業(yè)化道路”。

“‘捕訴合一是和內(nèi)設機構調(diào)整緊緊捆綁在一塊的，不‘捕訴合一就沒法搞部門整合。”張建偉仍習慣“捕訴合一”的提法，他說，雖然刑訴法學者對“捕訴合一”有不同意見，但“內(nèi)設機構調(diào)整有望為學術爭議畫上一個句號，不過這一爭議含有的刑事訴訟意義上的專業(yè)化問題仍然值得重視”。

擴展監(jiān)督“地盤”

“捕訴一體”在一定程度上解決了最高檢內(nèi)設機構發(fā)展不平衡的問題。而在改革之前，不平衡的問題不僅存在于捕、訴之間。

“過去反貪工作在檢察機關何等重要！我們必須把更多精力、更強力量投放在反貪上，工作部署、物質(zhì)保障更多向反貪傾斜。同時也就難以把一樣的精力放在其他法律監(jiān)督工作上，或者說即便想抓也只能是心有余?！?018年7月，最高檢在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍出席并作講話。

基于這樣的認識，張軍上任后提出，反貪機構轉(zhuǎn)隸意味著轉(zhuǎn)機。

“今天回過頭來看，大家都意識到過去以反貪為主、為重，導致反貪與其他工作不平衡，并由此派生形成‘三個不平衡。”張軍在深圳的研討班上歸納，檢察機關過去的工作中，刑事檢察明顯更強，與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡；刑事檢察中，公訴部門分量更重，與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡；最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不適應，也是一種不平衡。

刑事檢察與民事、行政、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡，體現(xiàn)在最高檢的機構和人員設置上。

改革前，最高檢設偵查監(jiān)督廳、公訴廳（2個）、刑事執(zhí)行檢察廳、刑事申訴檢察廳等多個刑事檢察部門，共有一百三十多個編制。而民事、行政、公益訴訟檢察都擠壓在民事行政檢察廳一個部門，僅有三十余個編制。

張軍在2019年1月3日的發(fā)布會上說，最高檢現(xiàn)在積壓的民事、行政申訴案件有幾年前的、有十幾年前的，一個民事行政檢察廳不能適應需求，“因此我們進行分設，根本考慮就是辦案的需求”。

隨著改革后原民事行政檢察廳一分為三，第六至第八檢察廳分別辦理民事檢察、行政檢察、公益訴訟工作，編制增加到了近80個。張建偉從中看到的是，“異軍突起的公益訴訟是檢察機關法律監(jiān)督的一大增長點。”

檢察院是法律監(jiān)督機關，新中國成立初期，地方檢察機關對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，對于國家機關工作人員和公民是否遵守法律都可以監(jiān)督。

“文革”結束后，恢復重建的檢察院的檢察職能受到壓縮，法律監(jiān)督局限于訴訟監(jiān)督的范圍，監(jiān)督的對象主要是公安機關和人民法院。近年的監(jiān)察體制改革則進一步弱化了檢察機關的法律監(jiān)督職能。

但行政公益訴訟職能的加強，又讓檢察機關“扳回”了一點?！靶姓嬖V訟鋒芒所指，就是國家行政機關。提起行政公益訴訟，等于把檢察機關的法律監(jiān)督范圍擴展到了行政執(zhí)法領域?！睆埥▊シ治?。

司法實踐中，公益訴訟的“地盤”已經(jīng)在擴大。

2019年1月7日起，法治節(jié)目《法治中國說·大檢察官說》在中央電視臺連播五天，每天一集，其中有兩集的主題是公益訴訟。

節(jié)目現(xiàn)場，浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院檢察長李鐘介紹了一個案例：面對屢禁不止的騷擾電話，寧波市民強烈要求檢察機關履行公益訴訟義務；海曙區(qū)檢察院向?qū)幉ㄊ型ㄐ殴芾砭职l(fā)出檢察建議后，通信管理局率領三大運營商對當?shù)氐臋C構進行了治理。

該案例特別之處在于，目前法律規(guī)定檢察機關開展公益訴訟的主要范圍并不包括治理騷擾電話，海曙區(qū)檢察院的行為屬于擴大“地盤”。

最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列在節(jié)目中解釋，除了要把法律規(guī)定已經(jīng)明確列舉的案件類型辦好，公益訴訟還有很多探索的范圍、拓展的空間。

“吃不飽”的 怎么辦？

監(jiān)察體制改革后，與之配套的刑事訴訟法在2018年10月完成修改，檢察機關保留了部分偵查權——司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個罪名的犯罪偵查。這部分職能被劃歸最高檢負責刑事執(zhí)行檢察的第五檢察廳。

刑事執(zhí)行檢察機構，在2015年以前稱為監(jiān)所檢察機構，負責對監(jiān)獄、看守所和社區(qū)矯正機構等執(zhí)法活動的監(jiān)督。

“它是典型的法律監(jiān)督部門，發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所存在問題就去糾正違法，沒發(fā)現(xiàn)問題也沒法采取什么動作。所以過去它是吃不飽的，不像偵監(jiān)、公訴等辦案部門，每天要面對大量涌入檢察院的案件?！睆埥▊シ治?，從工作量的合理分配看，將檢察機關自偵案件的偵查權賦予刑事執(zhí)行檢察部門有其合理性。

但這種安排也給原刑事執(zhí)行檢察廳帶來巨大挑戰(zhàn)。“偵查本身是非常專業(yè)化的工作，不是什么人都能問得下口供的。檢察機關過去在這方面有經(jīng)驗的人員都轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會去了，現(xiàn)在這方面力量不足。”張建偉說。

至于當前是否要重設偵查隊伍，改革方案設計過程中有過討論。據(jù)張建偉介紹，最高檢做了一個統(tǒng)計，前述14個罪名的犯罪案件，多時全國一年有六七百件，少時一年兩百件，“平均下來，全國一年才四百來件案件要偵查，就感覺重新培育組織偵查人員好像跟案件數(shù)量不太相稱”。

因為案件數(shù)量有限，最高檢規(guī)定，設區(qū)市以上的檢察院才進行相關偵查工作，基層檢察院發(fā)現(xiàn)這14類犯罪案件線索時，要報市級檢察院來立案偵查。

同樣是考慮到工作量的問題，最高檢還將原控告檢察廳、刑事申訴檢察廳合并，設立了第十檢察廳，負責受理向最高檢的控告和申訴，承辦最高檢管轄的國家賠償案件和國家司法救助案件。

此外，隨著地方鐵路運輸檢察院納入國家統(tǒng)一司法管理體系、職務犯罪偵查預防職能轉(zhuǎn)隸、鐵路管理部門改制，最高檢原鐵路運輸檢察廳主要職能在弱化，該廳在此次改革中被撤銷，原有部分職能由其他業(yè)務廳行使。

最高檢網(wǎng)站顯示，原鐵路運輸檢察廳廳長徐向春，現(xiàn)任職務是第十檢察廳廳長，該廳設兩名副廳長，其中一位是曾推動聶樹斌、陳滿等冤案平反的檢察官杜亞起。

監(jiān)督與辦案分開？意見未被采納

最高檢內(nèi)設機構改革方案制定過程中，法學界、業(yè)界曾提出過各種建議，有些被采納，如單獨設立負責未成年人檢察工作的第九檢察廳。

此舉也吸收了地方經(jīng)驗。早在1986年，上海長寧區(qū)檢察院率先設立了少年起訴組，專門負責少年犯罪的起訴工作。由此逐步發(fā)展，不少地方檢察院逐步都設立了專門的未成年人檢察機構。

2015年12月，最高檢設立未成年人檢察工作辦公室，作為臨時機構履行相關職責。

“未成年人檢察工作始終是捕、訴、監(jiān)、防一體化，效果社會上充分認可，是我們檢察工作的一個亮點?！弊罡邫z相關負責人告訴南方周末記者，因為擔心沒那么多內(nèi)設機構，這次本來想把“未檢”作為一項附帶職能放在一個刑事檢察廳里。

“有學者就說，你們這么一個亮點，一定要堅持，要專門設一個機構?！弊罡邫z相關負責人說，最終他們決定將臨時的未檢辦公室升格為第九檢察廳，以推動未成年人司法保護趨于專業(yè)化。

也有一些看起來合理的意見，在此次改革中沒被采納。

在《法治中國說·大檢察官說》節(jié)目錄制時，最高檢內(nèi)設機構改革方案尚未對外公布。第一集的主題是“刑事法律監(jiān)督”，擔任嘉賓的一位法學家就建議，檢察機關應當有專門的機構負責法律監(jiān)督。“我們過去的監(jiān)督很多都是在辦案中來監(jiān)督，那么檢察官們往往忙于辦案，疏于監(jiān)督。”

而從現(xiàn)已公布的改革方案來看，最高檢除了原有的民事檢察、行政檢察部門是純法律監(jiān)督部門以外，并未將刑事訴訟監(jiān)督單列出來成立獨立的部門。

事實上，張軍執(zhí)掌最高檢后提出過一句口號：“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督。”他的思路是，離開辦案，檢察機關的權力難以行使，談法律監(jiān)督是空中樓閣。

張建偉告訴南方周末記者，曾有地方檢察院探索過刑事訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能分離，在內(nèi)設機構中，從偵查監(jiān)督部門中分出一個批捕部門，又從公訴部門中分出一個審判監(jiān)督部門。

“最高檢顯然是不太贊同這個做法的，所以才提出要在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督?！睆埥▊フf，張軍這一思路，在此次對最高檢的“重塑性變革”中得以凸顯。

“三個暫不明確”

中央是2018年12月4日正式印發(fā)最高檢“三定”規(guī)定的。據(jù)《檢察日報》報道，2018年12月17日，最高檢召開了全體機關干部參加的內(nèi)設機構改革動員部署會，公布了新設業(yè)務機構籌備小組名單，“也就是新設10個廳的負責人名單”。

動員會召開之前，最高檢曾組織機關干部填報個人工作意愿，每人可填兩個以上。為準確體現(xiàn)大家選擇業(yè)務部門和崗位時的真實意愿，盡可能減少其他因素對改革的干擾，最高檢采取的策略是在填報時“三個暫不明確”——新設業(yè)務機構具體辦公地點、廳領導和分管院領導，均暫不明確。

從動員會第二天開始，10個新設業(yè)務機構才相繼召集由分管院領導參加的“全體人員見面會”，通過建立微信群、逐一通知等方式，讓大家及時“找到組織”。

之后一周，“搬家”成了院內(nèi)主題詞。2018年12月23日，隨著最后一批搬遷物品從最高檢辦公西區(qū)被運送至東區(qū)，機構調(diào)整組建和辦公用房搬遷工作全部完成。

“我們檢察機關的內(nèi)設機構過去可以說‘八仙過海各顯神通，誰有本事爭取設個機構就設個機構，搞得‘五花八門，機構的名稱、履行的職責都不一致?！弊罡邫z副檢察長童建明在發(fā)布會上說，這次機構改革特別強調(diào)要統(tǒng)一和規(guī)范，下級檢察院跟上級檢察院的主要業(yè)務機構設置原則上要對應，以保證業(yè)務對應、上下一致。

內(nèi)設機構名稱也要統(tǒng)一。以前，最高檢內(nèi)設機構叫“廳”，地方檢察院叫“部”“局”“處”“科”的都有，今后地方統(tǒng)一叫“部”。

“如果說最高檢內(nèi)設機構改革是‘打樣，那么，省以下各級檢察機關在接下來的一段時間要迅速以此為樣本‘重塑?！睋?jù)《檢察日報》報道，2019年3月底前，全國各級檢察院要基本完成內(nèi)設機構改革任務。