李新倉,王軍力,卞宏波

(1.遼寧石油化工大學(xué),遼寧 撫順 113001;2.遼寧大學(xué),遼寧 沈陽 110036;3.北京林業(yè)大學(xué),北京100083;4.四川警察學(xué)院,四川 瀘州 646000)

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路,有利于促進(jìn)土地規(guī)?；图s化經(jīng)營,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,保障國家糧食安全。我國提出,土地規(guī)?；?jīng)營要培育新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐證明,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以家庭為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位,避免了農(nóng)地瑣碎化和細(xì)碎化,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的社會保障功能,成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑。通過對代表性國家農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營行為法律規(guī)制模式的考察,強(qiáng)調(diào)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營必須具有法律規(guī)制的正當(dāng)性,政府通過立法規(guī)制可實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度設(shè)計(jì)。為研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度的構(gòu)建問題,本研究以農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律制度構(gòu)建為邏輯起點(diǎn),通過研究土地流轉(zhuǎn)制度,增設(shè)激勵性規(guī)制制度和市場規(guī)制制度等層面,構(gòu)建我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律制度的理論框架。

1 問題的提出

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營問題是解決我國“三農(nóng)”問題的重要舉措,事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前,學(xué)術(shù)界在理論和實(shí)踐層面已有較多研究成果,為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度的構(gòu)建提供了法律制度模式參考，主要是：①關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制正當(dāng)性的研究。黃延廷指出,土地規(guī)?；?jīng)營可增加土地的規(guī)模效益,提高土地產(chǎn)出率,增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供給[1]；張?zhí)m等指出,農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營通過對土地資源進(jìn)行合理配置,實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益[2]。②關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度構(gòu)建的研究。Rick Pruetz指出,市場機(jī)制是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度構(gòu)建的核心制度[3];黃延廷指出,要建立完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,明晰農(nóng)地所有權(quán)的歸屬,通過農(nóng)地確權(quán)制度的構(gòu)建規(guī)范農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營,推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革[4];童彬指出,家庭農(nóng)場屬于新型農(nóng)地經(jīng)營主體,從家庭農(nóng)場的法律地位和法律制度角度,提出構(gòu)建農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度[5];Adonis Yatchew指出,建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營激勵性制度,推進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。激勵性制度是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體以追求績效為目標(biāo),旨在有效解決農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營市場配置中的信息不對稱問題,提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效率[6]。③關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律規(guī)制制度模式研究。Jacab指出全部產(chǎn)權(quán)、保護(hù)地役權(quán)制度、稅收、市場激勵、控制規(guī)制是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制模式,并通過“成本收益”比較分析指出,控制規(guī)制模式限制了農(nóng)民行為,增加農(nóng)地交易制度成本,市場激勵模式具有規(guī)制制度優(yōu)勢,增加農(nóng)地收益[7];Johnston等指出,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要引入市場私權(quán)機(jī)制,通過市場機(jī)制調(diào)控農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)地規(guī)模收益[8]。

通過對國內(nèi)外農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營法律規(guī)制的研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營法律規(guī)制的研究呈現(xiàn)碎片化特征,缺乏對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營法律規(guī)制的整體性研究。本文以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制為研究切入點(diǎn),基于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的正當(dāng)性,專門研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律規(guī)制問題，為制定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度等提供理論框架。

2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律解析

2.1 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的概念界定

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,而農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的法律解析是研究農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的正當(dāng)性及制度構(gòu)建的基礎(chǔ)性問題。學(xué)術(shù)界從不同學(xué)科視角對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的內(nèi)涵進(jìn)行了界定,給出了不同的理解。何宏蓮基于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,指出農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營是指通過對土地等生產(chǎn)要素的集中和合理使用,獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營和經(jīng)濟(jì)效益[9];陳福春等基于土地管理學(xué)視角,指出適度是農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的特質(zhì),農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的面積要與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)[10];李琴基于土地管理學(xué)視角,指出農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營具有適度性,以家庭經(jīng)營為主導(dǎo),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的優(yōu)化和規(guī)?；б鎇11];黃延廷基于法學(xué)視角,指出土地規(guī)模化經(jīng)營是獲取土地規(guī)模效益的經(jīng)營手段,土地規(guī)模經(jīng)營注重在實(shí)踐中提高土地經(jīng)濟(jì)利益,追求農(nóng)地制度公平與效率的價值目標(biāo)[12]。

基于上述論述,筆者認(rèn)為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作為衡量農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的數(shù)量指標(biāo),是在土地用途管制基礎(chǔ)上,以適度規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn),通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將瑣碎化的農(nóng)地適度集中經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益增加。

2.2 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律特征

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作為提高農(nóng)業(yè)效益的關(guān)鍵,本質(zhì)是通過適度擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模,獲取更好的土地經(jīng)濟(jì)效益,其法律特征主要體現(xiàn)在:①以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)法律屬性,是反映農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型物權(quán),是土地承包人對承包土地的占有、使用、收益和特定處分權(quán)利。我國現(xiàn)行的土地制度實(shí)行全民所有制和集體所有制,農(nóng)村土地歸集體所有,農(nóng)民對農(nóng)地享有承包經(jīng)營權(quán),農(nóng)地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相分離,農(nóng)地由土地承包經(jīng)營人以家庭承包方式進(jìn)行經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ),農(nóng)民取得經(jīng)營權(quán)后,通過平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t,農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中和規(guī)?；?jīng)營,但農(nóng)地流轉(zhuǎn)要基于土地用途管制制度,不得以土地流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)和農(nóng)地用途,農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營要明晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,創(chuàng)新農(nóng)地使用權(quán)制度。②以農(nóng)地適度集中經(jīng)營為主要內(nèi)容。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營以農(nóng)地適度集中經(jīng)營為內(nèi)容。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營來源于規(guī)模經(jīng)濟(jì),絕不僅僅只是集中土地和農(nóng)地?zé)o限制地規(guī)?；ｋS著生產(chǎn)力水平的提高,農(nóng)地碎片化和分散經(jīng)營制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化,增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的難度,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率低下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化、專業(yè)化目標(biāo)。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營追求農(nóng)地的規(guī)模效益,是指在現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)條件下通過適度擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模,優(yōu)化配置土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)和農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益的最大化。家庭經(jīng)營是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ),以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離,通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中經(jīng)營。③以土地流轉(zhuǎn)為法律手段。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的法律手段,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需要依靠土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度,土地用途管制制度嚴(yán)格控制土地用途變更,保證了18億畝耕地紅線和糧食安全,保障了國家土地利益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,必須嚴(yán)格遵守土地用途管制制度,農(nóng)地流轉(zhuǎn)將分散化和碎片化的農(nóng)地進(jìn)行集中經(jīng)營,促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,提高農(nóng)地產(chǎn)出效率,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源利用率的最大化,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。農(nóng)地具有稀缺性和不可再生性,在現(xiàn)有技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)機(jī)械化條件下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)要基于農(nóng)民自愿,在土地用途管制制度基礎(chǔ)上,不改變農(nóng)地用途和農(nóng)地權(quán)屬性質(zhì),促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的適度集中。

2.3 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度功能

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的根本性變化,具有轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的制度功能。即:①農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是在家庭的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變。我國是農(nóng)業(yè)大國,人多地少,農(nóng)地小規(guī)模分散經(jīng)營,抑制了資源的優(yōu)化配置和勞動生產(chǎn)率提高。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高,農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,推動農(nóng)地從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化新型經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營,成為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的邏輯起點(diǎn),促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展。②農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是指資產(chǎn)所有者通過向其他主體提供資金或生產(chǎn)性資產(chǎn)所取得的收入。增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是提高農(nóng)民收入的重要途徑,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。土地是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要資源,有效利用土地可提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。2017年中央“一號文件”明確提出要增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,這是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措,可有效盤活農(nóng)村土地,實(shí)現(xiàn)土地價值。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)民通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營,在農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營過程中,農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上以出租、入股、抵押等方式將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給他人,獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益,盤活土地,提高土地產(chǎn)出率。③農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化屬于農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo),其內(nèi)涵包括農(nóng)業(yè)市場化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動者現(xiàn)代化:一是農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化。農(nóng)地通過規(guī)范化流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營,促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化。二是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以市場為導(dǎo)向,采用農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù),推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化[13],提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)收益。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動者現(xiàn)代化。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營可提升農(nóng)民的科技文化素質(zhì),掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù),提高農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)水平。

3 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的正當(dāng)性

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在實(shí)踐中滋生了政府權(quán)力腐敗、產(chǎn)生“市場失靈”等問題,但農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在地方制度樣本實(shí)踐中產(chǎn)生了法律規(guī)制正當(dāng)性依據(jù)和理論制度模型,為我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的法律制度設(shè)計(jì)提供了制度性依據(jù)。

3.1 實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)

公共利益針對私人利益而言,屬于公權(quán)力的正當(dāng)性來源[14]。公共利益具有抽象性,是城市未來發(fā)展的根本保障。公共利益目標(biāo)要求經(jīng)濟(jì)主體以公共利益為最高原則和目標(biāo),保證物價穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。在土地資源領(lǐng)域,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的公共利益目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地集約化經(jīng)營,保證糧食安全。具體是在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中,農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)可促進(jìn)土地利用集中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營,創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度,提高農(nóng)民收入水平。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營要堅(jiān)持“適度”原則,遵循土地流轉(zhuǎn)的“有序”性,基于農(nóng)民自愿基礎(chǔ),可有效防止農(nóng)地過度集中,損害農(nóng)民的土地權(quán)益,抑制通過土地流轉(zhuǎn)改變農(nóng)地性質(zhì)和用途,破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全,明確土地規(guī)?？刂频牡拙€,宏觀上控制建設(shè)用地規(guī)模,微觀上保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,創(chuàng)新農(nóng)地規(guī)模化管理模式,實(shí)現(xiàn)國家對土地資源的公共利益目標(biāo)。

3.2 彌補(bǔ)和矯正市場失靈

“市場失靈”主要是指市場對資源配置的低效率狀態(tài),包括市場的不完全競爭、市場信息不對稱等情形。市場機(jī)制是市場自我調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動的制度[15]。市場體制具有逐利性,市場主體追求利益最大化,損害社會的整體利益,加劇貧富分化矛盾。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制具有有效彌補(bǔ)和矯正市場失靈的正當(dāng)性。為了有效彌補(bǔ)和矯正市場失靈,政府承擔(dān)通過法律制度干預(yù)市場機(jī)制的職責(zé)。主要是:①法律規(guī)制改變市場主體的利益結(jié)構(gòu)。市場主體以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo),損害了國家和社會公共利益。為了抑制市場主體行為,政府通過法律規(guī)制干預(yù)市場主體行為,堅(jiān)持社會本位,通過政府的行政命令對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行導(dǎo)向性調(diào)節(jié),改變市場主體利益結(jié)構(gòu),變更市場主體行為成本或利益歸屬。②政府通過法律規(guī)制優(yōu)化農(nóng)地利用供需結(jié)構(gòu)。政府通過制定法律政策,制約或直接干預(yù)農(nóng)地利用行為,明確劃定城市邊界,保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境,優(yōu)化農(nóng)地利用供需結(jié)構(gòu)。③法律規(guī)制解決農(nóng)地供給不足問題。針對農(nóng)地市場失靈、市場機(jī)制功能被弱化問題,政府通過法律規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場交易體系,推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3.3 抵制或消除農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的負(fù)外部性

“外部性”屬于市場失靈現(xiàn)象,是指市場活動對他人造成的影響[16]?！巴獠啃浴卑ㄕ獠啃院拓?fù)外部性[17],額外給無辜的第三方增加的成本[18]。市場外部性需要通過市場需求與供給實(shí)現(xiàn)均衡。負(fù)外部性,即負(fù)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng),是指某經(jīng)濟(jì)主體行為對其他主體行為的影響,增加其支付額外成本費(fèi)用。市場負(fù)外部性即市場失靈,是指市場調(diào)節(jié)和配置資源產(chǎn)生資源配置效率低下問題,導(dǎo)致市場對資源配置無效率。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有市場行為性特征,其負(fù)外部性主要表現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全和生態(tài)環(huán)境帶來的風(fēng)險,這些潛在的風(fēng)險需要政府進(jìn)行法律規(guī)制。針對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營中糧食安全和生態(tài)環(huán)境問題,政府通過相關(guān)立法,以法律形式強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營者的耕地保護(hù)義務(wù),通過制定和設(shè)置農(nóng)地用途管制制度、糧食安全制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等,抵制農(nóng)地經(jīng)營者對農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的“負(fù)外部性”。

4 我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營法律規(guī)制的制度構(gòu)建

4.1 建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的適度標(biāo)準(zhǔn)制度

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)兩種形式。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指通過擴(kuò)大農(nóng)地生產(chǎn)規(guī)模增加農(nóng)地產(chǎn)出效益,反映農(nóng)地集中程度與產(chǎn)出效益之間的關(guān)系。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營具有數(shù)量邊界,“適度”是規(guī)?；?jīng)營取得最佳經(jīng)濟(jì)效益的各種生產(chǎn)要素組合。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需要政府通過立法建立適度的標(biāo)準(zhǔn)制度,以法律形式調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的“適度”集中。必須做到:①建立多樣化農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn)制度。農(nóng)地適度規(guī)模評判標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性,要具體根據(jù)農(nóng)地類型進(jìn)行確定和評判。學(xué)術(shù)界經(jīng)過實(shí)證研究,指出糧食和茶葉種植“適度”規(guī)模為畝;蘋果經(jīng)營“適度”規(guī)模為畝;蔬菜種植“適度”規(guī)模為畝。因此,建立多樣化的農(nóng)地適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)制度要根據(jù)種植物特點(diǎn),綜合考慮生產(chǎn)技術(shù)條件等要素。②建立適度規(guī)模動態(tài)調(diào)整制度。農(nóng)地適度規(guī)模具有動態(tài)性,適度的“度”呈現(xiàn)動態(tài)特征[9]。農(nóng)地規(guī)模化受多種因素影響,外部條件會隨時調(diào)整農(nóng)地規(guī)模邊界。建立農(nóng)地適度規(guī)模動態(tài)調(diào)整制度旨在根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營外部條件變化,及時調(diào)控農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模“適度”,實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。③建立農(nóng)地規(guī)模適度指標(biāo)判定制度。農(nóng)地“適度”性具有多種判定標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)主體不同劃分為宏觀和微觀判定標(biāo)準(zhǔn)。宏觀判定指標(biāo)是政府從宏觀角度判定農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn),包括總產(chǎn)量最大化的指標(biāo)和生產(chǎn)剩余率指標(biāo)。微觀判定指標(biāo)是農(nóng)地經(jīng)營主體判定農(nóng)地規(guī)模適度標(biāo)準(zhǔn),包括土地規(guī)模指標(biāo)、投入—產(chǎn)出率指標(biāo)等。

4.2 建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格政府宏觀調(diào)控制度

政府對農(nóng)地資源的配置具有調(diào)控功能,通過政府公權(quán)力的行使對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控,維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場配置的有序性。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)就是部分產(chǎn)權(quán)的交易,農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循土地用途管制制度。政府通過對農(nóng)地資源的調(diào)控,控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地總量。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,政府發(fā)揮調(diào)控和保護(hù)農(nóng)地權(quán)利正常行使功能。

市場機(jī)制是資源配置的核心機(jī)制,是更有效的土地資源配置方式,農(nóng)地承包經(jīng)營主體根據(jù)市場機(jī)制確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。但市場機(jī)制具有功能性缺陷,存在“市場失靈”問題。對農(nóng)地資源市場配置中的“市場失靈”問題,需要政府介入和適當(dāng)干預(yù),建立政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的宏觀調(diào)控制度,通過政府宏觀調(diào)控維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性,特別是當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格過高,農(nóng)地流轉(zhuǎn)偏離公共利益目標(biāo)時,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置的公共利益目標(biāo),政府通過宏觀調(diào)控權(quán)的行使對農(nóng)地資源流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控,維系農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場配置的有序性,強(qiáng)化政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的宏觀調(diào)控。

4.3 建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和相關(guān)配套制度

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的法律路徑。農(nóng)地流轉(zhuǎn)屬于市場行為,通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)推進(jìn)農(nóng)地自由流動,實(shí)現(xiàn)土地市場產(chǎn)權(quán)交易和農(nóng)地資源合理配置。確保土地規(guī)模經(jīng)營必須建立規(guī)范化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。即:①建立土地流轉(zhuǎn)程序制度。土地流轉(zhuǎn)程序制度具有規(guī)范土地流轉(zhuǎn)功能,使農(nóng)地交易雙方主體明確土地交易規(guī)則和程序,規(guī)范土地交易行為,提高土地交易的公開性。②完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系。在土地流轉(zhuǎn)法律制度中,要明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營主體的權(quán)利義務(wù),規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式和適用范圍,農(nóng)地轉(zhuǎn)讓申請與審查,農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。③建立規(guī)?；慕?jīng)營主體培育制度。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體培育要發(fā)揮政府引導(dǎo)和調(diào)控作用,建立市場化農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制和股份化土地經(jīng)營制度,培育家庭農(nóng)場等規(guī)模化經(jīng)營主體,探究多樣化的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營組織形式和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式。

4.4 建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政府激勵規(guī)制制度

激勵規(guī)制制度是政府采用價格、稅收等激勵政策對市場主體進(jìn)行刺激,旨在實(shí)現(xiàn)政府特定的規(guī)制目的,增進(jìn)社會福利。日本學(xué)者植草益指出,激勵性規(guī)制是政府采用激勵政策工具提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的規(guī)制方法,改變市場環(huán)境的“成本—收益”格局。政府激勵規(guī)制制度可促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。主要是:①建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政府扶持制度和政策。為推進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營,政府制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持制度和政策,鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式,積極推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押等試點(diǎn)工作,探索建立農(nóng)地抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。②建立糧食安全補(bǔ)償基金制度。為減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的負(fù)外部性,防止農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化,確保糧食安全,政府通過建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,要求糧食安全受益主體通過繳納特定的糧食安全資金,對糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。③建立差別化的耕地補(bǔ)償分配制度。政府鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模化的種糧大戶、家庭農(nóng)場,實(shí)行多種方式的補(bǔ)貼制度,同時政府應(yīng)整合各類資金支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),探索耕地補(bǔ)償和激勵機(jī)制,實(shí)行差別化的分配制度,對規(guī)模經(jīng)營效率好、耕地保護(hù)貢獻(xiàn)大的農(nóng)地經(jīng)營主體給予獎勵和資金支持,激勵農(nóng)戶按照土地利用規(guī)劃實(shí)行農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的積極性,引導(dǎo)農(nóng)戶從事政府激勵性經(jīng)濟(jì)活動。

4.5 建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的市場規(guī)制制度

市場機(jī)制是資源配置的核心機(jī)制,市場交易的本質(zhì)是平等交易,是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體在平等基礎(chǔ)上通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)地經(jīng)營效率。市場機(jī)制作為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的新型調(diào)控機(jī)制,對資源配置發(fā)揮決定性作用。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中,市場機(jī)制通過供求關(guān)系調(diào)節(jié)農(nóng)地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu),推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營結(jié)構(gòu)優(yōu)化,促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營,但市場機(jī)制具有制度性缺陷,存在“市場失靈”,必須通過建立市場規(guī)制制度矯正農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的市場制度缺陷。主要是:①建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政府宏觀調(diào)控制度。政府通過公權(quán)力行使調(diào)控資源配置,限制耕地過度使用和開發(fā),實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的監(jiān)督管理。對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營“市場失靈”問題,需要政府介入和適當(dāng)干預(yù),通過政府宏觀調(diào)控維系農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的有序性。特別是當(dāng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營偏離公共利益目標(biāo)時,政府通過公權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)模調(diào)控,實(shí)現(xiàn)土地公共利益目標(biāo)。②建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政府規(guī)制制度。市場機(jī)制有利于調(diào)整農(nóng)地規(guī)模供需結(jié)構(gòu),在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中賦予政府對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營規(guī)制的權(quán)力,政府通過運(yùn)用公權(quán)力控制農(nóng)地規(guī)模面積,避免農(nóng)地規(guī)模受市場機(jī)制的影響波動,抑制土地投機(jī)行為,有效控制農(nóng)地規(guī)模的市場投機(jī)風(fēng)險[19],建立農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政府規(guī)制制度,有效防止農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中的土地投機(jī)行為,實(shí)現(xiàn)政府對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營管理程序的正當(dāng)性。