來君 劉宗園

摘要：黨的十九大宣布中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。治理有效是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，而其實(shí)現(xiàn)的主要途徑是健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。新時(shí)代要具體做好健全基層自治法律機(jī)制、基層法治運(yùn)行機(jī)制、基層道德支撐機(jī)制，并形成完整的基層治理體系，即不脫離法治軌道、有社會(huì)主義道德支撐的群眾自治基層治理體系。

關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;基層治理體系

社會(huì)力量成長(zhǎng)、社會(huì)治理水平提升，與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)一起，同屬于改革開放40年來中國取得的重要成就。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)有效治理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為各級(jí)黨委政府的中心工作。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，以有效的社會(huì)治理助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展，是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中要義。

十九大報(bào)告提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！钡胤秸畡?chuàng)新進(jìn)入了新一輪的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。青海省積極響應(yīng)中央要求，在推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面涌現(xiàn)了不少典型案例，積累了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，其中祁連縣 “三治合一”的治理模式在較短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效。特殊的縣情及國家、省州委戰(zhàn)略定位決定了祁連這一欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)最大的政治任務(wù)是社會(huì)穩(wěn)定?；诖?，祁連縣政府緊扣祁連發(fā)展的階段性特征，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”重大要求和省委“四個(gè)轉(zhuǎn)變”治青理政新思路，堅(jiān)持以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范縣創(chuàng)建和“平安祁連”“法治祁連”建設(shè)為抓手，探索“法治、德治、自治”三治合一的社會(huì)治理新理念，全力服務(wù)第一要?jiǎng)?wù)，主動(dòng)履行第一責(zé)任，鞏固了祁連縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。這一創(chuàng)新成果對(duì)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的基層社會(huì)治理體系創(chuàng)新，在理念、思路及運(yùn)作策略上具有重要的意義。

一、以法治合理規(guī)范權(quán)力界限

人類是以社會(huì)的方式存在?！叭说谋举|(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！逼渲校罡镜年P(guān)系是利益關(guān)系，由此會(huì)產(chǎn)生利益矛盾和沖突。需要相應(yīng)的力量加以協(xié)調(diào)。人對(duì)人的依賴關(guān)系是傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)的表現(xiàn)。中國社會(huì)的基本單元是家戶。國家治理講究修身、齊家、治國、平天下。社會(huì)治理以家規(guī)習(xí)俗為基礎(chǔ)。美國的大漢學(xué)家費(fèi)正清因此驚嘆：“對(duì)一個(gè)享有較高物質(zhì)生活水平的美國人來說，使他感到驚異的是中國農(nóng)民在這樣困苦的生活條件下，竟能維持一種高度文明的生活。問題的答案在于他們的社會(huì)習(xí)俗，這些習(xí)俗使每個(gè)家庭成員，按照根深蒂固的行為準(zhǔn)則經(jīng)歷人生的各個(gè)階段和變遷?！?/p>

深刻地歷史變遷是當(dāng)今社會(huì)的特點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了社會(huì)的交往范圍，促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展和物質(zhì)的充裕。社會(huì)形態(tài)表現(xiàn)三個(gè)突出特點(diǎn)：一是個(gè)體的獨(dú)立性，二是利益導(dǎo)向，三是開放流動(dòng)性。隨著社會(huì)形態(tài)變遷，僅僅依靠傳統(tǒng)習(xí)俗已無法從根本上實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)，而是需要成文立法對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)加以界定，合理規(guī)范權(quán)力界限，調(diào)整人與人、人與社會(huì)的利益關(guān)系。自治這一本體需要引入法治元素加以固本，實(shí)行依法自治。

祁連縣把法治作為社會(huì)治理的基本方式。2017年，初次把法治建設(shè)列入黨委“主體責(zé)任”中，縣委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門黨委（黨組）簽訂了法治建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，夯實(shí)了法治建設(shè)主體責(zé)任。大力提升依法執(zhí)政水平。進(jìn)一步健全完善黨委、政府重大事項(xiàng)決策規(guī)則，把合法性審查作為重大決策的必經(jīng)程序，緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，加強(qiáng)法治教育和培訓(xùn)，不斷提升依法執(zhí)政水平和能力。依法開展各類專項(xiàng)整治行動(dòng)。依靠政法部門緊緊抓住群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，先后開展了危險(xiǎn)化學(xué)品及煙花爆竹安全檢查，食品藥品安全聯(lián)查、特種設(shè)備安全檢查、物價(jià)穩(wěn)定、散裝成品油銷售、郵政寄遞安全整治、社會(huì)治安突出的住宿行業(yè)實(shí)名登記等一系列專項(xiàng)整治活動(dòng)，嚴(yán)懲了一批違法犯罪分子，構(gòu)建了良好的社會(huì)治安環(huán)境。依法落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。按照“誰立項(xiàng)、誰實(shí)施、誰評(píng)估、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格貫徹落實(shí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。制定了《祁連縣重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估督促提醒制度》《祁連縣重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究辦法（試行）》，不斷提升評(píng)估工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，切實(shí)做到重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”。建立完善了政府法律顧問制度，聘請(qǐng)律師、專家、學(xué)者及縣政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為縣政府法律顧問團(tuán)法律顧問，制定了《祁連縣政府法律顧問團(tuán)工作規(guī)則》《祁連縣政府法律顧問團(tuán)成員報(bào)酬支付辦法》。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，規(guī)范行政復(fù)議法律程序，嚴(yán)格依照法律程序辦理每個(gè)案件。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。依法加強(qiáng)社會(huì)輿情和網(wǎng)絡(luò)管控工作。密切關(guān)注社會(huì)輿情和網(wǎng)絡(luò)安全，加大社情、輿情、網(wǎng)情的管控力度，依法打擊發(fā)布各類傳言謠言、不利于民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)信息、圖片和文字的行為，嚴(yán)防不良信息傳播蔓延。開展重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合整治活動(dòng)。確定了兩個(gè)重點(diǎn)整治村，重點(diǎn)打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力、村霸村痞等。充分發(fā)揮縣法學(xué)會(huì)智團(tuán)的作用。緊緊圍繞黨委、政府工作大局，積極服務(wù)基層和群眾，廣泛開展法治宣傳和法律服務(wù)，為依法化解各類矛盾糾紛提供法律依據(jù)，為扎實(shí)推進(jìn)“法治祁連”建設(shè)提供重要保障。

二、以德治強(qiáng)化對(duì)共同體的責(zé)任

中國實(shí)行家庭承包和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，原有村落社會(huì)解體，需要重新建立新的共同體。共同體形成不是自然形成的，需要每個(gè)成員為其添磚加瓦，接受和遵守共同體共同認(rèn)可的規(guī)則，這就是德治。德治是一種軟法，是一種在日常生活中獲得自覺產(chǎn)生的自律。這種自律是人生的最高律令，無須外界強(qiáng)制，其本人就是自己的執(zhí)法官。德治為自治這一本體注入自律的能動(dòng)性，從而達(dá)到“從心所欲不逾矩”。法治以權(quán)利為本，德治以責(zé)任為本。每個(gè)個(gè)體為了獲得共同體的美好生活，都需要讓渡一部分權(quán)利，履行一份責(zé)任。德治不會(huì)從天而降，需要培育，需要“潤(rùn)物細(xì)無聲”的教化，需要“群起而攻之”的輿論導(dǎo)向，需要社會(huì)精英的率先垂范，需要政府的表彰宣揚(yáng)，由此營造具有濃濃道德感的社會(huì)風(fēng)氣，讓鄉(xiāng)村生活的空氣彌漫著道德的負(fù)離子。以自主、自覺和自律為特點(diǎn)的自治將自然天成。

近年來，祁連縣把德治作為社會(huì)治理的基本標(biāo)尺，積極開展核心價(jià)值觀進(jìn)家庭、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)寺院、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)村社，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀落地生根，融入人們的工作和生活中。著力開展道德實(shí)踐活動(dòng)，利用“建黨節(jié)”等節(jié)日，組織開展多種多樣的愛國主義教育活動(dòng)。通過“立家規(guī)、傳家訓(xùn)、正家教、育家風(fēng)”活動(dòng)，培育家教家風(fēng)。積極開展“學(xué)雷鋒、樹新風(fēng)、見行動(dòng)”“公民道德宣傳周”等形式多樣、內(nèi)容豐富的道德實(shí)踐活動(dòng)，形成全民積極踐行核心價(jià)值觀的好氛圍、好環(huán)境。著力打造特色品牌，通過持續(xù)推進(jìn)“五星級(jí)文明戶”“平安家庭”“最美系列祁連人物”評(píng)選活動(dòng)，全面推進(jìn)“文明單位”“文明窗口”等創(chuàng)建工作，樹標(biāo)桿，示范帶動(dòng)，形成全社會(huì)崇尚、學(xué)習(xí)、爭(zhēng)做典型的良好氛圍，全力打造精神文明品牌。著力加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，以“美德鄉(xiāng)村”“文化長(zhǎng)廊”為載體，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀、村規(guī)民約、科普文化、法律法規(guī)等，用群眾喜聞樂見的方式，生動(dòng)地展現(xiàn)在群眾面前。大力弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，通過開展“好人好事”“好媳婦、好婆婆”“道德模范”等評(píng)選活動(dòng)，讓群眾耳濡目染，有效促進(jìn)村風(fēng)、民風(fēng)建設(shè)。著力加強(qiáng)信用體系建設(shè)，對(duì)市場(chǎng)、醫(yī)療、行業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的制假摻假、以次充好等行為及時(shí)進(jìn)行整治，全面落實(shí)各項(xiàng)實(shí)名登記制度，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，建立守信和失信懲戒機(jī)制，設(shè)立失信失范黑名單制度，努力形成良好的社會(huì)新風(fēng)尚。

三、以自治激發(fā)基層和群眾的創(chuàng)造力

自治指自我治理，相對(duì)于他治而言，與自主、自覺、自律、自為、自力密切相關(guān)。強(qiáng)調(diào)人的主體性和參與性，人民既是治理客體，更是治理主體。在自治、法治和德治中，當(dāng)以自治為本體。

自治貫穿于人類社會(huì)全過程。它是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。任何社會(huì)，自治都不可或缺。社會(huì)治理不可能在每個(gè)人身邊派另外的人進(jìn)行監(jiān)督，如果那樣，治理的成本太高。盡管現(xiàn)在電子眼可能比人眼還多，但仍有大量盲點(diǎn)，且無法防止電子眼下的犯罪。所以，自治是最節(jié)省成本的治理。自治強(qiáng)化人的主體性，也是最優(yōu)治理。從人類社會(huì)進(jìn)程看，愈是進(jìn)入高級(jí)形態(tài)，自治的成分愈多，他治的成分愈少。

祁連縣把自治作為社會(huì)治理的基本手段，精心構(gòu)筑群眾身邊的平安工程。積極開展平安寺院、平安景區(qū)、平安交通、平安校園、平安邊界等“平安細(xì)胞”創(chuàng)建活動(dòng)，打造一批平安示范村（社區(qū)）、示范單位。加強(qiáng)綜治工作中心建設(shè)，組織開展排查小隱患、控制小苗頭、調(diào)處小糾紛、提供小服務(wù)、解決小困難、整治小環(huán)境“六小活動(dòng)”，努力把平安筑在群眾身邊。截至目前，祁連縣平安家庭、平安校園、平安小區(qū)等各類基層平安單位建設(shè)達(dá)標(biāo)率達(dá)90%以上，全面提升單位自我防范能力。積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，加大重要場(chǎng)所、重點(diǎn)部位、道路卡口、中小學(xué)校、住宅小區(qū)等視頻監(jiān)控建設(shè)。同時(shí)，利用傳統(tǒng)型物防和現(xiàn)代智能型物防，全面做好本區(qū)域、本單位、本部門的治安防范工作。進(jìn)一步加強(qiáng)村警、物業(yè)服務(wù)、保安服務(wù)、法律服務(wù)、城區(qū)巡邏、人民調(diào)解員、農(nóng)牧區(qū)群防群治等綜治隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持“自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督”的原則，發(fā)動(dòng)群眾服務(wù)群眾，切實(shí)做到事事有人管，讓群眾參與到“平安祁連”建設(shè)工作中。完善網(wǎng)格化管理服務(wù)模式，創(chuàng)新服務(wù)方式方法，加強(qiáng)網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，完善“網(wǎng)格化”管理監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，增強(qiáng)網(wǎng)格工作的實(shí)效和活力，實(shí)現(xiàn)責(zé)任體系網(wǎng)格化、服務(wù)群眾網(wǎng)格化、治安防范網(wǎng)格化、矛盾調(diào)處網(wǎng)格化。加大社會(huì)組織培育工作，積極引導(dǎo)成立“反家庭暴力協(xié)會(huì)”“關(guān)愛農(nóng)村留守婦女兒童協(xié)會(huì)”“婦女兒童維權(quán)協(xié)會(huì)”等各類社會(huì)組織，繼續(xù)發(fā)揮好工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)等群團(tuán)組織的作用，促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和有效整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元化協(xié)同治理的局面。

進(jìn)一步推進(jìn)九個(gè)專項(xiàng)組工作的開展，綜治委各專項(xiàng)組辦公室結(jié)合各自工作職責(zé)，開展好社會(huì)管理綜合治理工作。進(jìn)一步完善會(huì)議、工作和聯(lián)絡(luò)員等相關(guān)制度，確保工作順利開展。為切實(shí)落實(shí)機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、商場(chǎng)、市場(chǎng)、個(gè)體工商戶等法人單位的治安責(zé)任，根據(jù)實(shí)際劃分責(zé)任區(qū)域，與法人單位簽訂社會(huì)治安目標(biāo)責(zé)任書，嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)懲，并定期組織開展治安形勢(shì)分析研判，不斷改進(jìn)防范措施，細(xì)化防范工作，逐步形成了社會(huì)治安全員共管共建的良好局面。加強(qiáng)祁連縣視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，年初對(duì)祁連縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城的監(jiān)控點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)采集，推行“面、塊、點(diǎn)”無縫網(wǎng)格巡邏模式。

四、小結(jié)

祁連縣通過黨建引領(lǐng)，多主體協(xié)同，有效發(fā)揮自治、法治、德治的互動(dòng)效應(yīng)，切實(shí)解決基層生產(chǎn)、生活中的各種問題，完善公共服務(wù)，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)基層社會(huì)有序和諧發(fā)展，突出體現(xiàn)在三個(gè)點(diǎn)：

第一，以美好生活為目標(biāo)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、政權(quán)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)治理，必然是在黨的奮斗目標(biāo)指引下，遵循中國社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，契合區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的基本現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)民眾對(duì)美好生活的訴求，這就意味著現(xiàn)代社會(huì)治理的價(jià)值訴求必然由“維穩(wěn)”為主轉(zhuǎn)向以“維權(quán)”為核。

第二，以黨建引領(lǐng)為前提。在社會(huì)工作的具體實(shí)踐中，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持和完善黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)。祁連的“三治合一”始終把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿中國特色社會(huì)主義善治道路的一條紅線，黨組織在“三治合一”實(shí)踐中始終處于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，強(qiáng)調(diào)了以黨的領(lǐng)導(dǎo)保證基層治理，以精準(zhǔn)服務(wù)強(qiáng)化基層黨組織政治功能，以黨組織為核心構(gòu)建共建共治共享格局，以基層治理成效檢驗(yàn)基層黨建。

第三，以群眾參與為關(guān)鍵。在社會(huì)治理中，群眾既是治理的客體，更是治理的主體。沒有群眾的參與，自治形同虛設(shè);沒有群眾的遵從，法治舉步維艱;沒有群眾的自覺，德治難有成效。祁連的“三治合一”，最大的亮點(diǎn)就是以群眾參與夯實(shí)自治、增強(qiáng)法治、激活德治。將戶籍在轄區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、有威望的老黨員、企業(yè)負(fù)責(zé)人和社會(huì)組織代表等組織起來，凡是涉及群眾的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)福利等重大公共事務(wù)都參與協(xié)商討論，通過組織化程序?qū)崿F(xiàn)群眾利益表達(dá)。這有利于避免個(gè)體利益表達(dá)的碎片化與無序，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

總之，祁連的“三治合一”經(jīng)驗(yàn)，既堅(jiān)持了以人民為中心的治理理念，又彰顯了“戰(zhàn)略地思考、民主地行動(dòng)”的治理智慧;體現(xiàn)了“硬治理”與“軟治理”結(jié)合、 “智治理”與 “巧治理”兼具、“精治理”與“微治理”相融的新思維，從而為新時(shí)代社會(huì)治理樹立“祁連樣本”。

本文系青海省第三批省級(jí)智庫重點(diǎn)研究項(xiàng)目《共建共治視閾下青海省縣級(jí)政府社會(huì)治理能力提升途徑研究》階段性研究成果，序號(hào)：zk1804。

（作者單位：中共青海省委黨校;青海省委政法委）