章 璇

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ,上海 200433)

改革開(kāi)放以來(lái)，住房公積金制度在深化住房體制改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高公民購(gòu)房支付能力、解決公民住房問(wèn)題等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，住房的商品化程度不斷加深，現(xiàn)行住房公積金制度的弊端也就不斷地顯現(xiàn)出來(lái)，如公積金使用率不高、使用范圍過(guò)窄、公積金增值收益所有權(quán)不明、公積金管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管理低效、尋租情況頻發(fā)等。筆者擬從委托-代理理論出發(fā)，結(jié)合《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》，對(duì)當(dāng)前我國(guó)的住房公積金制度進(jìn)行分析，考察住房公積金制度中存在的問(wèn)題，以尋求解決之策。

一、 住房公積金制度中的產(chǎn)權(quán)歸屬及委托-代理關(guān)系

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是“一組權(quán)利的集合，是權(quán)利束，是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和社會(huì)關(guān)系”[1]。產(chǎn)權(quán)是一種排他性權(quán)利，是主體圍繞客體形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系，主要包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)五個(gè)方面。在我國(guó)住房公積金制度中，產(chǎn)權(quán)的歸屬方是住房公積金的主體，也就是住房公積金的繳存人。相應(yīng)地，住房公積金的歸屬權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)也都應(yīng)歸屬于住房公積金的繳存人[2]。但是，由于繳存人眾多且行為分散等諸多原因，目前住房公積金的有效管理存在障礙，所以政府被委托作為代理人代為管理，這就造成了公積金產(chǎn)權(quán)的分割狀態(tài)。

政府雖然受托成為公積金的代理主體，卻不能像“自然人”一樣去管理繳存人的住房公積金，所以不得不再次采用委托-代理的方式，根據(jù)決策、運(yùn)行、監(jiān)督三權(quán)分立的原則,將公積金委托給相關(guān)部門進(jìn)行管理，具體表現(xiàn)為，將決策權(quán)委托給住房公積金管理委員會(huì),將監(jiān)督權(quán)委托給建設(shè)部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門以及中國(guó)人民銀行[3]，將管理運(yùn)行權(quán)交給住房公積金管理中心，具體的業(yè)務(wù)則由管理中心委托銀行辦理[4]。此外，受托銀行還要承擔(dān)歸集、放貸等業(yè)務(wù)。這一復(fù)雜而又冗長(zhǎng)的環(huán)形委托-代理關(guān)系鏈、委托人與代理人高度重合的運(yùn)作模式，使得住房公積金制度在運(yùn)作過(guò)程中容易出現(xiàn)效率低下、風(fēng)險(xiǎn)管理低效、權(quán)力尋租與腐敗等諸多問(wèn)題。

二、 住房公積金制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

住房公積金制度自實(shí)施以來(lái)，極大地改善了城鎮(zhèn)職工的居住條件，但仍存在許多問(wèn)題：覆蓋率較低，各地繳存比例存在差距，使用效率低下[5]；住房公積金制度在公共部門和私營(yíng)企業(yè)的運(yùn)行過(guò)程中差別巨大，呈兩極分化狀態(tài)[6]；目前的住房公積金制度定位不準(zhǔn)確，范圍界定過(guò)于籠統(tǒng)，相關(guān)政策語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致政策制定之初就存有瑕疵，所以常被詬病為“劫貧濟(jì)富”[7]；公積金制度存在公平失衡、效率弱化、功能異化、監(jiān)管疲軟、風(fēng)險(xiǎn)加劇、服務(wù)滯后、矛盾突出等問(wèn)題[8]。李運(yùn)華等認(rèn)為目前的住房公積金制度存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不公平，二是低效率[9]。

就目前而言，我國(guó)的住房公積金制度還存在著諸多問(wèn)題，主要集中在兩個(gè)方面：一是住房公積金的使用受限，如公積金支取條件過(guò)于苛刻，公積金使用范圍太窄，公積金貸款限制較多，支取過(guò)程繁瑣等；二是住房公積金的管理不善，如住房公積金的投資方式單一，增值保值能力弱，增值收益所有權(quán)不明等。這些都損害了住房公積金繳存人的利益。

(一) 住房公積金的使用受限

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的2014年、2015年、2016年和2017年四年的《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》顯示，2014年全年住房公積金繳存額為12 956.87億元，提取額為7 581.96億元，占全年繳存額的58.52%；2015年全年住房公積金繳存額為14 549.46億元，提取額為10 987.47億元，占全年繳存額的75.52%，比上年提高17個(gè)百分點(diǎn)；2016年住房公積金繳存額為16 562.88億元，比上年增長(zhǎng)13.84%。到2016年末，繳存余額45 627.85億元，提取額11 626.88億元，比上年增長(zhǎng)5.82%，提取率70.20%，其中住房消費(fèi)類提取占八成；2017年，住房公積金繳存額18 726.74億元，比上年增長(zhǎng)13.06%。住房公積金繳存總額12 4845.12億元，繳存余額51 620.74億元，分別比上年末增長(zhǎng)17.68%和13.13%。資料經(jīng)整理后見(jiàn)表1。

“十二五”期間，住房公積金的使用率穩(wěn)步提升，到2015年，使用率更是高達(dá)75.52%。但是，從整體來(lái)看，“十二五”期間，住房公積金繳存總額為56 970.51億元，提取總額為34 059.53億元，占全部繳存額的59.78%。也就是說(shuō)，住房公積金的總使用率不到六成，沉淀資金更是高達(dá)22 910.98億元(見(jiàn)表2)。

表1 2014-2017年住房公積金繳存、提取情況[注]資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，根據(jù)2014-2017年《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201705/t20170531_232056.html; http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html。 訪問(wèn)日期：2018年6月12日。 億元人民幣

表2 “十二五”期間住房公積金繳存、提取情況[注]資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，根據(jù)《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。 訪問(wèn)日期：2018-06-12。 億元人民幣

大量冗余資金的出現(xiàn)，一方面增加了住房公積金管理中心資金保值增值方面的壓力，另一方面也說(shuō)明還有不少繳存人沒(méi)有使用這筆資金，公積金使用率較低。而造成公積金使用率低的原因主要有兩個(gè)：

一是住房公積金使用范圍太窄,限制較多。《住房公積金管理?xiàng)l例》中限制了公積金的使用范圍，比如在住房方面，只有購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房才可以提取住房公積金[10],而小修、中修住房是不在這個(gè)條件范圍內(nèi)的，所以不能支取住房公積金，只能自己出錢進(jìn)行裝修。這無(wú)形中加大了職工的住房壓力,違背了住房公積金的福利性和保障性特征，同時(shí)也使得住房公積金不能得到充分利用。

近年來(lái)，各地都在積極調(diào)整公積金政策，擴(kuò)大公積金的使用范圍，但成效并不明顯，一方面因?yàn)檫@些政策目前只在個(gè)別城市推行，并沒(méi)有普遍性；另一方面住房公積金的使用依舊受到多重限制。

二是地方政府的多目標(biāo)性造成住房公積金的使用困難。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金實(shí)行屬地化管理，然而地方政府的工作具有多目標(biāo)性，這就造成公積金的使用門檻多變，從而影響了公積金的使用率。例如，要抑制房?jī)r(jià)時(shí)就提高公積金的提取門檻，要想激活房地產(chǎn)市場(chǎng)就降低提取門檻，為了防止擠提風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)提高公積金的提取標(biāo)準(zhǔn)。這在無(wú)形中又加大了公積金的貸款難度，降低了公積金的使用率。

(二) 住房公積金的管理不善

1. 公積金存款利率過(guò)低，公積金繳存人資產(chǎn)縮水

“十二五”期間,全國(guó)住房公積金的使用率僅為59.78%，有四成約2.3萬(wàn)億的閑置住房公積金，這部分公積金很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都是按活期(0.35%)和3個(gè)月定期存款利率(2.6%)計(jì)息的。過(guò)去十年，公積金加權(quán)平均存款利率僅約2.15%，而同期年均CPI增幅約2.6%， 公積金存款利率低于物價(jià)漲幅，這說(shuō)明存在公積金賬戶中的資產(chǎn)一直在縮水[11]。2016年2月28日，央行、住建部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機(jī)制的通知》，決定自2月21日起，將職工住房公積金賬戶存款利率由現(xiàn)行的按照歸集時(shí)間執(zhí)行活期和三個(gè)月定期存款基準(zhǔn)利率，調(diào)整為按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行，上調(diào)后的利率為1.50%[12]。但是，以2017年為例，每年1.5%的收益仍低于當(dāng)年的全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格(CPI)的漲幅(1.6%)。也就是說(shuō)，公積金仍舊在貶值，住房公積金繳存人的收益權(quán)依然受損。

2. 住房公積金面臨多種風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)下，住房公積金面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，譬如歸集風(fēng)險(xiǎn)、借貸風(fēng)險(xiǎn)、投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)等，而公積金的繳存人卻成為了這些風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。比如近年來(lái)挪用公積金的案例屢屢出現(xiàn)。2008年，國(guó)家在對(duì)30個(gè)省(區(qū)、市)共133個(gè)城市的住房公積金歸集、使用、管理情況的集中審計(jì)中，共發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放公積金個(gè)人貸款22億元，非法挪用住房公積金及其增值收益20億元，另外還有50億元被用于發(fā)放建設(shè)項(xiàng)目貸款和購(gòu)買國(guó)債，但遲遲未收回，面臨損失危險(xiǎn)[注]參見(jiàn)葉檀《住房公積金繳納者的產(chǎn)權(quán)不能被剝奪》一文，《新京報(bào)》,2014-10-10。。

3. 公積金增值收益產(chǎn)權(quán)歸屬不定，公積金繳存人難享收益

住房公積金是職工及其公司以職工的工資為基準(zhǔn)繳交的用于改善職工住房問(wèn)題的資金。依照《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條明確規(guī)定：職工繳存的住房公積金和職工所在單位繳存的住房公積金，屬職工個(gè)人所有。就目前情況來(lái)看，這筆資金并不歸屬于公積金繳存人。以2014—2015年住房公積金增值收益分配為例，2014年全年住房公積金的業(yè)務(wù)總收入為1 496.73億元，而繳存人僅得到其中繳存公積金的利息751.84億元，占全年業(yè)務(wù)總收入的50.23%。2015年全年住房公積金全年業(yè)務(wù)總收入為1 598.36億元，而繳存人僅得到434.29億元，僅占全年業(yè)務(wù)總收入的27.17%。見(jiàn)表3、表4。

表3 2014—2015年住房公積金業(yè)務(wù)收入[注]資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，根據(jù)《全國(guó)住房公積金2014年年度報(bào)告》《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html；http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。訪問(wèn)日期：2018-06-12。億元

表4 2014—2015年住房公積金業(yè)務(wù)收入[注]同上。億元

如表5所示，2014年的增值收益(增值收益=全年業(yè)務(wù)總收入-全年業(yè)務(wù)總支出)為677.02億元，除了待分配的增值收益2.96億元，99.56%的增值收益被用在了其他地方。2015年的增值收益為1075.02億元，除了待分配的增值收益10.5億元，有99.025%的增值收益被挪作了他用。

表5 2014-2015年住房公積金增值收益分配[注]資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，根據(jù)《全國(guó)住房公積金2014年年度報(bào)告》《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》整理。http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201506/t20150612_221380.html；http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201605/t20160531_227668.html。訪問(wèn)日期：2018-06-12。億元

依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的抽樣調(diào)查，只有2%的公積金繳存人承租并使用了廉租房，換言之，絕大多數(shù)的公積金繳存人按期繳納了公積金，卻只得到了活期或三個(gè)月定期存款的基本利率，并沒(méi)有享受到公積金增值收益帶來(lái)的好處。

三、 住房公積金制度存在問(wèn)題的原因分析

(一) 異化的委托-代理關(guān)系

正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所指出的那樣,代理人也是一個(gè)具有獨(dú)立利益行為目標(biāo)的“經(jīng)紀(jì)人”[13]。代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”以及責(zé)任和激勵(lì)程度等方面的問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致代理人為了自身利益的最大化而損害委托人利益行為的出現(xiàn)。

此外，根據(jù)委托-代理理論，要想保證委托-代理的效率，就必須讓委托人占據(jù)主動(dòng)地位。但在住房公積金的委托-代理關(guān)系中，作為代理人的地方政府占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)地位，而作為委托人的公積金繳存者反而居于弱勢(shì)地位，委托人沒(méi)有辦法充分表達(dá)自己的意愿，也無(wú)法左右代理人的決策方向。

(二) 住房公積金決策體系不完善

住房公積金管理委員會(huì)是住房公積金的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)將國(guó)家的公積金政策與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況相結(jié)合，從而制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方性法規(guī)。此外，還要負(fù)責(zé)制定住房公積金的具體使用計(jì)劃，并對(duì)公積金的預(yù)算結(jié)算過(guò)程進(jìn)行審批。《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，在管委會(huì)的成員中，“人民政府負(fù)責(zé)人和建設(shè)、財(cái)政、人民銀行等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家占1/3、工會(huì)代表和職工代表占1/3、單位代表占1/3”。制度本身不存在什么問(wèn)題，很好地體現(xiàn)了制度的民主性和合理性。但是，這一制度在執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)了問(wèn)題。

首先，由于獲取信息和資源的渠道較少、專業(yè)知識(shí)較少、社會(huì)地位較低以及行政權(quán)力較小，所以職工的話語(yǔ)權(quán)易被忽視，難以在決策過(guò)程中獲得平等的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)。其次，由于管委會(huì)的組成機(jī)構(gòu)、組織形式和文化限制等原因，決策權(quán)基本掌握在那1/3的政府和專家代表手中，但由于這些專家對(duì)企業(yè)和民生不夠了解，所以他們的決策有時(shí)會(huì)缺乏可實(shí)踐性和合理性，推行起來(lái)也會(huì)有較大的阻力，決策的權(quán)威性也因此受到損害。再次，有的地方只是在名義上建立了管委會(huì)，決策權(quán)卻掌握在政府官員手中，而非集體商討決策，管委會(huì)形同虛設(shè)。

(三) 監(jiān)督過(guò)程中權(quán)責(zé)不明、效率低下

《住房公積金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定,建設(shè)部和省(自治區(qū))建設(shè)廳分別會(huì)同同級(jí)財(cái)政、中國(guó)人民銀行(分支機(jī)構(gòu))、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(派出機(jī)構(gòu))等有關(guān)部門，應(yīng)依法行使管理職權(quán)，對(duì)住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。多方監(jiān)管的監(jiān)督體制看似嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)則存在諸多問(wèn)題。

首先，住房公積金的監(jiān)管主體隸屬于不同部門，監(jiān)管體系非常龐雜。比如，住房公積金管理委員的監(jiān)管主體是政府，所以接受政府的管轄、監(jiān)督；住房公積金管理中心歸政府直接管理，但同時(shí)也要接受上級(jí)建設(shè)部門的監(jiān)督；住房公積金的增值收益屬于預(yù)算外資金，所以這部分資金要接受財(cái)政部門的監(jiān)督；受托銀行要受銀監(jiān)會(huì)(中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì))的監(jiān)督。各監(jiān)督部門的權(quán)利、責(zé)任劃分并不明確，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況，監(jiān)督效率也因此降低。多部門聯(lián)合監(jiān)管因?yàn)槿狈y(tǒng)籌，最終形成了無(wú)人負(fù)責(zé)的監(jiān)管真空。此外，多部門聯(lián)合監(jiān)管還會(huì)造成各部門各自為政，影響政策的制定和運(yùn)行，降低行政效率。

其次，目前對(duì)公積金的監(jiān)督和管理多是事后監(jiān)督，主要是由財(cái)政部門、審計(jì)部門牽頭。相關(guān)部門對(duì)公積金管理中心的年終財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審查，但對(duì)住房公積金的具體運(yùn)行過(guò)程不甚關(guān)心，缺乏有效監(jiān)督。這種事后的靜態(tài)監(jiān)督缺乏靈活性、準(zhǔn)確性和激勵(lì)性，是一種落后的、效率低下的監(jiān)督方式。因此，監(jiān)督部門應(yīng)采取過(guò)程監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)督等靈活的、具有激勵(lì)作用的監(jiān)督方式。

(四) 缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)，激勵(lì)約束機(jī)制不完善

根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金管理中心應(yīng)實(shí)行屬地化管理，由地方政府委托公積金管理中心對(duì)公積金進(jìn)行管理。但是，《住房公積金管理?xiàng)l例》中只有政策性的指導(dǎo)意見(jiàn)，并沒(méi)有具體的實(shí)施辦法和細(xì)則。公積金管理中心在實(shí)際運(yùn)行中由于缺乏政策指導(dǎo)，只能靠自己的摸索，執(zhí)行力也因此受到影響。此外，《住房公積金管理?xiàng)l例》還缺乏對(duì)公積金管理中心的考核標(biāo)準(zhǔn)，這給違規(guī)行為留下了空間，從而導(dǎo)致了制度的低效。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要存在委托-代理關(guān)系，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)代理成本和代理問(wèn)題。要想減少代理問(wèn)題和代理成本的出現(xiàn)，“委托人可以采取適當(dāng)激勵(lì)代理人的方法和承受約束代理人越軌行為的監(jiān)督費(fèi)用的方法，限制代理人與他本人利益的分歧”[14]。也就是說(shuō)，可以采取相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制來(lái)減少代理問(wèn)題和代理成本的產(chǎn)生。但是，在我國(guó)住房公積金管理制度中，卻缺乏明確的激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！稐l例》中規(guī)定：“住房公積金管理中心的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門按照略高于國(guó)家規(guī)定的事業(yè)單位費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)制定?！痹趯?shí)際工作中，雖然也制定了相應(yīng)的考核指標(biāo)，但很多指標(biāo)設(shè)計(jì)得并不合理，做得好未必會(huì)升職加薪，做得不好也不會(huì)降職降薪，這無(wú)疑是一種負(fù)面導(dǎo)向，導(dǎo)致住房公積金管理中心工作人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性并不高。這也是造成住房公積金在管理運(yùn)作中效率低下的一個(gè)重要原因。

四、 完善住房公積金制度的策略

(一) 健全住房公積金繳存人和住房公積金管理中心之間的委托-代理關(guān)系

住房公積金的主體是公積金繳存人，所以應(yīng)當(dāng)享有公積金的歸屬權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)。繳存人對(duì)自身的利益也有著合理的訴求，包括擴(kuò)大公積金使用范圍、簡(jiǎn)化公積金貸款流程、加強(qiáng)公積金的增值保值能力、降低公積金風(fēng)險(xiǎn)等。

在住房公積金的委托-代理關(guān)系中，公積金繳存人將住房公積金委托給政府代為管理，政府又將住房公積金的管理權(quán)限委托給其下屬的住房公積金管理中心，住房管理中心作為政府的代理人必然會(huì)維護(hù)政府的利益，而繳存人的利益訴求往往被忽視。在這個(gè)過(guò)程中，住房公積金的委托-代理關(guān)系發(fā)生了扭曲，而這也是造成代理失效的根本原因，同時(shí)也是我國(guó)住房公積金制度存在問(wèn)題的根源。要想改變這種狀況，就必須捋順公積金繳存人和住房公積金管理中心之間的委托-代理關(guān)系。具體而言：

首先，要確立繳存人的主導(dǎo)地位。比如，通過(guò)賦予繳存人更多的話語(yǔ)權(quán)、安排較大比例的繳存人參加決策會(huì)議、重大政策調(diào)整召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)改變其處于弱勢(shì)地位這一狀況，確立繳存人在委托-代理關(guān)系中的主導(dǎo)地位。其次，可以建立一種雙向的動(dòng)態(tài)選擇機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制，委托人可以自由選擇、制約甚至是更換代理人。這樣可以有效避免代理人在運(yùn)行中出現(xiàn)權(quán)力尋租和腐敗，確保住房公積金制度有效、順暢運(yùn)行。再次，要改變委托-代理關(guān)系中信息不對(duì)稱的情況，通過(guò)保持公積金信息的公開(kāi)度和透明度，縮短信息公開(kāi)周期，定期匯報(bào)公積金及其增值收益的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管和使用情況等方式來(lái)保證繳存人的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，從而有效避免由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。

(二) 完善住房公積金的管理機(jī)構(gòu)體系

我國(guó)住房公積金的管理機(jī)構(gòu)體系十分龐雜，復(fù)雜而又冗長(zhǎng)的環(huán)形委托-代理關(guān)系鏈、委托人與代理人高度重合的運(yùn)作模式，使得住房公積金制度在運(yùn)作過(guò)程中容易產(chǎn)生效率低下、風(fēng)險(xiǎn)管理低效、權(quán)力尋租與腐敗等諸多問(wèn)題。此外，屬地化的管理方式使得組織體系內(nèi)各個(gè)地市自成一體，地區(qū)間差異較大。比如，公積金的提取門檻和使用范圍各不相同，導(dǎo)致公積金異地使用困難等問(wèn)題出現(xiàn)，地區(qū)間缺乏平衡性和協(xié)調(diào)性。

要想解決這些問(wèn)題，就必須改革和完善現(xiàn)有的住房公積金管理機(jī)構(gòu)體系。從縱向來(lái)看，要以先行的組織體系為基礎(chǔ)，結(jié)合各地的實(shí)際情況，建立一個(gè)自上而下的、全國(guó)性的管理組織體系。其中，全國(guó)性的住房公積金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的規(guī)章、制度，統(tǒng)一調(diào)配和拆借系統(tǒng)內(nèi)部資金。從橫向來(lái)看，當(dāng)前各地公積金管理中心業(yè)務(wù)開(kāi)展情況參差不齊，各區(qū)域間信息流通不暢，信息系統(tǒng)也是千差萬(wàn)別。因此，要在國(guó)家及省級(jí)住房公積金管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，對(duì)各級(jí)公積金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，改進(jìn)并完善公積金的信息管理系統(tǒng)，建立起各區(qū)域公積金管理中心之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保信息暢通。

(三) 建立、健全住房公積金監(jiān)督機(jī)制

住房公積金監(jiān)督體制出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因是多方監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)督中的權(quán)責(zé)不明、效率低下。要想改變這種局面要從以下幾個(gè)方面著手：

首先,建立一個(gè)專門的公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，然后由這個(gè)公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、銀行、審計(jì)等監(jiān)督部門之間的工作，從不同角度對(duì)公積金進(jìn)行監(jiān)督。這種一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構(gòu)具有更明確的職責(zé)分工及更流暢的配合機(jī)制，可以互相配合、統(tǒng)籌全局，能從不同角度進(jìn)行監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)行。

其次，堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立一個(gè)覆蓋公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)對(duì)公積金管理中心內(nèi)部管理過(guò)程、公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行過(guò)程及時(shí)有效的監(jiān)督，以保證公積金運(yùn)行的公平性和有效性，從而避免損害公積金繳存者利益的情況發(fā)生，提高監(jiān)督效率。

再次，要充分發(fā)揮公眾監(jiān)督體系的作用。應(yīng)定期公布公積金的繳存和使用情況，使住房公積金繳存者可以有效參與進(jìn)來(lái)，可以對(duì)公積金的管理、使用、運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行評(píng)議，保證公積金繳存者的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

(四) 建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制

要保證委托-代理關(guān)系有效運(yùn)行,就必須健全激勵(lì)約束機(jī)制。這不僅可以減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生，而且還可以避免出現(xiàn)代理問(wèn)題、發(fā)生代理成本。在激勵(lì)性制度中，只要代理人正確履行契約，就能得到相應(yīng)回報(bào)，這種回報(bào)能夠?qū)Υ砣说恼嫘袨楫a(chǎn)生激勵(lì)效果。因此，應(yīng)該建立有效的激勵(lì)機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)收入、職務(wù)升遷等利益與公積金委托-代理人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)聯(lián)系起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)他們工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在約束機(jī)制中，可以通過(guò)制定各項(xiàng)制度來(lái)提高代理人的違約成本。再者，還應(yīng)該建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)，用以規(guī)范各級(jí)住房公積金代理人的行為。最后，還應(yīng)該建立和完善住房公積金管理中心的用人制度，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，用競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制代替原有的僵化的干部人事制度，這樣有利于突破住房公積金管理中的壟斷性，減少代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而降低代理成本。

住房公積金制度作為住房金融體系的重要組成部分，在深化住房體制改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高公民購(gòu)房支付能力、解決公民住房問(wèn)題等方面發(fā)揮了重要作用。住房公積金制度的健全與完善，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。針對(duì)當(dāng)前住房公積金制度存在的使用受限及管理不善等諸多問(wèn)題，相關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)到住房公積金管理工作的重要性，加強(qiáng)對(duì)住房公積金的管理，理順住房公積金繳存人和住房公積金管理中心之間的委托-代理關(guān)系,完善各項(xiàng)管理體制,建立健全監(jiān)督機(jī)制以及有效的激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)維護(hù)住房公積金繳存人的利益。